以習近平同志為核心的黨中央將馬克思主義生產力理論與中國國情相結合，創新性地提出了新質生產力的內涵、特征和實現路徑，并結合高質量發展規律進行了戰略擘畫和系統部署，為加快實現中國式現代化點明了動力源泉。當前，新質生產力帶來的一股強勁的向“新”求“質”浪潮正在各地不斷涌動。今年的政府工作報告明確提出“因地制宜發展新質生產力，加快建設現代化產業體系”。縣域經濟作為國民經濟的基本單元，既是宏觀經濟運行的“毛細血管”，更是產業變革的“神經末梢”，具有實體產業基礎龐大、資源能源稟賦突出、經濟腹地廣闊縱深等獨特優勢，是實現產業深度轉型的主要載體，為技術革命性突破和生產要素創新性配置提供了豐富的實驗場景和轉化空間，已成為發展新質生產力的重要空間載體。東部縣域作為我國縣域經濟版圖中的重要增長極，在因地制宜發展新質生產力、科學布局縣域現代化產業體系、構建新發展格局中挑大梁，既是其使命所在，更是其責任擔當。

江蘇省昆山市。圖/中經視覺 袁新宇 攝

東部縣域是發展新質生產力的重要前沿陣地

東部縣域經濟規模可觀、產業基礎扎實，擁有培育新質生產力的肥沃土壤。東部縣域以全國約8%的縣域面積、約20%的縣域數量、約30%的縣域人口，貢獻了超40%的縣域GDP、近45%的縣域第二產業增加值。2024年，“千億縣”總數達62個，東部縣域占據46席，前10名中東部縣域獨占8席，頭部縣市昆山市和江陰市生產總值達5000億元，超過中西部絕大部分普通地級市經濟體量，晉江、張家港、常熟、慈溪、義烏、宜興6縣市生產總值超過2000億元。東部縣域發達的工業體系主導作用持續發揮，江蘇省、浙江省、山東省、福建省4省所轄縣域第二產業增加值均超萬億元，河北省所轄縣域第二產業增加值超過5000億元，昆山市工業總產值已超萬億元，江陰市、張家港市、宜興市、常熟市、慈溪市等工業總產值也均達到5000億元規模。東部縣域工業增長潛力巨大，近30%東部縣域規上工業增加值增速超過全國平均水平（5.8%），龍口市、溧陽市、新沂市、樂清市、晉江市、福安市等縣域規上工業增加值增速已超10%。

東部縣域科技創新能力突出、產業創新成果豐富，構筑了孕育新質生產力的創新高地。東部縣域憑借人才、資本集聚優勢，成為前沿技術落地“首站”，部分東部縣域研發投入強度超過全國平均水平，2024年，常熟市研發投入強度超過4%，昆山市、江陰市、張家港市、太倉市、宜興市研發投入強度也均超3%。高新技術產業已成為部分東部縣域的主要增長點，余姚市、樂清市、義烏市、膠州市、長興縣、桐鄉市、嵊州市高新技術產業產值占規模以上工業總產值比重已超過60%，新昌縣更是超過90%，均超過所在省份的平均水平。昆山市、常熟市、太倉市、膠州市、樂清市、張家港市、江陰市7縣域高新技術企業數量已超1000家。依托完整產業鏈和資源稟賦，東部縣域率先推動傳統產業向高端化躍遷，電子信息、新能源、新材料、高端裝備、人工智能、生物醫藥等戰略性新興產業滲透率顯著高于全國縣域平均水平，昆山?電子信息產業集群規模超7000億元，張家港市冶金新材料、太倉市高端裝備、宜興市電線電纜、晉江市紡織鞋服、福安市不銹鋼新材料、樂清電氣產業集群規模均已超2000億元；江陰、昆山、膠州、溧陽、常熟、晉江、新昌、南安等發達縣域在國家級中小企業特色產業集群和國家新型工業化示范基地建設方面取得了突出的成就。

東部縣域深度嵌入產業分工、緊密參與產業協作，打造了發展新質生產力的協同生態。在新型城鎮化戰略縱深推進的背景下，東部發達的都市圈城市群正加速演變形成“核心城市突破—節點城市支撐—縣域底座托舉”的分工體系，實現研發在滬杭、轉化在縣域的協同模式（如長三角縣域共建產業合作園）。長三角、珠三角等城市群周邊縣域承接衛星城功能，發展“配套經濟”（如海安市打造上海“北大門”物流樞紐、四會市建設廣佛建材與物流衛星城?）。東部縣域經濟帶加速形成，跨縣域產業鏈協作（如福建省83個縣域164條重點產業鏈全省協同）提升整體競爭力，創新鏈上推行“飛地園區”模式（如杭州未來科技城在湖州設立產業基地），供應鏈上構建跨區域產業云平臺（昆山—太倉集成電路云平臺），價值鏈上實施稅收分成制度（京津冀開發區聯盟）。東部縣域通過?產業精準嵌套?（如閩寧產業園）、?技術適配性轉移?（如新疆智能灌溉）和?制度型開放?（如飛地園區），既緩解自身土地、成本壓力，又激活西部縣域新質生產力發展動能。

江蘇省張家港。圖/中經視覺 施柏榮 攝

東部縣域培育新質生產力三大范式

東部縣域立足良好的產業基礎、突出的創新水平、合理的空間布局，正成為培育新質生產力的“前線”，立足差異化稟賦，瞄準“環節突破—規模躍升—源頭創新”的梯次目標，因地制宜培育新質生產力，共同構建東部縣域新質生產力培育的范式體系。

一是動能孕育型縣域聚焦實現優勢產業部分關鍵環節突破性進展。這類縣域經濟體量較小，產業結構中第一產業占比較高，處在工業化和城鎮化中期前后，當前培育和發展新質生產力的核心目標在于實現優勢產業部分關鍵環節突破性進展，通過加強對技能型新型勞動者的“引育留用”，大力支持企業通過革新生產和組織方式實現效率提升，通過數字化、綠色化改造推廣先進技術和工具。根據要素稟賦和發展動力差異，又可以劃分出產業迭代升級、生態功能優化和農業現代化發展三種類型。

二是規模擴容型縣域持續激發優勢鏈群規模效應，并與相鄰城市形成更高級的功能協同。這類縣域經濟體量總體小于一般地級市，產業結構中第二產業占比較高，城鎮化水平接近周邊城市，這類縣域當前培育和發展新質生產力的重點在于持續激發優勢鏈群規模效應，并與相鄰城市形成更高級的功能協同。通過加強產教融合和柔性引才，構建與新興產業發展需求相匹配的人才梯隊，鼓勵企業加大研發投入，瞄準支撐技術突破、產業升級和市場需求的核心工具、設備及技術系統開展專項支持，對重點產業鏈延鏈補鏈，提升產業發展綜合實力。根據要素稟賦和發展動力差異，又可劃分為優勢產業升級（如鄒城市?依托傳統煤化工產業基礎，推動煤機裝備向精密制造升級）、新興產業策源（如啟東市?延伸海工船舶產業鏈至生物醫藥，建設離岸科創平臺孵化mRNA疫苗技術）、優勢要素重構（如安吉縣?激活竹林生態資源，建立全竹利用科創中心，形成“碳匯+制造+文旅”復合業態）三種類型。

三是高端突破型縣域探索產業鏈和創新鏈深度融合的新制度、新政策、新工具，促進原發性創新在縣域實現全鏈條布局和高效轉化。這類縣域以“千億縣”為主體，部分縣域經濟體量比肩地級市，產業結構中第三產業占比較高，城鎮化水平與中心城市接近，當前培育和發展新質生產力的重點在于探索產業鏈和創新鏈深度融合的新制度、新政策、新工具，促進原發性創新在縣域實現全鏈條布局和高效轉化。通過積極爭取對高精尖人才的培養和利用，營造適合高素質人才發展的職業環境，加強對新要素、新工具的應用推廣，促進“數據+算法+硬件”深度融合，高標準建設創新載體，以特色場景資源開發助力創新孵化。根據要素稟賦和發展動力差異，又可劃分激發內生動力（如昆山市建立半導體材料和智能計算領域自主知識產權池；嘉善縣設立長三角（嘉善）智能傳感器概念驗證中心；晉江市建立科技成果轉化基金）、放大區位優勢（如龍口市依托中集來福士海洋工程研究院，與挪威、新加坡科研機構共建離岸研發中心；太倉市沿滬蘇通鐵路打造“臨滬科創產業高地”；慈溪市在杭州灣新區建設智能家電產業創新服務綜合體；福清市依托元洪國際食品產業園搭建中國-印尼“兩國雙園”）兩種類型。

浙江義烏市。圖/中經視覺 呂斌 攝

東部縣域培育新質生產力面臨四大阻礙

東部縣域培育新質生產力的卡點痛點堵點主要集中在四個層面：

一是內涵認識存在偏差，由于創新能力千差萬別，縣域層面對新質生產力的認知存在“兩極分化”。除少數頭部縣外，部分縣域尚未形成系統性共識，認為自身創新能力與新質生產力產生的條件差距較大，較少布局高校科研資源，更缺乏獨角獸、瞪羚企業等優質創新主體；縣城整體服務能級較低，受到周邊區域中心城市虹吸效應嚴重，缺乏與城市競爭創新資源的基礎條件，較難成為孕育生產力的土壤；縣域層面缺乏典型的、可復制推廣的新質生產力發展經驗示范，大部分縣域受到自身生產力發展階段限制，較難設想在縣域層面促進創新鏈和產業鏈無縫銜接的有效路徑。

二是關鍵要素保障不足，尤其是資金、土地、人才三方面存在明顯的短板，制約了東部沿海縣域培育和發展新質生產力。縣級層面較難依靠自身建立起市場化程度較高的產投平臺或在資金體量相對較大的母基金中獲得足夠話語權，因此以金融工具吸引優質產業資源和社會資本到縣域投資的難度較大；“土地財政”受房地產市場波動影響較大，進一步壓縮了財政收入空間；部分縣域當地銀行多為派出機構，沒有決策權，資金使用權限逐漸縮小、申請資金難度較大。部分縣域土地綜合利用效率偏低，增量收緊、存量難用、審批周期較長，使縣域在土地資源分配中處于劣勢，鄉鎮工業區產業同質化，土地利用相對粗放，縣級或鎮級自發進行優化調整的空間不大，需要經過多級法定規劃編制和層層上報申請，決策流程繁多，導致縣域土地資源利用缺乏靈活性和針對性的發展引導。無論所處生產力發展階段和要素稟賦條件存在差異，各縣域均存在高端人才的“引用留存”挑戰、產業工人斷檔、管理型人才和企業家數量較少、缺乏根植于鄉土文化的職業發展環境，縣域層面人才政策和措施針對性不足，多數縣域的人才政策主要基于對地級市政策的傳導和落實，缺乏對本級人才利用問題的針對性政策和制度創新。

三是創新主體增長乏力，當前國內外市場環境使得各類企業主體承壓較大，特別是民營經濟主導縣域，中小企業發展問題突出。縣域層面企業數量眾多，但普遍規模較小，存在“專精”有余、“特新”不足的問題，傳統產業鏈主企業面臨“船大難調頭”問題，新興產業鏈主企業對政府配套（稅收返還、地價優惠等）要求高，本地難以滿足企業訴求，即使最終推動項目落地，若區域內產業配套能力不強，企業對上下游關聯企業的帶動作用也無法充分釋放，鏈上企業對在目標縣域投資新增產能的決策趨于謹慎。縣域在創新資源分配中區位條件與城市相比存在劣勢，導致中試小試、檢驗檢測等科技成果轉化服務的服務半徑較小，投入產出效率不高，部分縣域探索通過在一線城市建設“科創飛地”“飛地園區”等制度創新解決創新資源供給不足的問題，但此類經濟區與行政區適度分離的模式仍在探索階段。縣域層面能接觸到的科研成果與縣域企業需求無法及時匹配，缺乏廣泛匹配供需關系的公共服務平臺，技術合作渠道狹窄且轉化周期和時間成本較高。

四是政策和機制設計滯后于需求變化，主要體現在國家和省級層面尚未形成精準指引縣域發展的政策體系，容易出現“一刀切”問題。目前關鍵核心要素保障政策主要集中在省級層面，對區域內縣域缺乏針對性和差異化的發展引導，產業功能雷同、產業投資同質化競爭現象突出，部分縣域提出在園區發展等方面的支持政策獲得感不強，只有“名”不獲“利”，未充分發揮政策制定初衷。區域協同發展和產業轉移過程中的利益分配機制不健全，缺乏合理的稅收分享、資源補償等制度安排，產業轉移等支持政策往往更多惠及相對領先地區，忽略了產業跨區域輻射區域拉動效應。

東部縣域破局新質生產力三大路徑

新質生產力發展所依托的勞動者、勞動資料和勞動對象及其優化組合在實踐中的具體表現就是產業發展，根據產業分工關系和三大范式，當前東部縣域新質生產力發展路徑可歸納為傳統產業未來化、新興產業規模化、未來產業產品化。

一是傳統產業未來化要以綠色化轉型、數智化賦能、高端化升級?為主要方向。推動高物耗高能耗行業綠色化轉型升級。圍繞礦產、特色農業等資源密集型產業，聚焦廢棄物、副產物的回收和綜合利用，積極推動高附加值衍生產品的開發。加快提高生產電氣化水平，減少化石能源的使用，推動電能替代裝備融入更多的生產工藝環節，鼓勵企業提高可再生能源利用比例，同時積極探索布局工業綠色微電網，加快新型儲能規模化應用，推進多個能源系統高效互補利用。豐富城鄉生產、生活空間的循環經濟和新能源應用場景，以零碳園區為載體探索構建綠色化的新型產城關系。推動高勞動力依賴行業數智化轉型升級。廣泛利用工業互聯網等數智技術，優化傳統產業生產流程，全面提升傳統產業的生產和管理效率，在農業生產領域，大力實施精準農業技術、推廣智能化農業設備，在制造業領域，縱深推進生產設備的智能化改造，推動智能工廠、智能車間建設，引導數智技術在傳統產業各環節各領域擴大滲透和應用，將自動化生產線、工業機器人、智能物流系統、智能監測設備等智能裝備應用到生產環節中。推動低附加值行業高端化轉型升級，制定傳統產業重點領域升級路線圖，引導企業推出功能更新、性能更優、質量更高的產品或服務。強化科技招商，針對缺失的高附加值環節，強化科技招商配套能力，推動提高產業附加值。培育數字化、服務型制造新業態新模式，支持制造業企業和互聯網企業聯合打造平臺生態，積極探索共享制造新模式，創新推出設備共享租賃、產品全生命周期服務等新型業務形態。

二是新興產業規模化要以集群化布局、融合化演進、協同化推進為重要著力點。促進戰略性新興產業集聚發展，引導戰略性新興產業相關企業、科研機構和其他組織實現空間上的高效集聚，依據重點產業鏈圖譜，針對產業鏈缺失環節，謀劃引進一批技術水平高、帶動能力強的重大項目，加快補齊產業鏈短板，著力固鏈強鏈延鏈補鏈，提升本地產業鏈配套能力。支持大企業通過增資擴股、兼并重組、股權置換等方式集中優勢資源，加強研發設計、標準制定、系統集成、總裝測試、對外工程總承包及終身服務體系建設，將一般零部件制造、非核心業務擴散到中小配套企業，與中小企業形成配套產業戰略聯盟。深度推動產業融合發展，發展服務型制造和推動制造業服務業化，積極探索定制化服務、供應鏈管理、共享制造、全生命周期管理等融合發展新模式。鼓勵和支持企業運用云計算、大數據、數字孿生等技術構建覆蓋生產、銷售、供應鏈的數字化管理體系，著力推進智能工廠、智能車間、數字化供應鏈建設。積極推動產業鏈跨區域協同發展，完善“飛地經濟”“結對幫扶”機制，推動縣域、市域間建立產業協作關系，以縣域間共育優勢產業實現戰略性新興產業的跨區域協作。

三是未來產業產品化要以前沿性突破、標志性成果、應用性轉化為最終落腳點。持續開展前沿性研究，圍繞產業創新需要，鼓勵科研院所、高校、龍頭企業聚焦優勢特色領域開展應用基礎研究，建立前沿科技和未來產業戰略情報研判機制，分領域開展技術跟蹤預測，形成前沿技術攻關目錄和重點攻關方向，深化運用“揭榜掛帥”機制，鼓勵優勢科研力量協同合作。積極打造標志性產品，選擇有基礎、有市場的成長型未來產業為突破口，引導企業建立面向科研、生產、消費終端的新產品導入機制，加速推動新產品從試制到量產。落實首臺（套）重大技術裝備和首批次材料激勵政策，鼓勵企業在技術研發、生產制造、市場營銷全方位協同創新，開發適應通用智能趨勢的標志性產品和服務。完善科技成果供需精準對接體系，推動現有成果庫、需求庫等資源整合，多元化開展科技成果供需對接活動，拓寬中小企業技術獲取渠道，加速成果轉移轉化。大力拓展應用場景，加快新技術新產品應用推廣，打造公益性質和商業性質的未來場景實驗室，推動新技術、新產品、新模式場景應用實測驗證，圍繞未來醫療、交通、工廠、社區、農業等領域，系統謀劃、挖掘開發示范應用場景，推動場景創新帶動未來技術率先應用。（中國電子信息產業發展研究院賽迪顧問副總裁兼賽迪方略縣域經濟研究中心主任 余德彪；本文第二作者、第三作者分別為賽迪方略東部縣域經濟研究中心 崔曉雨 趙康）