■楊宜勇

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化率已突破68%，城市發(fā)展邁入從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化的關(guān)鍵階段。在此背景下，日前召開的中央城市工作會(huì)議圍繞推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展這個(gè)主題，提出“人民城市、綠色低碳、智慧治理”三大戰(zhàn)略導(dǎo)向，旨在破解“大城市病”，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，順應(yīng)城市發(fā)展新形勢與人民群眾新期待。

從某種意義上說，2015年召開的中央城市工作會(huì)議搭建了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的制度框架，此次中央城市工作會(huì)議則構(gòu)建了高質(zhì)量發(fā)展的操作系統(tǒng)。這種遞進(jìn)既是應(yīng)對(duì)“城市病”的必然選擇，更是貫徹“人民城市”理念的生動(dòng)實(shí)踐，標(biāo)志著中國城鎮(zhèn)化從“速度奇跡”向“質(zhì)量奇跡”的歷史性跨越。下一步需重點(diǎn)關(guān)注近日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》和各地城市更新條例等配套法規(guī)的落地，推動(dòng)政策紅利轉(zhuǎn)化為群眾獲得感。

堅(jiān)持人民城市理念，構(gòu)建分級(jí)分類發(fā)展格局

一方面，要促進(jìn)全齡友好型社區(qū)建設(shè)。按照500米半徑配置社區(qū)食堂、24小時(shí)藥店、老年日間照料中心等設(shè)施，打造“一刻鐘生活圈”。上海浦東新區(qū)試點(diǎn)“社區(qū)服務(wù)數(shù)字地圖”，方便居民獲取服務(wù)，提升生活便利性。提高老舊小區(qū)加裝電梯財(cái)政補(bǔ)貼比例至40%，推廣“代際互助”住房模式。針對(duì)兒童，規(guī)定新建社區(qū)配套不低于300平方米的室內(nèi)外兒童活動(dòng)場地。深圳福田區(qū)建設(shè)“空中連廊”安全通學(xué)路徑，為兒童出行提供安全保障。

另一方面，要建設(shè)好現(xiàn)代化城市群與都市圈。以京津冀、長三角、粵港澳等為示范，構(gòu)建“核心城市+功能節(jié)點(diǎn)+生態(tài)廊道”的組團(tuán)式發(fā)展網(wǎng)絡(luò)。實(shí)施“強(qiáng)縣工程”，重點(diǎn)支持500個(gè)縣級(jí)市完善產(chǎn)業(yè)配套。同時(shí)，建立城市資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)超載城市實(shí)施用地指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)控，確保城市發(fā)展與資源環(huán)境相匹配。

從物理改造到功能重塑，努力實(shí)現(xiàn)城市更新2.0

一是深化老舊小區(qū)精細(xì)化改造。設(shè)立燃?xì)夤艿栏脑鞂ｍ?xiàng)基金，計(jì)劃在2025—2027年完成全國20年以上老舊管網(wǎng)改造。明確歷史建筑修繕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，最高可達(dá)造價(jià)的50%，嚴(yán)禁破壞天際線的大規(guī)模拆除。在電梯加裝方面，推廣“平層入戶”無障礙設(shè)計(jì)，建立居民協(xié)商“三次調(diào)解”機(jī)制，化解加裝糾紛。

二是創(chuàng)新低效用地盤活模式。出臺(tái)《工業(yè)遺存功能轉(zhuǎn)換負(fù)面清單》，允許老廠房改造為創(chuàng)新工場、藝術(shù)街區(qū)。在15個(gè)試點(diǎn)城市推行“商辦+住宅+綠地”混合開發(fā)，給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)最高可達(dá)20%。同時(shí)，制定《城市地下空間利用條例》，明確人防工程與商業(yè)開發(fā)的產(chǎn)權(quán)分割規(guī)則。

三是建設(shè)城市歷史文脈保護(hù)機(jī)制。建立歷史文化街區(qū)保護(hù)制度，對(duì)違規(guī)拆除行為實(shí)行“一票否決”終身追責(zé)，劃定“老城不能再拆”紅線。運(yùn)用3D激光掃描等技術(shù)建立歷史建筑數(shù)字檔案。對(duì)引入非遺工坊、博物館的文化保護(hù)項(xiàng)目，給予稅收減免和容積率轉(zhuǎn)移等激勵(lì)措施，促進(jìn)歷史文脈的活化利用。

從末端治理到系統(tǒng)重構(gòu)，全面實(shí)現(xiàn)城市綠色低碳轉(zhuǎn)型

一是推廣城市減污降碳協(xié)同路徑。從2025年起，推動(dòng)重點(diǎn)城市公交、出租全部電動(dòng)化，在港口集裝箱卡車中推廣氫燃料電池。提高污水處理標(biāo)準(zhǔn)，新建污水處理廠執(zhí)行準(zhǔn)Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，老舊廠區(qū)改造配套人工濕地。

二是大力建設(shè)氣候韌性城市。推廣“滲滯蓄凈用排”一體化海綿城市2.0設(shè)施。鄭州建設(shè)100個(gè)“海綿社區(qū)”，年徑流總量控制率達(dá)85%，有效增強(qiáng)了城市應(yīng)對(duì)雨水徑流的能力。明確500米以上建筑需進(jìn)行風(fēng)洞試驗(yàn)和抗震專項(xiàng)論證。同時(shí)，建立供水、供電、通信等生命線工程抗震等級(jí)數(shù)據(jù)庫，定期開展斷水?dāng)嚯娔M演練，提高基礎(chǔ)設(shè)施韌性。

三是建成生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建“城市綠環(huán)+放射狀綠楔”體系，加強(qiáng)生態(tài)廊道建設(shè)。北京規(guī)劃第二道綠化隔離帶，連接13個(gè)森林公園，為城市生物提供了遷徙和棲息空間。推廣“口袋公園”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，最小面積300平方米，配置本土植物和昆蟲旅館。

從數(shù)據(jù)孤島到協(xié)同決策，完善城市智慧治理體系

一方面，積極推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。整合衛(wèi)星遙感、無人機(jī)巡查、地面?zhèn)鞲衅鳎瑯?gòu)建“天空地”監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)違法建筑、垃圾堆積等事件自動(dòng)識(shí)別。從規(guī)劃審批到運(yùn)維階段強(qiáng)制應(yīng)用BIM技術(shù)，實(shí)現(xiàn)全生命周期管理。

另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新城市多元共治機(jī)制。開發(fā)“城市更新眾籌”小程序等居民參與平臺(tái)，讓居民可投票選擇改造方案并監(jiān)督資金使用。通過設(shè)立城市更新基金，允許開發(fā)商通過“容積率轉(zhuǎn)移”獲得收益，吸引社會(huì)資本參與城市更新。出臺(tái)《既有建筑自主更新指南》，簡化審批流程至10個(gè)工作日。

強(qiáng)化城市政策保障，完善長效機(jī)制

一是促進(jìn)城市規(guī)劃科學(xué)化。建立包含40項(xiàng)指標(biāo)的城市體檢評(píng)估體系，對(duì)“城市病”嚴(yán)重區(qū)域?qū)嵤耙粎^(qū)一策”整改。石家莊通過體檢發(fā)現(xiàn)交通擁堵點(diǎn)，優(yōu)化信號(hào)配時(shí)，有效改善了交通狀況。同時(shí)，要求城市更新項(xiàng)目與國土空間規(guī)劃“三線一單”嚴(yán)格銜接，確保城市發(fā)展符合生態(tài)保護(hù)等要求。

二是實(shí)現(xiàn)城市投融資創(chuàng)新。擴(kuò)大REITs試點(diǎn)范圍，將保障性租賃住房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)納入其中。2025年新增地方政府專項(xiàng)債中30%用于城市更新，重點(diǎn)支持管線改造、完整居住社區(qū)建設(shè)。此外，對(duì)歷史建筑修繕支出按150%加計(jì)扣除，對(duì)綠色建材生產(chǎn)增值稅即征即退50%，通過稅費(fèi)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)相關(guān)項(xiàng)目開展。

三是牢固樹立正確的城市政績觀。取消GDP單一考核，增加“單位GDP碳排放”“完整社區(qū)覆蓋率”等指標(biāo)，權(quán)重占比達(dá)40%，引導(dǎo)干部關(guān)注城市高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)。建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)城市更新中因不可抗力導(dǎo)致的失誤，經(jīng)認(rèn)定可免除相關(guān)責(zé)任，鼓勵(lì)干部積極擔(dān)當(dāng)作為，推動(dòng)城市發(fā)展各項(xiàng)工作順利開展。

綜上所述，各地應(yīng)秉持“釘釘子精神”，抓好政策落地，通過典型案例引領(lǐng)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范約束、財(cái)政金融支撐，推動(dòng)城市發(fā)展方式根本性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“讓人民生活更美好”的核心目標(biāo)。

（作者系中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院高級(jí)顧問專家、國家發(fā)展和改革委員會(huì)市場與價(jià)格研究所原所長）

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