文 | 付一夫

時隔十年，中央再次召開最高規格的城市工作會議。

據新華社報道，2025年7月14日至15日，中央城市工作會議在北京舉行，會議提出了“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段”這一重要判斷，奠定了下一階段城市工作的主要基調。在此基礎上，會議針對房地產未來發展作出了一系列重要的部署，并重點提到“加快構建房地產發展新模式”，為房地產市場劃定了新路子、高品質、控風險的發展路徑。

值得注意的是，此次會議特別將“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，繼續推進農業轉移人口市民化，促進大中小城市和小城鎮協調發展，促進城鄉融合發展”置于城市工作七大重點任務之首，這不僅是此前政策思路的延續，而且還彰顯出縣城作為新型城鎮化重要載體的地位得到了進一步提升。

而背后的深層次原因，值得我們思考。

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縣，在漢語詞典中的解釋是：“一級行政區劃單位，由地區、自治州、直轄市領導”。我國的縣起源于春秋，推廣于戰國，定制于秦朝。司馬遷在《史記》中就曾寫道，“郡縣治，天下無不治。” 縱觀歷史，縣制已走過了2000多年的風雨進程，歷朝歷代的各行政層次都曾發生過較大的嬗變，唯獨縣制無朝廢設。

在我國經濟版圖上，縣城占據著極為重要的地位。從城鄉協同發展的角度來看，縣城發揮著承上啟下的作用，向上承接大中城市的輻射，向下則是引領鄉村經濟發展；從人口規模的角度看，按照官方統計，我國縣域常住人口約為7.48億人，占全國總人口比重超過50%；從經濟規模角度看，截至2024年縣域經濟總量已占全國GDP的近40％，對國民經濟的貢獻持續提升，已然成為推動區域協調發展的重要力量。

為什么要把縣城作為我國城鎮化的重要載體？直接原因，自然是縣城的城鎮化率偏低。

根據國家統計局數據，2024年末我國城鎮化率達到67%，其中大城市普遍超過70%，而深圳更是接近100%。相比之下，我國縣域的城鎮化率尚不足40%，這一數值不僅遠低于全國整體水平，甚至不到部分大城市的一半。

究其原因，在于我國縣城人口“流而不留”的格局，“工作在縣城，生活在農村”的現象十分普遍，超過2/3的務工農民常年往返于縣城和農村之間，“城鄉雙棲”、“工農兼業”、“城鄉通勤”堪稱是這類人群的日常寫照。將縣城作為城鎮化的重要載體，顯然有利于我國城鎮化水平的進一步提升。

除此之外，還有三方面原因不容忽視：

第一，把縣城作為我國城鎮化的重要載體，是緩解“大城市病”、助力新型城鎮化發展的客觀需要。

眼下，我國區域人口分布存在著不合理的局面，大城市的人口密度明顯要高于中小城市與縣城農村地區。從數據上看，我國一二線城市土地面積約占全國的5％，但卻吸納了全國14億人口中的近4億人。這種極不平衡的人口分布格局與大城市的社會環境承載力顯然不相匹配，如此便使得很多大城市出現人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環境惡化、資源緊張、物價過高等“大城市病”，客觀上加劇了城鄉發展的失衡與城鎮化質量的打折。

如此一來，推動縣城城鎮化就成為了緩解這些問題的關鍵所在，不僅可以吸引大城市的人口回流縣城，還有利于開拓新的投資消費空間，這與新型城鎮化中“集約高效、包容共享、綠色低碳”等理念也是相吻合的。

第二，把縣城作為我國城鎮化的重要載體，是改善“新市民”生活狀況、提升縣城居民生活質量的現實選擇。

隨著我國經濟社會持續發展，越來越多的農村人口通過就業、入學等方式轉入城鎮，成為了名副其實的“新市民”，而在城鎮工作生活的農民工人數更是接近3億，我國的常住人口城鎮化率也達到了67%。

不過從另一個角度看，我國的戶籍人口城鎮化率卻只有48％左右，與常住人口城鎮化率之間存在近20個百分點的缺口，形成明顯的倒掛態勢，而這一缺口的主要構成就是以農民工為代表的“新市民”群體；換言之，雖然他們已經屬于常住城鎮人口，并在城鎮里工作和生活，但很多人都還沒有戶口，由此引發了一系列困難和阻礙，包括就業創業、租房買房、孩子上學、老人養老等等，同時也造成了農民工在工作地和居住地間“鐘擺式”地遷移，繼而引發“春運難”“留守兒童”等社會問題。

因此推動縣城城鎮化，有利于引導農業轉移人口就近城鎮化，繼而優化大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局，同時也可以夯實縣城運行基礎支撐，增進縣城民生福祉。

第三，把縣城作為我國城鎮化的重要載體，是聚集資源要素、助力鄉村振興的必由之路。

實施鄉村振興戰略的出發點和落腳點是推進農業農村現代化，促進農民富裕并最終實現城鄉融合發展，而這其中的關鍵在于將人才、產業、技術、信息等資源要素導入鄉村并留下來發揮作用。然而由于種種現實層面的原因，我國鄉村地區還不能有效承載并聚合這些資源要素，這便需要縣城的助力。

從空間地理上講，縣城與田野鄉村緊密相連，且縣城的經濟社會各方面條件要普遍優于鄉村，而城鎮化的推進可以幫助縣城更好地聚合各類資源，吸納農村剩余勞動力，繼而輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化；而農民在縣城工作可以獲得較高的經濟收入，在享受城鎮生活的便捷性與舒適感的同時，也可以兼顧家庭責任和農田耕種。

正因上述種種原因，此次中央城市工作會議再度特別強調要“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，既從頂層設計層面肯定了我國縣城的地位和作用，引導大眾的目光不要只盯著大城市，又指明了縣城未來的發展方向，如此有利于各界人士對縣城的后續發展形成良好的預期，對于很多人的工作生活選擇同樣會產生深遠的影響。

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推進縣城城鎮化，基礎設施建設無疑是首要環節。

從投資力度看，在我國城鎮化進程當中，縣城基建長期處于相對薄弱的狀態。Wind數據顯示，2015年以來，我國城市市政公用設施投資完成額始終保持在縣城的5~7倍，而縣城人均市政公用設施投資額僅為城市的二分之一左右，這一數據差異客觀反映出縣城基建領域仍存在顯著的發展空間。

當前，全球經濟格局正經歷深刻調整，外部環境的不確定性持續攀升。在此宏觀背景下，我國經濟發展處于加快構建新發展格局的關鍵時期，亟需通過激活國內市場潛力、增強經濟內生增長動力，推動高質量可持續發展。作為內需體系的核心構成，投資在拉動經濟增長中始終發揮著關鍵作用。因此，在縣城城鎮化推進過程中，適度加大基建投資力度仍是重要的政策選項。

值得注意的是，面對我國整體投資回報率逐年走低的客觀現實，政策層面近年來已將“提升投資效益”納入重點考量范疇。這一導向清晰表明，當前政策思路已不再是片面追求規模擴張的粗放式增長，而是聚焦于通過高質量拓展內需、優化投資結構，以此來服務于國民經濟高質量發展的目標。

基于這一邏輯，縣城基建投資應精準錨定“補短板、增后勁”的核心目標，實現投資效能的最大化，具體則是需要涵蓋培育特色優勢產業、優化市政設施、強化公共服務供給、提升人居環境質量、促進縣鄉村功能銜接互補等多個方面。

誠如今年年初《政府工作報告》所強調的，要“加快補齊縣城基礎設施和公共服務短板，大力發展縣域經濟，提高城鄉規劃、建設、治理融合水平”。

除此之外，必須指出的是，發力基建絕不是縣城城鎮化的全部內容。

雖然城鎮化的外在形態往往體現為城鎮空間規模的拓展，具體表現為土地利用性質向“城鎮建設用地”的轉化以及建成區物理形態的擴張，但從本質而言，人的因素才是城鎮化進程的核心驅動力與價值歸宿。正如哈佛大學經濟學教授愛德華·格萊澤在《城市的勝利》一書中所言：

“我們必須從‘把城市看作是城市中的建筑’這種傾向中擺脫出來。永遠不要忘記，真正的城市是由居民而非由混凝土組成的。”

基于這一核心邏輯，推進縣城高質量城鎮化，需在實現土地資源集約高效配置的基礎上，始終秉持“以人為本”的發展導向。這不僅要求推動農業轉移人口完成地域空間的遷移與職業類型的轉換，更要促進其社會身份的根本性轉變，實現就業模式、居住環境、社會保障等一系列從鄉村屬性向城鎮屬性的系統性轉型。換言之，縣城城鎮化建設絕非單一維度的工程，而是需要對“產業-城鎮-人口”的協同發展進行系統性規劃，不能僅依賴基礎設施建設的單向投入，而應實現產業培育、基礎設施完善與公共服務供給的協同配套與均衡發展。

所以，想要真正推動縣城城鎮化的高質量發展，讓越來越多的人愿意在縣城里扎根，仍面臨諸多亟待解決的系統性課題，而我們也還有很多事情需要去完成。