來源：市場資訊

雪濤宏觀筆記

城市工作會議，既是落實三中全會全面深化改革重要部署的重要舉措，也象征了外延式擴張攤大餅的城鎮化進程和土地財政依賴發展模式的基本結束，對城市的高質量發展提出了明確要求。

文：國金宏觀宋雪濤/聯系人張馨月

中央城市工作會議7月14日至15日在北京舉行。會議明確當前和今后一個時期城市工作將“以推進城市更新為抓手”，目標是“建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市”。與政府工作報告提出“打造宜居、韌性、智慧城市”相比，此次會議對城市工作提出“創新、美麗、文明”的新目標，同時突出強調城市工作的人民性。

一、時隔十年之久，中央再度召開城市工作會議的背后有哪些深意？

中央城市工作會議明確城市更新是當前和今后一個時期城市工作的抓手，加快推進以人為本的新型城鎮化。通過補齊基本公共服務短板，推進農業轉移人口市民化，釋放中低收入群體和農村轉移人口的消費潛力，推動經濟由“制造大國”向“消費大國”的轉型。

會議部署了城市工作7個方面的重點任務，首要任務是“著力優化現代化城市體系”，其具體要求是“著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，繼續推進農業轉移人口市民化”，本質都是圍繞推進“以人為本的新型城鎮化”展開部署，這也是會議多次強調“建設現代化人民城市”的重要原因。

城中村和危舊房改造等傳統的城市更新領域并非此次會議的重點。會議提出“穩步推進城中村和危舊房改造”，并未突破政府工作報告“加力實施城中村和危舊房改造”的定調。

二十屆三中全會決定提出“健全推進新型城鎮化體制機制”，2024年7月國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，提出實施新一輪農業轉移人口市民化、潛力地區城鎮化水平提升、現代化都市圈培育、城市更新和安全韌性提升四大行動，同時明確將“推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務”，其重點任務是深化戶籍制度改革和健全常住地提供基本公共服務制度。

今年5月印發的《關于持續推進城市更新行動的意見》將基本公共服務設施建設納入城市更新的范疇?！兑庖姟诽岢觥伴_展城市社區嵌入式服務設施建設，因地制宜補齊公共服務設施短板”、“充分利用存量閑置房屋和低效用地，優先補齊民生領域公共服務設施短板”。

未來人口總量的下降意味著城鎮化將由增量競爭轉為存量競爭，城市間的人口遷移將成為常態。隨著“農村轉移人口市民化”的持續推進，人口向能夠提供更加優質基本公共服務的大城市及城市群集聚的趨勢將愈發明顯。如何協調大中小城市和小城鎮的發展，是當前和今后一個時期城市工作必須應對的議題。

此次會議提出“發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈”，明確未來的城市發展并非是人口向中心城市過度聚集，而是要在特大和超大城市外部培育和建設多個次中心城市，形成現代化城市群和都市圈。

預計未來將通過“人口、產業、城鎮、交通一體規劃，優化城市空間結構”，推動城市群和都市圈的一體化發展，進而提高經濟的總體效率。同時，通過在中心城市、城市群之間打造快速交通網絡，提高次中心城市在教育、醫療、養老等領域的基本公共服務供給質量，推動都市圈內公共服務共建共享，進而縮小城市群和都市圈內部的發展差距，促進大中小城市協調發展。

二、提高基本公共服務的供給水平和均等化程度是城市工作的著力點

會議提出“著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力”、“繼續推進農業轉移人口市民化”、“大力發展生活性服務業，提高公共服務水平，牢牢兜住民生底線”，以城市更新為抓手推動基本公共服務均等化是未來城市更新工作的重點。

結合會議提出“依靠改革開放增強城市動能，高質量開展城市更新”的表述來看，預計我國將在轉移支付、預算內投資、用地指標、人員編制等方面逐步建立與農業轉移人口市民化相掛鉤的機制，以改革為抓手加快釋放新型城鎮化背后蘊含的內需潛力。

6月9日中辦、國辦印發《關于進一步保障和改善民生 著力解決群眾急難愁盼的意見》明確基本公共服務與戶籍解綁，與人口變化掛鉤的改革思路，提出“推行由常住地提供基本公共服務”、“推動人口集中流入地城市‘一城一策’制定常住地提供基本公共服務實施辦法”。

過去基本公共服務與戶籍掛鉤，進城務工的非戶籍常住人口在養老、醫療、教育等方面無法享受與市民相同的待遇，不僅抑制了農村轉移人口的消費傾向、購房傾向、繳納社保傾向，也抑制了務工人群家庭成員的流入傾向，進而抑制了整體居民的消費意愿。

根據《2024年農民工監測調查報告》，目前我國農民工總量約3億人，其中年末在城鎮居住的進城農民工達到1.32億人。要推進由常住地提供基本公共服務，意味著人口流入城市在養老、醫療、教育、住房等方面的基本公共服務供給仍相對不足。按照如果按最低的口徑（農民工基本公共服務成本5萬元/人）靜態估算，將1.32億居住在城鎮的農村轉移人口市民化，其成本為6-7萬億元左右。要推動農村轉移人口市民化，基本公共服務的供給短板亟待補齊。

三、城市更新的投資增量在哪？

從會議表態看，除了以城市更新為抓手補齊基本公共服務短板之外，未來城市工作的重心還有以下幾個方面：

一是建設創新城市作為此次會議的新提法，也有望未來城市更新的重點工作。此前政策對于城市更新的目標始終圍繞“打造宜居、韌性、智慧城市”展開。在此基礎上，城市工作會議提出了“創新、美麗、文明”的新目標，其中“美麗”和“文明”城市的內涵在《關于持續推進城市更新行動的意見》中均有所體現，但“創新”城市的概念是首次提及。

會議提出“著力建設富有活力的創新城市”，其中既包括產業創新，即“精心培育創新生態，在發展新質生產力上不斷取得突破”，也包括制度創新，即“依靠改革開放增強城市動能”。對于超大特大城市而言，其未來的發展布局將著重增強全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領能力，有序疏解一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等非核心功能，通過優化城市發展布局，進而“充分發揮城市在國內國際雙循環中的樞紐作用”。

二是建設安全可靠的韌性城市。會議明確“推進城市基礎設施生命線安全工程建設，加快老舊管線改造升級”。發改委預計未來五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元，這是當前階段城市更新的主要增量之一，目前中央財政性建設資金和特別國債是支持這一領域建設的重要資金來源。2024年以來，中央已安排超過2900億元特別國債資金支持城市地下管網建設改造。

此外，會議突出強調城市安全，提出“嚴格限制超高層建筑，全面提升房屋安全保障水平”、“加強社會治安整體防控，切實維護城市公共安全”等要求。

風險提示

對政策的理解存在偏差，城市更新的節奏和力度低于預期。

團隊介紹

宋雪濤：北卡州立大學經濟學博士，發表有CF40專著、學術論文、央行工作論文等，獲得中證金牛、21世紀、Wind、上證報、新浪、IAMAC、水晶球等評選，新財富23年第5。

政策研究：

趙宏鶴（中央財經大學金融學碩士），負責重大戰略政策和國際關系研究。

張馨月（中國人民大學應用經濟學碩士），負責經濟政策和財政研究。

宏觀經濟：

孫永樂（中央財經大學產業經濟學碩士），負責國內宏觀經濟和貨幣流動性研究。

鐘天（芝加哥大學經濟學碩士），負責海外經濟和全球貨幣政策研究。

產業研究：

厲夢穎（英屬哥倫比亞大學區域規劃碩士），負責貿易政策、企業出海、產業趨勢和宏觀ESG研究。

資產配置：

陳瀚學（加州大學河濱分校金融學碩士），負責海外市場分析和大類資產研究。

報告信息

證券研究報告：《核心是以人為本的新型城鎮化——中央城市工作會議學習解讀》

對外發布時間：2025年07月16日

報告發布機構：國金證券股份有限公司

證券分析師：宋雪濤

SAC執業編號：S1130525030001

郵箱：songxuetao@gjzq.com.cn

聯系人：張馨月

郵箱：zhangxinyue@gjzq.com.cn