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1947年底，凱南指出中國對美國安全相對不重要，為限刷美國直接卷入中國內戰提供了關鍵性的理由，馬歇爾接受了凱南的建議，采取了有限援華的方針。

但是，國務院希望與蔣介石政權分離的打算，卻面臨著重重阻力，軍方、國會、國內與論等從軍事安全、國家利益以及戰時政策與感情的延續等不同的理由出發，強調仍須支持蔣介石國民黨政府。1948年2月，為了安撫眾議院內“中國幫”親蔣議員，使援歐計劃順利通過，馬歇爾請求國會批準給中國為期15個月、總額為5.7億美元的援助，就馬歇爾本人而言，這樣做只是基于對國內政治因素的考慮。

1、對華援助的停止

4月初，經過多方辯論、妥協，援華法案在國會獲得通過，最后撥款總額為4億美元，為期12個月，考慮到軍事援助的需要，國會還同時通過了一筆歸中國政府支配的1.25億美元的特別基金，可任意用于軍事目的以及購買急需的軍需用品。

馬歇爾明白，這樣的援助對中國局勢起不了作用，挽救不了蔣介石政府的命運。在參議院對外關系委員會和眾議院外交事務委員會的聯席會議上，宣讀的一項聲明中，馬歇爾坦率地承認，蔣介石政府很可能會失敗，除非美國做好實際上接管中國政府并管理它的經濟、軍事和行政事務的準備。

現有的方案不足以解決中國問題，最多只能減慢當前經濟形勢的惡化，并給中國政府一個喘息之機，國務院的態度令軍方不滿，軍方強調局勢緊張，蘇聯可能利用中共與美國在中國展開對抗。

7月底，國防部長福勒斯特建議馬歇爾組建美國聯合軍事顧問團為蔣介石提供關于作戰方面的指導意見，接著，軍方向國家安全委員會提交了NSC22文件，提出了對中國問題的看法，強調“美國的安全利益要求將中國置于蘇聯的控制之外，否則，整個亞洲都有可能落入蘇聯的勢力范圍”。

軍方再次要求向國民黨提供額外援助，理由是在中國“買時間”，同時，陸軍部還要求國務院向國家安全委員會提供關于中國局勢的報告。

考慮到軍方提出的安全理由，馬歇爾同意了組建美國聯合軍事顧問團的建議，同時，他也讓政策設計組針對軍方要國務院發表對中國問題看法的要求做準備。一個多月后，1948年9月7日，在凱南的領導下，政策設計組提出了題名為《美國對華政策的評估與定義》的PPS39號文件。

PPS39號文件提出了后來成為國務院對華靜觀待變政策的基本觀念。它建議美國在中國采取實用主義態度，靜觀事態發展而不必拿出具體行動計劃。

PPS39指出：美國當前的主要任務是與國民黨分離并重新獲得在中國行動的自由，并且“盡最大可能阻止中國變成蘇聯政治軍事政權的附庸”。

自8月以來，國務院連續收到駐華大使司徒雷登致電，敦促美國政府采取更積極的對華政策。司徒雷登的提議包括迫使蔣介石撤換不稱職官員，進一步援華，實現與蔣達成協議，擴大軍事顧問團的作用和權力等等。

但馬歇爾接受了政策設計組的分析意見，再度確認直接武裝干涉不符合美國傳統的對華政策。

10月底，副國務卿洛維特通知司徒雷登，“根據我們最近對中美關系的考慮，美國不能直接卷入中國內戰，也不能認為美國有責任在軍事和經濟上加強中國政府，”國務院將PPS39提交給國家安全委員會作為NSC34傳閱。

但是，軍方反對國務院關于美國對華政策的上述定義。11月初，遼沈戰役結束后，國家安全委員會就中國局勢進行了反復討論，國防部長福勒斯特認為這樣做在現實中會損害當前的對華政策，稱這種缺乏政策的主張是“表示我們與中國正在發生的一切無關，而我們必須要有所作為”。

他強烈主張美國政府應進一步支持國民黨政權，瀨臨失敗的蔣介石也把幾乎全部的希望寄托于美國。11月，他先讓蔣廷黻要求美國派軍官在顧問的名義下直接指揮中國軍隊，并派高級軍官率特別使團駐華，隨后又親自致信杜魯門，再度提出上述要求。

在未獲首肯之下，12月1日，蔣夫人宋美齡親自趕赴美國，第三度提出上述請求，并希望美國向中國提供為期三年、總額30億美元的援助，但是，國務院對蔣介石政府已不抱希望，對蔣介石的要求一概予以回絕。

遼沈戰役之后，淮海、平津戰役相繼展開，中國人民解放軍勢如破竹，國民黨軍隊在戰場上一潰千里，國民黨政權已岌岌可危，瀕于崩潰。無奈之下，蔣介石只好做退據臺灣的打算。

12月1日，國民黨將政府機關向廣東、非政府機關向重慶轉移，接著，蔣介石又請求美國政府把援華法案1.25億特別基金名義下的一切剩余軍需物資轉運到臺灣，國民政府的黃金白銀及外匯也從南京向臺灣轉移。

1948年12月16日，北京和平解放后，21日，美國政府決定終止對華長期援助計劃。1949年1月21日，蔣介石宣布引退，把政權交給李宗仁代管，自己直接先去了臺灣，李宗仁雖有代總統之名，卻無法指揮蔣介石控制下的國民黨軍隊。國民黨的大局仍然牢牢掌握在蔣介石手中。

艾奇遜在蔣介石宣布引退的同一天，迪安·艾奇遜成為新一任的美國國務卿。在國務院，艾奇遜向來主張從中國撤退、與蔣分離，并同意政策設計組組長凱南對中國形勢和戰略價值的基本判斷。在成為國務卿之后，艾奇遜承襲了馬歇爾對華政策的基本做法，準備從中國撤退。

2、對日媾和的再次提出

1948年10月，以遼沈戰役為始，遼沈、平津、淮海三大戰役相繼展開，中國內戰進入了戰略決戰階段。國民黨軍隊的潰敗雖在美國的意料之中，但其潰敗之迅速、徹底，則是美國始料所不及的。中國局勢的變化使日本的戰略重要性更加凸顯。美國政府各部門考慮問題的核心，再度聚焦于“失去中國大陸”后如何確保美國在東亞安全的問題。

1949年2月6日，陸軍部長羅亞爾在東京發表了一個演說，對日本的戰略重要性提出質疑。羅亞爾說，由于日本距蘇聯心臟地區太遠，在新的戰爭中不僅不會起到什么戰略作用，而且防守花費巨大；美國從沖繩、阿拉斯加，或許還有臺灣攻擊亞洲大陸的目標不僅更容易，還更省錢。

羅亞爾的講話又一次帶來巨大反響。他在講話中對盟總和日本政府的批評激怒了麥克阿瑟，還引起英國外交部的強烈抗議。英國駐美使館參贊格雷夫斯向國務院的巴特沃思指出，這樣的言論對東南亞和西方在整個亞洲的利益都將產生嚴重的影響。羅亞爾的講話也給日本人帶來巨大沖擊，使日本人對美國可能在戰略上放棄日本感到緊張。

國務卿艾奇遜為此發表聲明，保證羅亞爾的言論只是個人意見，并不代表官方正式立場。

或許如沙勒所說，羅亞爾所言并非他本人和軍方的真實意圖，他只是想制造一個轟動效應，使有關對日問題的討論走出死角，并逼迫盟總和日本人考慮一個能滿足軍方要求的和約。

國務院在決心等待中國局勢“塵埃落定”時，對對日媾和問題又有了新的考慮在國務院，新國務卿艾奇遜的工作方式與前任馬歇爾有明顯不同，馬歇爾倚重凱南和政策設計組，而艾奇遜則比較重視院內地方局的意見這樣，遠東司在對日決策中的地位上升。由于中國局勢無法挽回，遠東司司長巴特沃思擔心繼續占領會招致日本人的反感，最終會損害未來日美關系的穩定，于是提出美國應該考慮到對日占領效益遞減的問題。

巴特沃思認為，從確保未來日美關系的考慮出發，美國在繼續對日經濟援助的同時，應迅速結束占領，恢復日本主權，這樣有助于鞏固美日關系，確保日本站在西方陣營，他的看法得到了艾奇遜的認同。

但是，軍方并不關心推遲媾和是否會犧牲與日本人的友誼這樣的繁瑣問題，堅持應以美國在遠東的軍事安全利益為首要考慮要素，他們認為，既然中國大陸共產主義化已成鐵定的事實，那么美國就必須要確保日本在對蘇戰略中的地位。

3月，在提交給國家安全委員會的NSC44文件里，軍方堅持要維持對日占領現狀，以確保美國在日本最廣泛的控制權力，包括確保美軍在日軍事基地，并防止日本的軍事潛力為敵對勢力所控制。

5月6日，國家安全委員會討論通過了國務院提出的NSC13/3號文件，準備逐步撤銷管制，并加快向日本政府移交權力的步伐，兩天后，艾奇遜對部分外交官發表了一個講話，表示美國應該加快對日媾和準備的步伐。

艾奇遜指出，由于中國局勢的發展變化，必須以對日和約來消除日本人與日俱增的不滿和反抗；至于占領結束后的安全，可以以日本的經濟復興、建立中央控制的警察系統，以及如果可能的話，在橫須賀保留一個租用的海軍基地來保證，他還表示，如果不給日本以主權并鼓勵其與鄰國的貿易，日本或許寧可接受亞洲的共產主義制度；占領越延長，美國資源的損失就越大，而日本則越容易為共產主義思想所侵蝕；蘇聯已提出愿意隨時舉行外長會議討論對日和約，這對日本是巨大的誘惑，美國也應對此采取必要行動。

5月23日，艾奇遜致信國防部長約翰遜，談了上述想法，要求軍方重新審視對日媾和問題。

但軍方仍然確認，中國革命使撤出日本的風險太大。作為回答，參謀長聯席會議在6月9日向國家安全委員會提出了題為《對美國在日安全需要的戰略評估》的報告，即NSC49號文件。NSC49認為，國民黨軍隊的潰敗、大陸的混亂及其共產主義化趨勢，都加強了美國必須確保日本的理由；繼續占領不僅可以確保日本的工業和軍事潛力不落入莫斯科之手，而且可以提供“我們向亞洲大陸和蘇聯各鄰近島嶼伸展我們軍事力量的立足點。”因此，目前談“媾和是不成熟的”。

參謀長聯席會議強調，在進行媾和談判之前，必須滿足四個基本條件，即：

（1）日本的經濟、心理、政治穩定及其民主化和西方觀念；（2）建立一支強大的日本國內警察部隊，足以維護國內秩序并能防止可能造成嚴重損失的人為破壞；（3）重建日本陸軍；（4）和約后美軍必須繼續保持在日軍事基地。

6月16日，麥克阿瑟也致信艾奇遜，就亞洲總體局勢談了有關對日媾和的看法。他傾向于贊同華盛頓軍方對形勢緊迫性的估計，不贊成NSC13/3削弱盟總權力的做法，因為這將給“共產黨征服亞洲的行動以更大的動力”。

3、英國的態度

1949年的形勢已與1947年時大不相同。由于冷戰的展開，遠東和太平洋國家的恐日心理在減弱，反蘇防共意識在增強。在7月底國務院東北亞專家格林的一份分析報告中談到了這種變化。

格林指出，共產黨在中國的勝利以及遠東其他地區的共產主義威脅，使英聯邦國家對和約的看法有了決定性的變更。澳大利亞和新西蘭現在對“日本威脅”只是口頭稱道，不論其對戰爭還存有多少憤怒，他們已開始認識到日本已不是對其安全的主要威脅。他們希望以對日媾和為一個類似北大西洋公約的太平洋公約鋪路，這個聯盟將能保護他們對抗舊敵人日本和共產主義。

1949年7、8月，日本國內連續發生下山事件、三鷹事件、松川事件等，政局很不穩定，導致民主黨、社會黨、國民協同黨聯合執政的蘆田均內閣倒臺。10月14日，保守派的民主自由黨總裁吉田茂與革新派的日本社會黨黨首片山哲在國會展開首相提名競選，結果，吉田勝出，二度組閣。吉田只在參議院選舉中獲得絕對多數票，在眾議院得票雖最多，但卻沒有超過半數，支持率并不高。因此，國務院很擔心日本政局不穩、占領效益遞減的問題。

9月上旬，英國外交大臣貝文和遠東事務助理丹寧訪問華盛頓，與國務院負責遠東問題的官員舉行了一系列重要會談，英國方面以形勢發展的緊迫性為由，重申其希望盡早媾和的意愿，并表示延長占領只能使日本日趨疏遠西方，美國所花費的美元將不能換來日本人的忠誠。

丹寧建議美國不必再顧慮中蘇兩國是否支持對日和約，而應自行設計和約條件，并再度提出美國可以通過美日間雙邊條約來規定和約后的美軍基地及設施問題，而且英國也不會反對美國托管沖繩，丹寧表示、美國繼續搖擺不定的政策和零星地向日本人移交權力將是最糟糕的辦法。

英國的建議正中國務院下懷，英美就對日媾和的各種問題進行了磋商。雙方一起討論了召開和會的程序問題，并仍然準備采取遠東委員會機制，以遠東委員會成員國作為媾和預備會議的參加國，為了防止蘇聯反對，爭取遠東委員會里三分之二多數的同意，貝文向艾奇遜表示，如果后者能事先向他提供一份有關美國要求的書面聲明，他可以在來年年初舉行的英聯邦會議上努力說服各國滿足英美兩國的基本要求。

艾奇遜側向貝文保證.，他爭取在1950年元旦以前取得參謀長聯席會議和國防部對推進對日媾和的同意，以便貝文能把條約案文在下次英聯邦會議時提出。

4、軍方的反對

10月13日，國務院提出了一個新的和約草案。

與過去的草案不同，新草案的基本觀念是要盡量減少對日本主權恢復的限制，草案的大致內容包括：

取消遠東委員會、對日理事會與盟總，也不再設置以前草案中考慮過的大使理事會；日本的主權限于本島和周圍若干指明的小島；美國將獲得對過去日本委任統治諸島和沖繩的委任統治權；要求日本保持民主政府，保證包括言論自由、宗教自由等基本權利，但準許其修改占領時期的改革；保留日本的賠償義務，但免除其動用黃金儲備及在中立國財產賠償的義務等等。

草案本身并沒有包含安全條款，國務院準備在和軍方磋商之后再加入，但是，提供了一份附屬補充協定，允許美國軍隊在和約生效后“在自給供應基礎上、在所劃定的基地區域范圍內”在日本駐留十年。同時，附屬文件中還說明草案的基本動機與目的是使日本在世界事務中與美國保持一致。

麥克阿瑟大體贊同國務院的草案，麥克阿瑟支持少數美軍駐留日本，反對大規模重建日本武裝；認為可以通過擴充警察力量確保日本內部安定，并以美軍駐扎防止外部侵略。麥克阿瑟也同樣贊成以雙邊條約而不在和約內安排安全條款，但是，他力主將對日和約與臺灣問題聯系在一起，認為確保了臺灣，便能確保日本的非武裝中立地位，建議不惜切手段，防止臺灣落入共產黨控制，包括宣布接管臺灣，由美國委任統治，或把臺灣“歸還”日本。

11月初，艾奇遜與陸軍部副部長伏希斯會晤，要求其支持國務院草案，以使對日媾和早日推進，艾奇遜堅持只有和約能動員日本人在美國領導之下行動；沒有和約、日本人就沒有與美國人合作的真正動力。

此外，蘇聯已經提出在外長會議討論和約的建議，如果推遲，將使日本疏離并易受共產主義的誘惑，但令艾奇遜頭痛的是，軍方對新草案仍然持完全否定態度。

新任陸軍部副部長伏希斯試圖以國際法為由阻止和約。他向英國大使館法律參贊格雷夫斯表示，單方面取消盟總將違反波茨坦公告和1945年的莫斯科協定，給蘇聯以反對美國和約的法律借口。他擔心蘇聯如果不參加和約，會引起其報復行動，如可能襲擊日本船只，甚至轟炸日本城市，有如戰爭仍在繼續；與其冒與蘇聯敵對之險，不如華盛頓與倫敦聯合，共同設立一個“備用盟總”來監督日本有限的自治，在一個小型“盟總”的監督和美軍的保護之下，簡單地允許日本人自己管理內政事務。

他認為，只要不正式簽署和約，蘇聯也就找不到在法律上干涉日本的任何理由。伏希斯的助手道爾還向國務院官員表示，這種占領狀態可以持續5年。

到12月初，軍方已準備以拖延戰術來阻止，艾奇遜對日媾和的步伐，并以此迫使艾奇遜和杜魯門在重新武裝日本和保衛臺灣的問題上作出讓步。

參謀長聯席會議、國防部長約翰遜以及陸軍部副部長伏希斯聯合起來，建議杜魯門不要再授權推進對日媾和，連英國也感受到美國不可能在年底之前達成內部統一了。

12月22日，在杜魯門的要求下，參謀長聯席會議向國家安全委員會提交了正式報告。

在報告中，參謀長聯席會議告知國務院、國防部和國家安全委員會，由于亞洲各地政治軍事的不穩定，不能以日本投降時的條件來簽訂對日和約，目前不能保證日本會留在西方陣營，也不能確保無防備的日本不被蘇聯侵略，因此應推遲媾和，而且，除非軍方能夠要求禁止蘇聯在庫頁島以南駐扎任何軍隊，且美國必須在目前太平洋的全部軍事基地和日本四個主要島嶼上保持永久性的軍事基地，才能討論和約問題，同時，還必須保證中蘇兩國能接受上述條款。

否則，參謀長聯席會議反對締結任何對日和約，國防部長約翰遜還順帶指出，目前美日關系的最大問題就是幾個月來對和約不負責任公開討論，這完全是由國務院引起的。

（正文完）

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