* “中美友好互信合作計劃”是由復旦發展研究院和豐實集團共同打造的中美關系研究的學術平臺

2025年6月20日，一則消息震動了全球半導體產業：美國商務部負責出口管制事務的官員杰弗里·凱斯勒（Jeffrey Kessler）已通知三星（Samsung）、SK海力士（SK Hynix）和臺積電（TSMC）等主要盟友半導體制造商，美方正考慮取消允許它們向其在華工廠供應美國技術與設備的“全面豁免”（blanket waivers）。這一舉動并非單純的技術性調整，而是對支撐美國出口管制體系與最親密盟友之間合作的信任框架的根本性挑戰。它將這些盟友置于一個進退維谷的境地——一邊是其在中國大陸的巨額存量投資，另一邊是與美國的戰略結盟。此舉究竟是補堵管制漏洞，還是談判桌上的籌碼？更高的安全壁壘將以怎樣的成本重塑全球供應鏈？本文將以這一“豁免生變”小切口，拆解背后的政策博弈、產業余震與地緣黏合。

01

溯源與時間線

—— “豁免”緣起、演變與觸發點

1

VEU 機制速寫

“驗證終端用戶”（Validated End-User，簡稱 VEU）機制是在美國《出口管理條例》（EAR）下設立的一種特殊授權，用于簡化對特定合格實體的出口管制。根據 EAR 第748部分附錄7，經過美國政府審核批準的 VEU 實體可以在無需逐案申請許可證的情況下，更快捷、可靠地從美國出口商處獲得特定受控物項。

這意味著，只要買方（終端用戶）事先通過資格審查并列入 VEU 清單，供應商就不必為每批出口都單獨申請許可，從而大大提升合規貿易的效率和確定性。值得注意的是，獲得 VEU 資格并非無限制的自由通行證——當局通常會附加嚴格條件，例如禁止獲得某些最尖端設備，并要求定期報告用途等。總體而言，VEU 機制在法律上相當于為可信賴的特定終端用戶建了一條“綠色通道”，在保障美國國家安全的前提下給予其貿易便利。

在實踐中，VEU 機制自2007年推出以來主要針對中國等特定國家的合資或外資企業。企業需滿足一系列申請條件（如美方可信的合規記錄、接受現場核查等），由多個部門組成的“最終用戶審查委員會”統一評估批準。一旦列入名單，該終端用戶在規定地點可以獲得清單所列的“合格物項”，這通常排除涉及導彈、軍警用途等特別敏感的控制項目。

簡而言之，VEU 是美國在嚴格管制與正常商業之間求平衡的一種制度安排：通過預先驗證將“可信”企業納入“小院高墻”體系內部，允許它們在一定范圍內免除逐項許可，以推進美國產品出口的同時防范敏感技術流失。

2

三大廠豁免歷程

2022年10月，美國商務部針對中國的芯片產業實施了史無前例的廣泛出口管制，新規要求向中國出口高端芯片制造設備需申請許可，并限制美國人員協助中國先進制程生產。此舉立即使在華運營先進工廠的盟友企業面臨斷供風險。為避免對全球產業鏈造成沖擊，美國政府在新規生效的同時，通過函件方式向三星電子、SK海力士、臺積電等提供了一年期的臨時“豁免”，授權它們的中國工廠在許可之外繼續獲取美國貨品和技術。

這些信函式豁免相當于特批許可證，確保這些企業在中國大陸境內的晶圓廠的生產不中斷。三星西安的 NAND 閃存基地、SK海力士無錫的 DRAM 工廠（以及其從英特爾收購的大連 NAND 工廠）由此得以維持設備供應。臺積電方面，其南京12寸廠主要生產16/28nm芯片，本不屬于最尖端范疇，但出于保險也獲得了類似寬限授權。上述三家企業合計控制了全球約70%的DRAM和50%的NAND閃存產能，美國此舉實為在對華強硬與產業穩定之間尋求權衡：短期允許盟友企業續命，以免“一刀切”反噬自身。

2023年下半年起，美國逐步將這些臨時豁免轉為更加制度化的安排，即前述 VEU 機制。首先在2023年10月，商務部更新了EAR附錄7，將三星中國半導體（西安）和海力士半導體（無錫）正式列入 VEU 清單。根據新授權，這兩家廠區可以“不經逐案許可，繼續獲得除極紫外光刻機（EUV）和先進存儲生產所需的特定技術之外的所有美國物項”。簡單說，就是允許他們進口幾乎全部成熟制程所需設備和部件，只排除最尖端的 EUV 光刻機及相關技術。

這一調整被韓國政府視為重大利好，青瓦臺經濟秘書崔相穆稱“不確定性大為緩解”，企業可“從容制定長期策略”。緊接著在2024年5月，美國進一步向臺積電南京公司授予了永久性的 VEU 批準，取代此前多次臨時展期的授權。臺積電證實，有了此正式許可，其南京廠所需美國產品和服務可繼續獲得供應，而供應商無須單獨申請許可。這標志著最初的“臨時豁免”全面轉正為長期機制：盟友企業在華晶圓廠得以被編入美國管控體系下的“白名單”之中，在遵守特定限制的前提下維持運營和升級。

3

72小時關鍵節點

進入2025年6月，一則突發消息打破了上述微妙平衡。6月20日，《華爾街日報》(WSJ) 獨家報道引述知情人士稱：美國商務部正考慮撤銷近年來授予三星、SK海力士和臺積電的特殊授權，使其在中國的工廠更難以繼續獲得美國的設備和技術支持。

據報道，掌管工業安全局(BIS)的助理部長杰弗里·凱斯勒已在當周通知這三家公司，表示有意取消此前給予的豁免許可。消息一出，當天美國相關企業股價應聲波動——芯片設備供應商KLA跌2.4%、泛林半導體跌1.9%、應用材料跌2%，而記憶體芯片領域的美企美光科技股價卻逆勢上漲1.5%。美光的上漲被視作市場預期：若韓企在華產能受限，美企可能相對受益。

2024 年 10 月 23 日，韓國首爾，第 26 屆半導體展覽會 (SEDEX 2024) 上，SK 海力士的標識出現在其產品上

來源：路透社

6月20日當天晚些時候，路透社發布跟進報道證實了上述消息，并進一步揭示了政策動向背后的多重考量。白宮一位匿名官員澄清稱，美方目前“并無意立即動用”這一措施，此舉更多是“未雨綢繆，在工具箱中備留的一件工具”，以防中美近期達成的貿易休戰（特別是圍繞稀土供應和關稅的停火共識）出現變故。換言之，撤銷豁免被定位為一種談判杠桿，而非板上釘釘的既定政策。

2025年6月20日，《華爾街日報》援引消息人士報道了這一事件

來源：《華爾街日報》

此事并非空穴來風。4 月初，多家自媒體與韓語論壇流出“ 三星將在美國壓力下暫停為中國客戶代工晶圓”的傳言。三星半導體中國官方隨即于 4 月 9 日在微信與微博同步發聲明，明確表示“公司晶圓代工業務與中國客戶合作一切正常，相關消息純屬誤傳”。隨后多家國際媒體跟進報道，確認三星并未暫停任何既有或新簽項目，亦未接獲美國政府關于“中國訂單”額外限制的正式通知。

即便如此，豁免可能被撤銷的消息仍在盟友間引發軒然大波：過去被視作特殊待遇的VEU許可如今可能轉瞬變卦，韓國和臺灣方面皆憂心忡忡。6月22日，韓國政府高層據報道向美方提出嚴正關切，要求盡快澄清對芯片管制豁免的不確定性，并強調此舉關系韓國企業在華巨額投資的安危。韓國貿易部長計劃緊急赴美溝通，有媒體形容韓方反應“強烈抗議”。日本方面作為美國“芯片四方聯盟”的一環，雖然官方表態謹慎，但鑒于本國半導體設備廠商在華業務不小，也對美國如此“過度安全化”的動向表示了私下擔憂。短短72小時內，美方內部醞釀的一個“補洞”提案就演變成多方關注的焦點：從消息泄露、市場震蕩到盟友警覺，美對華芯片政策的微調再度置于聚光燈下。

02

核心政策邏輯

—— “補漏”還是“加碼”

1

安全—技術雙支點

納盟友廠區入“小院高墻”體系

美國政府近年來奉行對華高科技出口管制的“小院高墻”策略，即只針對少數關鍵技術筑起高墻，嚴防其外泄，同時對其他領域保持正常貿易往來。先進制程芯片正是這一“小院”的核心之一，被華盛頓視為可能“削弱美國及盟友安全”的關鍵領域。在這一思路下，將盟友企業在華工廠納入管控高墻之內，實則是美國防范先進工藝外流的系統性措施。

盡管三星、海力士、臺積電等是美國的友好公司，但其中國大陸境內的產線客觀上提升了其半導體制造水平。這些工廠雇用本地工程師、服務本地客戶，一旦引進更尖端設備和技術，勢必間接助力中國大陸整體半導體能力。此前，韓國檢方 2023 年 6 月曾以涉嫌“技術竊取”起訴一名曾在三星電子和 SK 海力士任職達 28 年的前高管，指控其在 2018–2019 年間非法獲取三星芯片廠設計數據，計劃在西安自建一座與三星工廠相距僅 1.5 公里的“復制版”晶圓廠。檢方稱，被盜資料包括廠房藍圖和無塵室工藝設計，若成功流向中國，價值約達 3000 億韓元（約 2.3 億美元），足以對韓國半導體產業“造成沉重打擊”。

因此，從美國“安全派”視角出發，即便對象是盟友企業，也不能讓其成為政策“飛地”——此前給予的豁免被認為留下了制度性漏洞，有違“小院高墻”的初衷。如今收緊政策，無非是要補上漏洞、筑牢高墻，確保即使是盟國公司，在華也不得充當美國先進技術的“二傳手”。

美國商務部發言人回應此事時就強調，新措施只是將這些廠商與其他出口商“一視同仁”，確保美國對外管制流程的平等和對等。可以預見，若撤銷豁免，三星等在華廠區將和中國本土企業一樣受到高墻約束，需要按照一般許可程序獲批才能獲得先進制程相關的美國設備。此舉表面上看是美方內部政策一致性的調整，但背后折射的正是安全至上的技術圍堵思維：不給中國半導體“借腹生子”的機會，不讓任何先進工藝突破高墻藩籬。

然而，這一舉動在實踐中遠不止是“堵漏洞”，而是一次顯著的“加高墻”升級。首先，它含蓄地擴大了“小院”的范圍。盡管VEU項目本身已禁止最先進的工藝節點（如18納米及以下的DRAM，128層及以上的NAND），但取消豁免將威脅到這些工廠賴以生存的、技術相對“成熟”但產量巨大的產品線。這標志著打擊范圍從尖端技術向更廣泛的成熟制程延伸，是一次重大的政策升級。

其次，此舉嚴重侵蝕了盟友的信任。它將那些已在美國投入巨資（三星在德州投資超400億美元）并接受了VEU侵入式監管的盟友，置于與對手幾乎同等的懷疑之下。這損害了美國政策承諾的可信度，并與美國所倡導的“友岸外包”（friend-shoring）戰略背道而馳。

若政策轉變成型，美國“小院高墻”戰略也將迎來質變：從技術特定（technology-specific）轉向地理絕對（geography-absolute）。原有的VEU框架是技術特定的，它允許某些（非最先進的）美國工具進入位于受限地理區域（中國）但由特定（盟友運營）的設施。而新思路則暗示，地理位置本身（即在中國）成為了一個否決因素，無論最終用戶多么值得信賴，也無論具體的技術節點如何。這道“高墻”不再僅僅圍繞著某項技術，而是正在沿著中國的地理邊界修建，而盟友們則被告知必須明確地站在墻的某一邊。

2

談判抓手：

“豁免”政策的人質化

然而，政策動機并非只有單一的安全技術考量。白宮官員在消息曝出后明確表示，此舉在相當程度上是作為中美談判的備選籌碼，并非板上釘釘要立即執行。就在近日，中美雙方在稀土貿易和關稅問題上達成了暫時休兵的默契，被視為緩和科技貿易沖突的重要一步。特朗普政府一方面希望中國“信守承諾”，出口關鍵稀土金屬，不要將其當作反制武器；另一方面也需要準備應變方案，防范萬一談判破裂時局勢升級。

撤銷盟友豁免正是美方準備的“工具箱”之一：如果北京未能兌現美方認定的相關承諾，那么美方可以迅速收回對三星等的特殊許可，以進一步施壓中國。換句話說，豁免本身成了一張可以打的牌，其存在與否被賦予了博弈價值。從白宮的表述看，目前對取消豁免“沒有現行意圖”，更像是在桌上亮出武器但暫不扣動扳機。這既是向中國傳遞信號，表明美國有能力在敏感領域進一步收緊，也是在一定程度上安撫國內強硬派——讓他們知道政府并未“軟弱放松”，而是把工具準備好了。

03

外溢效應與前景評估

—— 成本、盟友與供應鏈裂變

消息曝光后短期效應立竿見影。美國供應鏈上游的芯片設備商股價應聲下挫，反映出投資者對訂單減少的擔憂：應用材料、泛林研究、KLA等向中國出口比重較高的廠商市值瞬間縮水2%左右。與此同時，存儲芯片巨頭美光科技的股價逆勢上漲1.5%。

這表面上看是受益于競爭對手可能受限的預期——三星和SK海力士若無法在華擴產或升級，中國市場的份額空缺有望部分被美光填補。但細究之下，這種上漲更多體現了投機資金對政策的快速反應，并不意味著美國企業就能高枕無憂。事實上，美光本身也深受中美博弈影響。可見芯片股的漲跌折射出脆弱的神經：政策風吹草動即可引發估值重估。

另外，消息傳出后，韓國政府迅速動員。官方成立了一個專門的工作組以應對貿易談判 ，并派遣貿易部長呂翰九（Yeo Han-koo）于6月22日至27日緊急訪美磋商。韓國的核心不滿在于，其先前已多次請求美國豁免相關管制，并警告限制措施將損害韓企在美投資計劃和供應鏈穩定。

2025年6月21日，路透社援引消息人士的動態跟進報道了“豁免”政策的相關情況

來源：路透社

需要注意的是，消息走漏到真正政策落地往往有一個時間差。這一“窗口期”里，相關企業可能會采取短期應對措施。其中一個典型反應就是“搶裝”設備。可以預期，三星、SK海力士和臺積電會盡量在新規正式出臺前，加緊從美國供應商訂購并安裝設備，以趁最后機會提升其中國廠的生產能力。類似情景在2022年新規生效前已有先例：中國廠商當時連夜采購美國產品，就是為了在禁令前囤貨。

同樣道理，盟友企業眼下也可能與供應商合作，盡快清關一批關鍵機器。這種搶跑既是理性的商業決定，也反映出企業對政策穩定性的疑慮。韓國媒體已經猜測，三星等將利用手頭已有的無限期豁免，在規定變更前盡可能把美方許可范圍內的設備運抵中國。短期內的訂單激增和運輸高峰，或成為此次政策調整的一個直接注腳。不過，這種臨時性沖刺后，若豁免真被終止，相關美企面臨的將是不小的訂單真空，市場悲觀情緒還可能再度傳導到股價上。

若豁免取消的政策坐實，其中期影響將深刻改變全球半導體產能布局。首先可以預見的是，韓國和臺灣廠商將加快將部分生產和投資轉移到“可信賴”的地區。三星和SK海力士本就在韓國國內大舉擴建新晶圓廠（如SK海力士斥資900億美元在韓國龍仁市建設新的“巨型晶圓廠集群”），以布局未來產能；臺積電也在美國亞利桑那州、日本熊本縣等地投資設廠。豁免終止將迫使它們把高端產能更多布局在本土或友好地區，以確保獲得美國設備無虞。

2022 年 9 月 7 日，三星電子位于韓國平澤的芯片生產工廠的鳥瞰圖

來源：路透社

例如，三星可能進一步擴張韓國平澤的NAND產線，以取代西安廠無法升級的部分；臺積電則可能限制南京廠的技術提升，把先進制程放在亞利桑那的新廠生產。長期來看，這意味著產能從中國向美國及其盟友地區回流的趨勢將加速。這一系列變化將引發全球供應鏈的效率與韌性權衡問題。

中期來看，全球半導體業將陷入“降效率以增韌性”的兩難抉擇：要么接受更高的制造成本來換取供應鏈安全，要么維持成本優勢卻承擔地緣集中風險。豁免政策的變化無疑把天平推向前者——產業鏈“脫中入友”的重塑會加劇冗余和低效，但或許在地緣安全上更安心。這種權衡將是未來數年行業討論的焦點，也是各國政府需要共同面對的政策課題。

總之，撤銷豁免是一招影響深遠的棋：短期市場波動只是開始，中期產業格局重組、長期地緣關系演變都將受到牽連。究竟這步棋是美國為彌補管控漏洞的必要之舉，還是無奈加碼對華博弈的險招，目前下結論為時尚早。可以肯定的是，各方圍繞芯片的策略博弈將更加激烈和精細。正如本文梳理的，政策制定者需要在安全與經濟之間找到更好的平衡點，產業鏈參與者則需未雨綢繆提高抗風險能力。面對不斷加高的“高墻”和日趨碎片化的“院落”，全球半導體行業唯有加強溝通合作，方能在地緣政治的夾縫中尋找一線生機。

參考文獻

Bureau of Industry and Security, U.S. Department of Commerce. “Existing Validated End-User Authorizations in the People’s Republic of China: Samsung China Semiconductor Co. Ltd. and SK Hynix Semiconductor (China) Ltd.” Federal Register 88, no. 199 (October 17, 2023): 71478-71483. https://www.federalregister.gov/documents/2023/10/17/2023-22873/existing-validated-end-user-authorizations-in-the-peoples-republic-of-china-samsung-china

Cavanagh, Cameron. “U.S. Economic Restrictions on China: Small Yard, High Fence?” Georgetown Security Studies Review, December 26, 2023. https://georgetownsecuritystudiesreview.org/2023/12/26/u-s-economic-restrictions-on-china-small-yard-high-fence/

Choi, Soo-hyang. “Ex-Samsung Electronics Executive Accused of Stealing Secrets for China Chip Factory.” Reuters, June 12, 2023. https://www.reuters.com/technology/south-korea-indicts-ex-samsung-elec-executive-alleged-data-leak-china-2023-06-12/

Freifeld, Karen, and Alexandra Alper. “US May Target Samsung, Hynix, TSMC Operations in China, Sources Say.” Reuters, June 20, 2025. https://www.reuters.com/business/media-telecom/us-prepares-action-targeting-allies-chip-plants-china-wsj-reports-2025-06-20/

Freifeld, Karen. “South Korean Chip Executive Detained Again over Alleged Technology Leak to China.” Reuters, September 6, 2024. https://www.reuters.com/technology/south-korean-chip-executive-detained-again-over-alleged-technology-leak-china-2024-09-06/

Kim, Cynthia. “South Korea to Raise Concerns to US over Potential Curbs on Chipmakers’ China Operations.” Reuters, June 22, 2025. https://www.reuters.com/world/china/south-korea-raise-concerns-us-over-potential-curbs-chipmakers-china-operations-2025-06-22/

Lin, Liza. “U.S. Prepares Action Targeting Allies’ Chip Plants in China.” Wall Street Journal, June 20, 2025. https://www.wsj.com/world/china/u-s-prepares-action-targeting-allies-chip-plants-in-china-10ab18a8

Tech in Asia. “Samsung Denies Halting Chip Partnerships in China.” Tech in Asia, April 9, 2025. https://www.techinasia.com/news/samsung-denies-halting-chip-partnerships-in-china

Wingfield, Brian. “US Restricts Sale of Nvidia Made-for-China Chips in New Rules.” Bloomberg, October 17, 2023. https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-10-17/us-restricts-sale-of-nvidia-made-for-china-chips-in-new-rules

“US Mulls Capping Nvidia AI Chips Exports to Some Countries—Bloomberg News Reports.” Reuters, October 15, 2024. https://www.reuters.com/technology/us-mulls-capping-nvidia-ai-chips-exports-some-countries-bloomberg-news-reports-2024-10-15/

Sources

來源｜中美友好互信合作計劃

作者｜李亞琦