記者丨周瀟梟

編輯丨張星

今年是“十四五”（2021-2025年）規劃的收官之年，也是謀劃“十五五”（2026-2030年）時期經濟社會發展的重要時點。

“十四五”時期的前四年，我國經濟平均增速為5.5%。今年上半年我國經濟增長5.3%，為全年實現5%左右的增長目標打下良好基礎。這五年里，我國經濟實力顯著增強，經濟總量連續跨越110萬億元、120萬億元、130萬億元，今年預計能達到140萬億元左右。

與此同時，“十四五”時期，我國的自主創新能力不斷增強，新能源、生物醫藥、人工智能等新興產業獲得長足的進步；民生福祉持續改善，教育、社保、醫療等服務保障水平不斷提升；重點領域改革取得積極進展，包括推出民營經濟促進法、持續縮減外資準入負面清單、加快建設全國統一大市場等。

展望“十五五”時期，我國超大規模市場和完備產業鏈體系，是支持中國經濟持續增長的重要支撐。不過，當前我國物價持續低位運行、房地產市場仍在深度調整、居民消費意愿不強、企業存在“增收不增利”的現象、外部環境的不確定性仍大——面對這些堵點、卡點、風險點，要推動經濟平穩運行，需要宏觀政策加以支持，也需要深化重點領域改革。

“十五五”時期應該設定怎樣的經濟增長目標？要如何有效擴大內需？如何更好地滿足日益增長的服務消費需求？要如何推動房地產市場止跌回穩？房地產發展新模式是怎樣的？如何有效治理“內卷式”競爭？“十五五”期間應該重點推進哪些改革事項？帶著這些問題，21世紀經濟報道記者專訪了十四屆全國政協經濟委員會副主任、中央財經委員會辦公室原副主任尹艷林。

尹艷林在其新著《深層次改革：中國經濟的難題與突破》中指出，當前，面對紛繁復雜的國際國內形勢，面對新一輪科技革命和產業變革，面對人民群眾的新期待，必須把改革向更深層次推進。

（十四屆全國政協經濟委員會副主任、中央財經委員會辦公室原副主任尹艷林，受訪者供圖）

建議“十五五”設定5%左右的增長目標

21世紀：“十四五”期間，我國經濟年均增速在5%左右，如何評價這五年的經濟增長成績？

尹艷林：“十四五”規劃，與以往的五年規劃不同，沒有提出明確而具體的經濟增長目標，只是要求“保持在合理區間、各年度視情提出”。

這5年，國際環境異常復雜，百年變局深入發展，世界經濟增長放緩，國際地緣政治斗爭激烈，軍事沖突此起彼伏，俄烏沖突延續，全球又遭遇了百年疫情沖擊，國內需求不足壓力加大。在此背景下，2021年至2025年提出的經濟增長預期目標分別是6%以上、5.5%左右、5%左右、5%左右、5%左右。國家統計局數據顯示，2021年至2024年GDP實際增速分別是8.4%、3%、5.2%、5%，經濟規模先后跨上110萬億元、120萬億元、130萬億元三個臺階。今年上半年經濟增長5.3%，如果穩增長的政策持續發力，2025年增長5%左右的目標應該沒有太大問題，經濟總量有望跨上140萬億元的臺階。

如此看來，“十四五”期間我國經濟年均增速將在5%以上。在復雜嚴峻的國內外環境下，取得這樣的成績，是非常不容易的，彰顯了中國經濟的韌性與活力，為經濟高質量發展和現代化建設奠定了堅實基礎。同時，中國經濟是全球經濟增長的最大動力源，對世界經濟增長的貢獻率保持在30%左右，增速高于世界其他主要經濟體。

21世紀：黨的二十大報告提出，到2035年基本實現社會主義現代化，為實現這一目標，“十五五”期間應該設定怎樣的經濟增長目標？

尹艷林：這實際上是要回答，要不要設定具體的增長指標，還是延續“十四五”規劃的做法，只提原則性要求。根據當前國內外環境來看，“十五五”期間，全球經濟增長面臨諸多不確定性，貿易保護主義、地緣政治沖突等問題依然存在，國內面臨人口老齡化、經濟結構轉型等挑戰，而且離2035年基本實現社會主義現代化目標的時間更近，經濟增長的重要性愈發凸顯。因此，國內經濟學者傾向于 “十五五”規劃應該設定經濟增長目標，這有助于明確發展方向，向市場釋放積極信號，穩定市場預期。

“十五五”期間設定的增長目標，需綜合考慮基本實現社會主義現代化目標、經濟潛在增長率及國內外發展環境等因素。從2035年基本實現社會主義現代化的目標出發，專家普遍認為在4.8%或5%左右較為合適。黨的二十大報告提出，到2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平。2024年我國人均GDP為1.34萬美元，據有關測算，到2035年前我國GDP年均增速要在4.5%以上才能實現該目標。考慮到經濟增長的一般規律，未來5年GDP年均實際增速應不低于4.8%。根據有關機構研究，“十五五”期間我國經濟潛在增長率約為5.01%。這樣，2026-2030年GDP預期年均增速目標設定為“5%左右”較為適宜。

逐步全面取消落戶限制

21世紀：近些年，我國經濟存在有效需求不足的問題，主要原因是什么？后續要如何擴大有效需求？

尹艷林：近些年，我國有效需求不足是內外部多因素共同作用的結果。一方面，國際地緣沖突給全球經濟復蘇蒙上陰影，貿易保護主義抬頭，全球產業鏈面臨調整，我國出口面臨的外部壓力加大。另一方面，內需不足特別是消費不振是主因，居民收入預期不穩，特別是房地產市場深度調整，導致居民謹慎消費或減少消費。此外，傳統支柱產業收縮過快，新興動能未能完全彌補，且部分行業存在供過于求，整體制造業投資放緩。另外，地方政府財政收入增長放緩，加上顯性債務付息壓力上升，壓減基建支出，也拖累總需求擴張。

今后一個時期要擴大有效需求，首先，要推動房地產市場止跌回穩，盡快修復資產負債表，提升居民消費能力，止住房地產投資下滑趨勢。

第二，多渠道增加城鄉居民收入。可以適度提高最低工資標準，加大對低收入群體轉移支付，增加失業救濟，減輕社保負擔，引導企事業單位提高職工工資性收入，拓展居民財產性、經營性收入渠道，穩定股市預期，豐富個人投資產品，擴大以工代賑規模（如中小型農村基建項目），盤活農村資產（如農房出租、土地入股）等。

第三，清理消費限制措施。如優化私人汽車限購政策，開展汽車流通消費改革試點，拓展汽車后市場消費。創新和豐富消費場景，優化消費環境，提升居民消費意愿。

第四，擴大有效投資。加大政府對關鍵領域和薄弱環節的投資，發揮引導作用有效帶動社會投資。優化營商環境，消除投資障礙，圍繞滿足企業融資、用工、產權保護等方面的需求，激發民間投資活力。

21世紀：在擴內需的政策建議上，部分專家提及戶籍制度改革。當前，大多數城市已經放開了落戶限制，僅部分重點城市還有落戶限制。另外，部分農民工進城落戶的意愿不高，從小城市來大城市落戶的非農民工群體則不少。推進戶籍制度改革能帶來什么效應？要如何深化戶籍制度改革？

尹艷林：戶籍制度改革對擴大內需具有重要作用，基本邏輯在于農業轉移人口市民化后，其消費意愿會提升，會為內需增長提供新的動力。

農業轉移人口在城市定居后，部分會從租房轉向購房，會釋放購房需求。住房消費還將帶動裝修、家電、家具等相關產業發展，形成“落戶-購房-消費”的良性循環。他們還將成為城市生活和服務的穩定消費者，家電、教育、醫療、文化娛樂等需求將顯著提升。有分析顯示，2023年進城落戶的新市民人均消費支出較農村居民高出約35%。人口流入地的學校、醫院、軌道交通等配套需求提升，會帶動城市基建投資。當前，中國城鎮化率與戶籍城鎮化率相差18個百分點，填補這一缺口相當于新增2.5億城鎮消費主體，新增市場規模相當可觀。

我國戶籍制度改革現在遇到了難題，不僅是一些大城市進不去、落戶難，而且一些農村居民不愿轉（考上大學都不轉戶口）。下一步，戶籍制度改革，必須兩頭發力。一方面是保障農民合法權益，增強進城落戶意愿。要保障進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出辦法，讓農民無后顧之憂，放心進城落戶。另一方面要加大城市的吸引力，減少落戶難度。重點是，進一步放寬落戶條件，降低城區常住人口300萬以上的城市落戶門檻，逐步全面取消落戶限制。讓城市就業及競爭力，來自主吸引和留住常住居民，不再依靠行政辦法來挑選，使更多農業轉移人口和外來人口能夠順利融入城市。推行以居住地登記戶口為基礎的基本公共服務制度，確保農業轉移人口能夠享有與城市居民同等的教育、醫療、社保等基本公共服務。

按照產業發展規律來發展服務業

21世紀：7月16日，國務院常務會議指出，要深入實施提振消費專項行動，系統清理制約居民消費的不合理限制，優化消費品以舊換新政策，順應居民消費需求增加多元化供給，擴大新質生產力、新興服務業等領域投資，把內需潛力充分釋放出來。當前，我國服務消費占比不斷提升。提振消費要如何更好地匹配這些服務消費需求？

尹艷林：首先要更新觀念，要牢固樹立服務業也是實體經濟的理念。服務和產品一樣，也有不同層次、不同品質之分，所以服務也有市場，服務也是遵循市場價值規律運行，服務價格同樣具有調節供求的作用。要破除服務特別是公共服務只是事業而不是產業的觀念，讓服務行業更好地按照產業發展規律來發展。

要更好地匹配服務消費需求，說簡單也簡單，說復雜也復雜。簡單來說，到市場上去看看，哪里人多排隊，說明哪里服務就缺少，就應該重點發展。為什么會排隊，因為供需有缺口，因為市場發育不充分，管得太多，投資者進不來；或者不允許有利可圖，投資不愿意跟進。說復雜，是因為服務行業復雜多樣，制度環境要求更高，所以改的難度大，風險也大；原有利益較為固化，改革相對滯后。

第二，加快改革開放。這是加快服務業發展的唯一出路。比如，減少文化演出、教育等領域不必要的前置審批條件，鼓勵更多社會資本進入，增加多樣化、多層次服務供給。放寬市場準入，全面清理醫療、養老、教育等領域歧視性政策，推行“非禁即入”負面清單管理，吸引社會資本。推進服務業擴大開放，擴大教育、醫療、文化等領域開放試點，吸引國際高端要素進入，豐富服務供給種類。

第三，加大政策支持。通過財政補貼、稅收優惠等方式，支持服務消費重點領域發展。在文化旅游（景區運營）、體育設施（場館運維）等領域推廣PPP模式，明確社會資本收益保障機制。支持閑置廠房、校舍改建養老托育設施（免征土地用途變更費），簡化消防審批流程。對養老托育企業免征增值稅，服務業研發費用加計扣除提至120%。用好 “服務消費與養老再貸款”，支持文體旅游、養老等產業發展。

減少政府對房地產市場的直接干預

21世紀：我國房地產市場調整了四年，今年三四月份樓市小陽春之后，6月部分重點城市的房價有回落趨勢。如何看待當前我國房地產市場運行狀況？后續要如何更好推動房地產市場止跌回穩？

尹艷林：在一系列政策作用下，今年1-6月份新建商品房銷售面積和銷售額同比下降3.5%和5.5%，與2024年全年相比降幅分別收窄了9.4個百分點和11.7個百分點。6月份全國70個大中城市商品住宅銷售價格同比降幅整體繼續收窄，且有14個城市環比實現正增長。商品房去庫存也取得明顯成效，截至6月末，商品房待售面積連續4個月下降。具體來看，一線城市及強二線城市表現相對平穩，杭州、成都等城市優質改善樓盤熱度較高。而部分三四線城市去庫存任務艱巨，去化周期仍高達30個月以上。總體而言，我國房地產市場初步顯現止跌回穩跡象，但市場信心仍需修復，全面止跌回穩仍需政策進一步加力。

下一步，要更好推動房地產市場止跌回穩。首先要進一步取消限制性政策。全面落實“四個取消”（取消限購、限售、限價、普通/非普通住宅標準區分），特別是一線城市應逐步放寬郊區、大戶型限購，加大對多孩家庭、新市民等群體的購房支持力度。

第二，實質性減輕居民購房負擔。全面落實“四個降低”（即降首付、降利率、降稅費、降“賣舊買新”成本），繼續推動存量房貸利率下調，降低公積金貸款利率，支持提取公積金付首付，延長貸款期限，提高多孩家庭貸款額度，降低房產交易稅費。

第三，加力實施城中村和危舊房改造。推廣貨幣化安置，直接轉化購房需求，釋放增量需求，消化存量商品房。

第四，推進收購存量商品房。加大專項債收儲力度，支持專項債用于收購存量商品房，將其優先用于保障性住房、城中村改造安置房、養老公寓等。中央政府提供必要的補償和激勵，提高地方收儲的積極性，緩解地方財政壓力。

第五，強化金融支持與風險化解。持續推動房地產融資協調機制擴圍，拉長“白名單”，為更多符合條件的項目提供融資支持。優化預售資金監管，幫助企業擴大銷售促進回款，改善企業資金面，降低房地產項目爛尾風險。

21世紀：房地產發展新模式應該是什么樣的？

尹艷林：構建房地產發展新模式，核心是要處理好政府和市場的關系，形成“保障+市場”的住房供應體系，政府的歸政府，市場的歸市場，減少或取消政府對市場的直接干預。

房地產發展新模式，就是在原有商品房體系的基礎上，逐步完善住房保障體系，為新市民、青年人等提供住房保障，建立租購并舉的住房制度，以及與之相適應的房地產發展模式。房地產發展，涉及勞動、資本、土地等要素配置以及房價的形成。隨著人的流動，住房要相應增加，供地要跟進，資金要到位，也就是要建立人、房、地、錢聯動機制，從而推動市場體系和保障體系并行發展。

商品房市場是房地產發展新模式的重要組成部分，是我國住房市場的主體，也是解決居民住房問題的主渠道。租賃住房市場是租購并舉住房制度的重要組成部分，也是“市場+保障”住房體系的重要組成部分。培育住房租賃市場，打通商品房與租賃房市場通道，以更好滿足城鎮居民，特別是新市民，包括外來務工人員、新畢業的大學生等群體的居住需求。

有人說，新一輪的“房改”正在推動中，中國房地產市場正在摒棄“香港模式”，并把目光投向“新加坡模式”。這是一種極大的誤解。彌補保障房短板，并不意味著以保障住房為主，這是目前中國發展階段難以承受之重。事實上，住房保障是基本公共服務制度體系的組成部分，應該遵循“普惠性、基礎性、兜底性”的原則。

破除地方保護和市場分割

21世紀：7月1日，中央財經委員會召開第六次會議，強調縱深推進全國統一大市場建設，要聚焦重點難點，依法依規治理企業低價無序競爭，引導企業提升產品品質，推動落后產能有序退出。企業充分競爭帶動的產品價格下降，與“內卷式”競爭有何區別？該如何有效治理“內卷式”競爭？

尹艷林：充分競爭中的價格下降，是基于市場規律，企業通過技術創新、規模效應、提高效率來降低成本。充分競爭是市場經濟推動企業發展和資源配置的重要力量，有利于淘汰低效企業，優化資源配置，提升行業整體效率。“內卷式”競爭，則是企業為維持生存，通過犧牲利潤，甚至通過虧損，來推動的非理性降價，會引發惡性競爭，破壞行業生態。

治理“內卷式”競爭，要規范政府行為，樹立正確政績觀，實施好《公平競爭審查條例》，破除地方保護和市場分割。要規范地方招商引資行為，各地要立足自身條件，遵循產業發展規律，優化產業布局，避免盲目重復建設。要完善市場監管，實施好反不正當競爭法，嚴厲打擊惡意比價、虛假宣傳等市場亂象。鼓勵企業整合兼并，提高產業集中度，推動市場有效出清。要強化行業自律，發揮行業協會作用，倡導合法、公平、誠信的行業競爭。通過制定行業標準和規則，規范企業市場行為，堅決防止惡性競爭。

縱深推進全國統一大市場建設，很重要的在于抓好“統一政府行為尺度、統一市場監管執法”，即規范政府行為、破除地方保護主義。規范政府行為就是要規范地方政府的權力，進一步厘清政府和市場關系，加快政府職能轉變，減少政府對市場活動的直接干預，減少政府對市場資源的直接配置，落實全面依法行政，落實“法無授權不可為” 要求，加大對地方保護行為的懲處力度。

21世紀：你的新書《深層次改革：中國經濟的難題與突破》近期剛剛上市。“十五五”期間重點應該推進哪些領域的改革？

尹艷林：當前推進深層次改革，既是破解發展難題的“突破口”，更是面向未來競爭的“關鍵招”。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出了300多項改革任務，并明確要求在2029年前完成。從時間來看，正好與“十五五”時期大致重合，完成這些改革任務是“十五五”的重點工作。

推進深層次改革，主要有以下四方面內容。

一是堅持和落實“兩個毫不動搖”。通過深化國有企業改革，激發企業活力和創新力，優化國有經濟布局，提高資源配置效率，釋放“效率紅利”。民營經濟的活力、創新力和效率已得到充分證明，下一步需要通過加強產權保護，落實民營經濟促進法，保護民企發展的積極性，穩定市場預期。相應地，要推進其他微觀主體比如科研院所等改革，激發機構、人才的創新活力。

二是加快構建全國統一大市場。要按照中央財經委員會第六次會議要求，破除地方保護和市場分割，規范地方招商引資，健全有利于市場統一的財稅體制、統計核算制度和信用體系；引導干部樹立和踐行正確政績觀，完善高質量發展考核體系和干部政績考核評價體系。構建城鄉統一的建設用地市場。規范市場秩序，依法依規治理無序競爭。打破行政壟斷、優化營商環境。

三是健全宏觀經濟治理體系。著力解決政府干預過多和監管不到位問題，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少政府對微觀事務的干預。深化財稅體制改革，完善金融監管體系，加快構建同科技創新相適應的科技金融體制。

四是穩步擴大制度型開放。主動對接國際高標準經貿規則，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。擴大電信、醫療、教育等領域開放試點。順應全球變革與競爭，按照 CPTPP、DEPA等高標準經貿協定要求，調整國內規則（如國企競爭中性、數據跨境流動），以制度型開放融入國際循環，增強產業鏈供應鏈韌性，在全球競爭中贏得主動。

（尹艷林：《深層次改革：中國經濟的難題與突破》，

中信出版集團，2025年7月）

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出品丨21財經客戶端 21世紀經濟報道

編輯丨黎雨桐 實習生林芷儀

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