馮奎（中國區域科學協會副理事長、研究員）

7月14日至15日召開的中央城市工作會議，為我國城市發展與內需釋放指明了新方向。

過往很長一段時間里，城鎮化被視作我國最為雄厚的內需，其核心邏輯在于大量人口從農村向城鎮遷移，引發一系列連鎖需求：住房需求帶動房地產投資，教育、醫療等公共服務需求拉動基礎設施建設投資，同時消費模式從農村的相對單一轉向城鎮的多元豐富，帶動市場規模持續擴大。而如今，這一最強大的內需正逐漸聚焦于建設現代化人民城市，以實現從依賴人口遷移的規模效應，向依靠城市功能升級的質量效應的深刻轉變。

城鎮化曾經通過要素集聚釋放出了巨大的內需能量。2024年我國常住人口城鎮化率達到了67%，與改革開放初期不足20%的水平相比，有了質的飛躍。在此過程中，農村勞動力向城鎮非農產業轉移，極大地推動了生產要素的優化配置，勞動生產率大幅提高。據測算，農業勞動力轉向非農產業后，勞動生產率平均提升3~5倍，2015~2023年累計拉動GDP增長約12%。與此同時，新增城鎮人口的消費需求持續擴張，其人均消費支出相較于農村居民高出1.8倍。若按年均新增城鎮人口1000萬計算，每年新增的消費需求約為3000億元。彼時，內需潛力主要體現在三個層面：房地產投資年均增長15%以上，城鎮基礎設施投資累計超過百萬億元，消費市場規模從不足10萬億元擴展至47萬億元。

但隨著城鎮化進程的持續推進，其內需動能呈現出新變化。一方面，盡管城鎮化的總量潛力仍有一定空間，我國常住人口城鎮化率距離75%的城鎮化成熟期還有8個百分點的提升空間，大約對應著1.3億農業轉移人口。然而，城鎮化率每提高1個百分點對GDP的拉動效應，已從2015年的0.8個百分點下降至2023年的0.5個百分點，邊際效益不斷遞減。另一方面，城鎮化的質量亟待提升。2024年，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距擴大至17.3%，意味著約有1.4億人口尚未實現市民化。這種公共服務的不均衡導致縣域居民人均消費支出僅為城市居民的53%。若能補齊公共服務差距，基于這1.4億未市民化人口測算，每年可釋放1.2萬億元的消費增量。從結構性矛盾來看，2024年縣城人均市政設施投資僅為城市的三分之一，這也在一定程度上制約了消費潛力的釋放。

從中央城市工作會議精神來看，下一步我國經濟最強大的結構性潛力在于建設現代化人民城市，這與城鎮化階段的內需邏輯有著本質區別。

從驅動內核來看，城鎮化主要依賴“人口+土地”的要素投入，表現為鋼鐵水泥等硬件設施的物理擴張；而建設現代化人民城市則依靠“創新+服務”來提升效率，體現為全要素生產率提升帶來的化學反應，一些開發區高新技術企業密度高，每平方公里創造的GDP相當于傳統工業區的數倍。

從需求結構方面而言，在城鎮化時期，65%的內需拉動來自投資；而當前，72%的城市內需增長由消費與創新共同驅動。

從衡量標準上分析，城鎮化潛力與固定資產投資、城鎮人口數量等規模指標密切相關，而建設現代化人民城市的潛力更多地體現在單位GDP能耗、高新技術產業占比等質量指標上。這種轉變，正是為了適應我國內需結構從“有沒有”向“好不好”升級的必然結果。

建設現代化人民城市的潛力，因城而異，但也有一些“同類項”可尋。

一是在空間與體系優化方面，城市群與都市圈的協同發展將釋放出強勁投資動能。以成都都市圈為例，2025年圍繞9條重點產業鏈推進51個產業項目，年度投資超370億元。2024年全國縣城基建投資同比增長12%。城鄉融合中，土地整理催生“整理-增值-再投資”的良性循環。

二是在創新與數字驅動方面，創新看似聚焦技術突破，實則是拉動內需的核心引擎，其通過創造新供給、激發新需求，可形成“研發投入-成果轉化-消費升級”的內需閉環。2024年，30個創新型城市憑借60%的高新技術企業集聚度和75%的研發投入占比，將技術突破轉化為市場動能：專利轉化率比中小城市高30個百分點，意味著每100項研發成果能多催生30個新產品、新服務，直接拉動消費升級。

三是在綠色與服務升級方面，城市承載著全國85%的能源消耗，其綠色轉型本身就構成了一個巨大的內需市場。2024年，城市綠色低碳產業增加值上升至10.8萬億元。從“商品消費”向“服務消費”轉變，是城市內需的一個顯著特征。2024年，教育、健康等服務消費對經濟增長的貢獻率超過50%。中央城市工作會議將“著力建設舒適便利的宜居城市”列為重要任務，并要求“大力發展生活性服務業”。預計到2030年，城市服務消費市場規模將達到15萬億元。

四是在安全與韌性基建方面，中央城市工作會議著重部署了“推進城市基礎設施生命線安全工程建設”。預計老舊管網改造可撬動1.2萬億元投資，防洪排澇設施的升級每年需投入5000億元。加強城市的安全與韌性建設，不僅能保障城市平穩運行，還能在投資過程中創造大量的內需。

從城鎮化到建設現代化人民城市，最雄厚內需潛力載體的變遷，本質上是發展邏輯的一次重大升級。過去依賴人口紅利，如今依靠人才紅利；過去比拼投資規模，現在較量創新濃度；過去重視硬件建設，現在強化軟件升級。

從城鎮化到建設現代化人民城市，內需潛力始終存在，只是表現形式與釋放路徑將發生深刻轉變。中央城市工作會議明確，以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現代化新路子。以此為指引，建設現代化人民城市勢必將持續釋放創新驅動的產業內需、品質提升的消費內需、更新改造的投資內需，為中國經濟行穩致遠提供堅實支撐。