公安部在《公安機關執行 <中華人民共和國治安管理處罰法> 有關問題的解釋》（公通字〔2006〕12號，以下簡稱《解釋》）、《公安機關執行《中華人民共和國治安管理處罰法》有關問題的解釋（二）》（公通字〔2007〕1號，以下簡稱《解釋（二）》）中，對不予處罰進行了明確規定。但在具體執行中，仍然存在民警不敢用、不會用、不愿用的問題。

本文擬結合具體執法情形，對有關不予處罰規定進行歸納，以期對執法提供參考。

一、法律依據及類型

根據《行政處罰法》第三十條、第三十一條、第三十三條、《治安管理處罰法》第十二條、第十三條、第十四條、第十九條、《禁毒法》第六十二條、《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百五十七條至第一百五十九條規定，根據不同情況，分別處理：

（一）有下列情形之一的，應當不予處罰：

1.不滿十四周歲的人違反治安管理的（但是應當責令其監護人嚴加管教）；

2.精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候違反治安管理的（但應當責令其監護人嚴加看管和治療）；

3.為了免受正在進行的違反治安管理行為的侵害而采取的制止違法侵害行為的；

4.行為人為實施違反治安管理行為準備工具、制造條件的；

5.行為人自動放棄實施違反治安管理行為或者自動有效地防止違反治安管理行為結果發生，沒有造成損害的；

6.違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的；

7.吸毒人員主動到公安機關登記或者到有資質的醫療機構接受戒毒治療的；

8.對當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的（法律、行政法規另有規定的，從其規定）；

9.在拘留的法定處罰幅度以下無法再減輕處罰的；

10.對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，經公安機關調解，當事人達成協議的。

（二）有下列情形之一的，應當從輕、減輕處罰或者不予處罰：

1.主動消除或者減輕違法后果，并取得被侵害人諒解的；

2.受他人脅迫或者誘騙的；

3.主動投案，向公安機關如實陳述自己的違法行為的；

4.有立功表現的；

5.行為人已經著手實施違反治安管理行為，但由于本人意志以外的原因而未得逞的。

（三）有下列情形之一的，可以不予行政處罰：

1.初次違法且危害后果輕微并及時改正的；

2.盲人或者又聾又啞的人違反治安管理的。

（四）對超過違法行為追究時效的，不再給予行政處罰。

二、不予處罰的理解與適用

公安部在《解釋》中，對不予處罰的處理作了規定：

一是《治安管理處罰法》第12條、第13條、第14條、第19條對不予處罰的情形作了明確規定，公安機關對依法不予處罰的違反治安管理行為人，有違法所得的，應當依法予以追繳；有非法財物的，應當依法予以收繳。

二是《治安管理處罰法》第22條對違反治安管理行為的追究時效作了明確規定，公安機關對超過追究時效的違反治安管理行為不再處罰，但有違禁品的，應當依法予以收繳。

需要特別注意的是：超過法定時限，公安機關不再啟動調查程序，對被侵害人提出控告或者違法行為人自首的，公安機關應當不予立案。經過調查，發現違法行為已過追究時效的，應當根據《公安機關辦理行政案件程序規定》第二百五十九條第一款第二項、第二款依法作出終止調查。終止調查時，違法嫌疑人已被采取行政強制措施的，應當立即解除。

三、實務問題釋義

1.關于公安派出所就其沒有處罰權的治安案件在調查后認為違法事實不成立的能否直接以公安派出所的名義作出不予處罰決定問題？

根據《最高人民法院關于公安派出所就其沒有處罰權的治安案件在調查后認為違法事實不成立的能否直接以公安派出所的名義作出不予處罰決定問題的答復》（行他字〔2012〕7號）答復：據《中華人民共和國治安管理處罰法》第九十一條規定，公安派出所對于在其法定授權范圍內的治安案件，有權作出處罰決定或者不予處罰決定。

2.對于有從重情節的違法行為人，同時有立功、主動投案并如實陳述自己違法行為等情節，需要在“減輕或者不予處罰”如何選擇認定？

根據《公安部關于實施公安行政處罰裁量基準制度的指導意見》（公通字〔2016〕17號）第四條第三項規定，對于有從重情節的違法行為人，同時有立功、主動投案并如實陳述自己違法行為等情節，需要在“減輕或者不予處罰”之間選擇認定的，原則上認定為“減輕處罰”。

根據《公安機關對部分違反治安管理行為實施處罰的裁量指導意見》（公通字〔2018〕17號）第一部分第八條規定，違反治安管理行為，既具有“情節較重”或者“情節嚴重”情節，又具有治安管理處罰法規定的“減輕處罰或者不予處罰”情節的，一般決定適用“減輕處罰”。

3.對治安管理處罰法規定“處警告或者二百元以下罰款”的違反治安管理行為，具有減輕處罰情節，且無其他法定裁量情節的如何操作？

根據根據《公安機關對部分違反治安管理行為實施處罰的裁量指導意見》（公通字〔2018〕17號）第一部分第十條規定，對治安管理處罰法規定“處警告或者二百元以下罰款”的違反治安管理行為，具有從輕處罰情節，且無其他法定裁量情節的，依法決定適用警告；具有減輕處罰情節，且無其他法定裁量情節的，依法決定適用警告或者不予處罰。

根據《公安機關執行 <中華人民共和國治安管理處罰法> 有關問題的解釋（二）》（公通字〔2007〕1號）第四條第二項規定，違反治安管理行為人具有《治安管理處罰法》第十二條、第十四條、第十九條減輕處罰情節的，法定處罰種類只有一種，在該法定處罰種類的幅度以下無法再減輕處罰的，不予處罰。

來源：渭南公安法制、獨角法獸

不予行政處罰與終止調查的區別

在辦理治安、行政案件時往往會遇到一個問題，該案已經調查完畢，但是證據不足或者沒有證據證實某某人有違法行為，案件該如何處理？是對嫌疑人作不予處罰決定呢，還是對案件終止調查呢？今天筆者就個人理解來談談這個問題。

一、《治安管理處罰法》第95條第2項規定：“依法不予處罰的，或者違法事實不能成立的，作出不予處罰決定”。

1、不予處罰，是指公安機關對實施了違反治安管理行為的人，因其具有法律、法規所規定的法定情形而不適用治安管理處罰的一種法律制度。最重要的是被依法不予處罰的人，不會因此有違法前科，這是“教育為主、處罰為輔”原則的具體體現。

(1)根據《治安管理處罰法》第12、13、14、19條，依法不予處罰有八種情形：

（a）不滿14周歲的人違反治安管理的；

（b）精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候違反治安管理的；

（c）盲人或者又聾又啞的人違反治安管理的；

（d）情節特別輕微的；

（e）主動消除或者減輕違法后果，并取得被侵害人諒解的；

（f）出于他人脅迫或者誘騙的；

（g）主動投案，向公安機關如實陳述自己的違法行為的；

（h）有立功表現的。

(2)值得注意的是（a）、（b）兩種情形不管后果多嚴重情節多惡劣，都必須依法作出不予處罰決定。其余的情形是“或者不予處罰”，而不是應當不予處罰，這里法律賦予了公安機關自由裁量權，具體要結合個案來判斷。

2、違法事實不能成立的。通常包括三種情形：

（a）有充足證據證明違反治安管理的事實不存在；

（b) 沒有充分的證據證明違法事實成立；

（c）沒有證據證明當事人實施了違反治安管理行為。

治安管理處罰必須以事實為依據，對于違法事實不能成立的，不能予以處罰，應當作不予處罰決定。而對于證據不足的疑案，應當推定為沒有違法事實。

二、《公安機關辦理行政案件程序規定》第172條第1款第2項規定：“確有違法行為，但有依法不予行政處罰情形的，作出不予行政處罰決定...”，第3項規定：“違法事實不能成立的，作出不予行政處罰決定”。

該條款與《治安管理處罰法》不予處罰的具體規定類似，存在重合。

對此，筆者認為屬于《治安管理處罰法》調整范圍的違法行為若不予處罰的話，應適用《治安管理處罰法》95條第2項作不予處罰。違反其他法律的不予處罰行為則適用《辦理行政案件程序規定》，如違反《道路交通安全法》的不予處罰決定應適用《辦理行政案件程序規定》172條。

三、《公安機關辦理行政案件程序規定》第259條第1項：“經過調查，沒有違法事實的，經公安派出所、縣級公安機關辦案部門或者出入境邊防檢查機關以上負責人批準的，終止調查”。

1、沒有違法事實和違法事實不能成立是兩個概念。

沒有違法事實，是指有證據證明違法事實根本就不存在；

違法事實不能成立，是指證據不足，無法證明違法事實成立。

2、故，違法事實不能成立的，應當根據《辦理行政案件程序規定》第172條作不予行政處罰決定，而沒有違法事實的，則應根據《辦理行政案件程序規定》第259條作出終止調查的決定。

總結

1.擬作出不予處罰決定時，應當首先明確該違法行為是屬于《治安管理處罰法》調整的還是其他行政法律、法規調整的，其次再選擇正確的法律條款。《治安管理處罰法》無終止調查的條款，只有適用《辦理行政案件程序規定》才能作出終止調查決定。

2.不予處罰適用于違法行為人有法定不予處罰情形，或窮盡調查后現有證據仍不能證實違法事實成立的情形，也即是說不予處罰針對的是行為人。而終止調查主要針對案件經過調查后認為沒有違法事實或者超過追究時效、違法嫌疑人已死亡等情形，即終止調查針對是案事件。