城市為人而生，為人而進化

中央城市工作會議7月14日至15日在北京舉行。會議強調，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現代化新路子。

再有不到170天，“十四五”就將收官。而即將開啟的“十五五”，是推進中國式現代化的關鍵時期。此時召開最高規格會議定調新一輪城市發展，重要性不言而喻——

在這場史無前例的“人口規模巨大的現代化”進程中，不能只有“城”，沒有“鄉”。當此次會議提出城市工作要“更加注重以人為本”，城市動向和政策取向不僅將影響9億多“城里人”的生計，本質上與14億人息息相關。

回溯過往，2015年12月舉行的中央城市工作會議是時隔37年后，黨中央再次召開的最高規格的城市工作會議。現在來看，當時關于城市發展的種種改革部署已逐步“兌現”，成為你我可以感知的生活日常，同時也讓我們對實現“人的現代化”有了更大期待。

“城市的核心是人”。站在承前啟后的關鍵節點，城市進化論試圖回溯十年來路，從中找到未來方向，走好下一步。

01

從空間尺度之變

看如何實現區域協調發展

從大的空間格局來說，這個擁有960多萬平方公里陸地國土的國家，并不是每一塊土地都適合人類生存、大規模開發。基于這一認識，我國形成了“19+2”的城市群分布格局，2017年，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”被正式寫入十九大報告。

圖片來源：國家“十四五”規劃綱要

不過，由于690多個城市發展條件、階段不盡相同，實際運作中不僅面臨中心城市沒有“吃飽”的問題，甚至“誰和誰成群”“誰來當老大”也存在爭論，導致“抱團出擊”并沒有如預期般強過“單打獨斗”。于是，“縮小空間尺度”成了破題之選，“都市圈”應運而生——以國家發改委2019年2月印發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》為起點，我國正式開啟“都市圈”建設大幕。

這些年，“軌道上的都市圈”建設進展有目共睹，基本公共服務共建共享、政務服務聯通互認等也大幅向前，未來能否在探索行政區與經濟區適度分離上取得實質成效，形成一套全新的“財稅分成、統計分算”的制度安排，將直接影響大中小城市“協調發展”成色。

也是在這個“大群”套“小圈”的框架下，作為城尾鄉頭的“縣城”走到了聚光燈下，成為推進新型城鎮化建設的重要載體。縣域空間如何促進城鄉融合發展，這是新一輪城市發展必須解答的課題。

02

從規劃思路之變

看如何實現“一張藍圖繪到底”

城市規劃在城市發展中起著重要引領作用。2018年前后，“城市總規”受到了一波前所未有的關注。彼時，北京、上海完成總規修編并獲批通過，住建部在廣州、成都等15個城市開展新一輪城市總規編制試點。各大城市如何定位、承擔何種功能引發全民熱議。

不過，由于此前各種空間規劃類型很多，相互之間協調不夠、交叉重疊較多，出現了不少“規劃亂象”致使發展“受傷”的情況。早在2015年的中央城市工作會議上，“推進‘多規合一’”就已被明確提及，到了2018年，自然資源部掛牌成立，著手將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。

這項改革的重要目標，就是要形成國土空間規劃“一張圖”。去年，國務院陸續批復南京、廣州、深圳、成都等重點城市國土空間總體規劃，除了明確國家視角下各地承擔的功能，也更加強調“底線”，旨在“筑牢安全發展的空間基礎”。

參與“多規合一”改革的專家告訴城市進化論，這體現了“存量時代”的鮮明特征，需要更多地通過挖掘現有資源和提高利用效率，來推動高質量發展。因此，對地方政府來說，必須盡快完成從“增量擴展”到“存量盤活”的理念轉變，這也將是實操階段面臨的更大挑戰。

03

從發展方式之變

看如何防止“攤大餅”式擴張

具體到城市發展方式上，過去多年的高速發展，讓“規模擴張”成為一種常態。曾有一段時間，“合并代管”“撤縣設區”頻現，成為城市“擴容”的重要路徑。但在政策層面“收緊”后，更多城市開始“目光向內”，多中心、組團式發展結構成為越來越多城市的選擇。這背后，是城市發展方式的邏輯之變。

2015年的中央城市工作會議，首次提出統籌生產、生活、生態三大布局，并提出了明確要求，即“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”。這意味著，城市發展必須摒棄以往“攤大餅”式的慣性，由外延擴張向內涵提升轉變。

要實現這樣的轉變，關鍵是紓解非核心功能。過去，大城市總想把所有東西都攬在懷里，“撿到籃子里都是菜”，其結果就是功能過度集聚，導致公共資源短缺、交通擁堵、房價高漲等各種“城市病”。而在大城市“瘦身健體”的趨勢下，中心城市發展核心功能，與中小城市合理分工，才能真正提高城市發展的持續性、宜居性。

04

從增長動能之變

看如何培育新質生產力

我們從不否認大城市的規模效應，這是規律。但規模大到一定程度，會出現邊際效益遞減，這也是規律。拿GDP萬億城市來說，有的邁過“萬億”之后，進步速度明顯放緩，遲遲不能再上新臺階，就說明這是一種靠規模“堆”起來的“大”，必須切換到創新賽道，以換取更強勁的爬坡動能，抬高“上限”。

事實上，十年前的中央城市工作會議就多次提及“創新”，明確指出要“讓創新成為城市發展的主動力”；而最新這次，創新不僅被列為“現代化人民城市”建設的首要目標，在具體任務中，“建設富有活力的創新城市”再被提及，強調要“精心培育創新生態，在發展新質生產力上不斷取得突破”。

近年各地的實踐，其實已經很好地印證了這套邏輯，讓社會各界看到了“創新驅動發展”的巨大能量。無論是汽車賽道上新老勢力的“博弈”，還是低空經濟賽場群雄逐鹿，抑或是大城小城齊齊“擁抱”人工智能，科技創新毫無懸念地成了中國城市的發展共識。

面向“十五五”甚至更長遠，城市究竟能不能產生更多思想和創新？我們認為，這既需要在體制機制上取得實質性突破，加速推進科技成果轉化，同時更需要廣納天下英才，靠“人才驅動創新”。本質上，城市要回歸本質。

05

從人口流動之變

看如何應對紅利消退

人力資本是國家發展的重要因素之一。當前，我國人口發展呈現少子化、老齡化等趨勢性特征，60歲及以上老年人口占比超兩成。一邊邁向共同富裕，一邊經歷“未富先老”，成為擺在面前的現實。

在“人口紅利消退”的憂慮中，“搶人”成為諸多城市的共同選擇。根據官方披露的數據，有的城市仍能吸引人口流入，保持城市活力，有的則止不住“跌勢”，進入“收縮”狀態。決定城市命運的關鍵，還是在人。

改革開放以來，大量農業轉移人口進城，尋找就業、落腳機會，但城市一邊享受了他們的勞動貢獻，卻沒有完整地敞開大門，接納他們成為“市民”。過去十年間，隨著新型城鎮化建設不斷深入，“農業轉移人口市民化”問題受到越來越多的重視，如今除極個別超大城市外，落戶已無障礙，至于進不進城、擇哪座城，選擇權交回到“人”手中。

當人的流動變得更加順暢，“用腳投票”深入人心，亦該深入城心。尤其是伴隨人口結構變化，城市能不能拿出真金白銀、真情實感地對待“一老一小”，展現真實可感的友好與溫度，比說一千道一萬都管用。

06

從營城路徑之變

看如何走好“存量時代”

在2018年的一場分享上，時任中國城市規劃設計研究院院長楊保軍指出，我國城市大規模擴張“高潮”已過，更新將是“常態”。

2019年，我國常住人口城鎮化率跨過60%大關，進入城市更新重要時期——由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”轉向“好不好”。

同年底，中央經濟工作會議首次提出“城市更新”。此后，“實施城市更新行動”被寫入國家“十四五”規劃綱要、國務院政府工作報告，成為城市發展重要議題。

從實踐看，各地已作出不同探索。廣深作為外來人口的主要承載地，在“城中村改造”中先行先試。其中，深圳先后出臺全國首部城市更新立法、推行“統租改造”，代表了此輪城市更新的一大重點，即從面子的提升深入里子的再造，從解決空間問題到解決社會問題；廣州中大紡織圈的改造和搬遷，則進一步將產業因素納入這一復雜螺旋當中。

在存量空間的更新改造中，“菜市場”也成了一個有趣的探索空間。從Prada等時尚大牌介入，到廣州、成都等地推進在地化改造，不同的參與主體指向了同樣的問題——城市更新應如何重新定位這些嵌入日常生活、承擔公共空間屬性的“非正規空間”？

07

從文化風貌之變

看如何避免“千城一面”

城市和經濟發展兩者相輔相成、相互促進。不過，在城市經濟不斷增長的同時，城市建設卻陷入“大而全”的怪圈，城市的樣子愈發同質化，相似的摩天大樓、金融中心、寬馬路在城市間“復制粘貼”。從十年前開始，業內就不斷呼吁，要強化城市個性、避免“千城一面”。

進一步收緊的“限高令”讓城市告別“超高層建筑”競逐，而“禁丑令”則讓城市不得不重新思考，什么才是代表城市的地標建筑。更細致的問題也有待進一步求解：比如，如何完善歷史文化保護傳承體系和城市風貌管理制度，讓“千篇一律”的店招走向個性化、特色化？又應該如何更好地使用燈光秀、霓虹燈，以保留城市獨特的文化印記？

此外，面對市民對文化需求的不斷提升，各類文化場館也成為城市加碼布局的新地標。在劇院、音樂廳、美術館等數量增加之后，質量還需繼續提升，比如，如何提升內容建設，助力城市文化傳承？如何讓高雅藝術走下“神壇”，真正讓市民可及、可感、可享？

賡續城市文脈、優化城市風貌，說起來容易做起來難，但做成“難而正確”的事，留住城市的根和魂，方能形成獨一無二的城市吸引力和競爭力。

08

從治理邏輯之變

看如何實現“精細化治理”

放到今天來看，城市治理早已“耳熟能詳”，成為城市發展的內在要求。過去十年，那些隱藏于宏大敘事中的細節，常常引發生活在此處的居民，對城市的“靈魂拷問”，這又推動城市進一步提高治理能力，在“交互”中推動城市變得更好。

上海率先探索垃圾分類，卻引發當地市民對于各類規則bug的“吐槽”；北京對“寬馬路”開刀、廣州在限制電動自行車上的“仰臥起坐”，背后是有關路權的一輪輪探討；不同需求的碰撞，還出現在夜市、“廣場舞”等場景當中，各種問題都需要通過精細化治理妥善解決。

隨著城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力不斷提高，治理的復雜性問題也日益突出。過去“一刀切”、粗放式的“管理”方式，曾在一定程度上造成了公共產品部分短缺、資源配置不完全均衡等問題。從某種意義上說，精細化治理是對過去城市發展模式的“糾偏”，將人的需求放在了更重要的位置上。

說到底，城市治理好不好，由人說了算。只有個性化、多樣化需求都被看見、被尊重，城市才會更有溫度、更加宜居。下一步，如何讓城市治理的顆粒度更細？又能否真正構建共建共治共享的治理體系？這將成為衡量治理增效與否的重要判斷標準。

09

從生態環境之變

看如何提升城市韌性

“人與自然是生命共同體”。曾幾何時，以霧霾為代表的空氣污染成為縈繞在城市上空的“發展之痛”，經歷“壯士斷腕般”的持續治理，PM2.5不再是“熱搜常客”，但2021年鄭州特大暴雨引發的災情，又拉開了城市如何更好地抵御自然風險、提升生態韌性的討論。

從高溫干旱到暴雨內澇，再到山火、沙塵、臺風等，全球變暖之下引發極端氣候事件頻發，作為人們生產生活的主要聚集地，城市可能遭受的災害影響大、范圍廣、損失嚴重，所謂“韌性城市”的一大體現即是遭遇自然生態災害之后生態功能能否迅速恢復。

本次中央城市工作會議將“韌性”列為現代化人民城市建設目標之一。不只是生態，韌性城市建設，涉及對空間、社會系統等多方面的重構。安全是發展的前提，目前氣候問題減緩行動不及預期、效果也很難立竿見影，城市能做的，是不斷轉變思維模式、調整發展策略，努力讓城市韌性更強一點，爭取在下一次“極端氣候”來臨時，能應對得更從容一些。

10

從財稅收入之變

看未來發展“錢從哪來”

探究改革開放以來中國的“發展奇跡”，“土地”扮演的關鍵角色可謂一目了然——由于農村集體土地和城市國有土地是兩套不一樣的制度，促成了低成本的工業化和低成本的城市化，靠著土地財政和土地融資，中國經濟實現了持續多年的高速增長，城市建設也取得了翻天覆地的進展。

在城市規劃學者眼中，“土地財政和房地產”是城鎮化“上半場”的三大利器之一，強調在上一個階段，這一工具是“有效”的；經濟學家劉守英也曾用“以地謀發展”來概括這種模式，提醒大家歷史地看這套獨特的制度安排帶來的正面效果和消極后果。

更重要的是，進入城鎮化下半場，“土地”需要改變功能角色，在城市端，重點盤活大量閑置低效的園區用地、工業占地，同時構建全國統一的建設用地市場，推進土地制度改革，真正促進城鄉融合。這幾乎是學界共識。

新時期，想靠征地、賣地來解決“錢從哪兒”的問題，很難持續下去。說得再明確一點，這條老路不可持續。雖然去年中央安排10萬億元專項資金，為地方政府減輕壓力，但各種隱形債務風險仍須高度警惕，必須加快推進結構轉型，找到新的、可持續的財稅來源。

文字 | 余蕊均 楊棄非

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