城市與區(qū)域治理研究院蘇志勇/文

2025年7月14日至15日，中央城市工作會議在北京舉行。會議明確指出，我國城鎮(zhèn)化已從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展也從大規(guī)模增量擴張階段進入以存量提質(zhì)增效為主的階段。會議提出“要以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標，以推動城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進城市更新為重要抓手”。會議部署了城市工作的七大重點任務(wù)，涵蓋城市體系優(yōu)化、創(chuàng)新城市、宜居城市、綠色低碳城市、韌性城市、文明城市和智慧城市等多個維度。

時隔10年，黨中央再次召開高規(guī)格的中央城市工作會議，對于城市高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建房地產(chǎn)新模式可謂意義深遠。在存量提質(zhì)增效的大背景下，城市更新作為城市工作的重要抓手，被賦予更高的定位：城市更新不僅是經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，更是城市治理現(xiàn)代化的重要路徑。

城市內(nèi)涵式發(fā)展成核心主線

上一次中央城市工作會議還是在10年前。10年來，我國城鎮(zhèn)化率從2015年的57.3%增長到2024年的67%，城市常住人口從7.5億增長到9.4億，城市發(fā)展進入新階段。

中央財經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院教授王昊認為，這次中央城市工作會議與10年前相比有很大不同：一是時間節(jié)點上，2015年我國正處于快速城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展的過渡期，尚未強調(diào)存量發(fā)展的概念。經(jīng)過10年的持續(xù)發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化率提升了近10個百分點，城市發(fā)展已經(jīng)從大規(guī)模增量擴張階段進入以存量提質(zhì)增效為主的新階段，城市的定義和發(fā)展目標在不斷豐富和完善。這次會議既是在這個關(guān)鍵節(jié)點上的總結(jié)，也是對未來城市工作進行全面部署和指引。二是這次會議特別提出了“人民城市”的概念，強調(diào)“人民城市人民建，人民城市為人民”。過去的城市建設(shè)更多強調(diào)大尺度的空間規(guī)劃，往往與微觀個體的真實需求相脫節(jié)。就拿城市更新來說，以前很多更新改造未必是居民真正需要的，可能會偏離了人們的內(nèi)在需要。這次更加強化了以人的需求為導(dǎo)向的城市發(fā)展理念，以保障城市建設(shè)發(fā)展的服務(wù)目的。三是突出了“治理”的重要性，從市級、區(qū)級治理到社區(qū)基層治理，都納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)當中，實現(xiàn)將涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域的城市發(fā)展問題充分融入中國式治理現(xiàn)代化進程。

在王昊看來，本次會議再次強調(diào)城市更新作為存量時代城市經(jīng)濟發(fā)展的動力引擎，作為中國特色城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手，為調(diào)整優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動新舊動能轉(zhuǎn)換提供有利契機，是城市高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵路徑。

本次會議突出強調(diào)了“內(nèi)涵式發(fā)展”與“高質(zhì)量發(fā)展”。對此，中信建投分析認為，內(nèi)涵式發(fā)展有多重含義：其一是產(chǎn)業(yè)活力更新，包括發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，依靠改革開放實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)更新與經(jīng)濟動能切換。其二是城鎮(zhèn)化內(nèi)涵升級。會議指出要提高城市對于人口和經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈。未來城鎮(zhèn)化將更多以大中型城市與都市圈建設(shè)的方式體現(xiàn)。其三是城市建設(shè)要求提升，包括房地產(chǎn)發(fā)展模式、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、老舊管道升級、城市更新、空氣和水源治理等。其四是城市軟實力與治理水平提升，建設(shè)崇德向善的文明城市和便捷高效的智慧城市。

上一次中央城市工作會議之后，全國城市的棚戶區(qū)改造等相關(guān)具體工作逐步發(fā)力落地，并不斷地得到大規(guī)模的推進。這次會議提出“要以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標”，推動“城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效”。

城市更新成為城市工作重要抓手

近年來中央將城市更新作為國家戰(zhàn)略給予高度重視。今年首次國務(wù)院常務(wù)會議就聚焦城市更新，并將城市更新作為擴大內(nèi)需的重要抓手。5月15日，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》，形成城市更新的頂層設(shè)計框架。這次中央城市工作會議提出，“以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換等重要工作”，城市更新被賦予全新的定位：城市更新不僅是經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，更是城市治理現(xiàn)代化的重要路徑。

會議明確提出，推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、品質(zhì)提升和綠色轉(zhuǎn)型，發(fā)展“組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”。對此，中泰證券分析認為，這意味著城市發(fā)展邏輯正在由土地增強驅(qū)動向質(zhì)量提升驅(qū)動切換，中心城市更新或成為未來主要工程領(lǐng)域，重點區(qū)域（如長三角、粵港澳、京津冀等）仍是政策資源集中地，具備持續(xù)發(fā)展動能。“城市更新與城市群中長期主線明確，配套制度或陸續(xù)出臺”。

城中村和危舊房改造作為城市更新重要組成部分，在本次會議上也在七項重點任務(wù)中“著力建設(shè)舒適便利的宜居城市”部分被提及。對此華福證券認為，結(jié)合“穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造”的部署，未來政策將更注重存量資產(chǎn)活化，而非單純增量供給。這一轉(zhuǎn)向?qū)⑸羁讨厮苄袠I(yè)商業(yè)模式與盈利邏輯，推動房地產(chǎn)從規(guī)模驅(qū)動轉(zhuǎn)向品質(zhì)與效率驅(qū)動。

中泰證券則認為，會議對城中村與危舊房改造提出的“穩(wěn)步推進”的基調(diào)，或反映出以下政策邏輯：首先，強調(diào)城中村改造對提升人居環(huán)境、擴大內(nèi)需的正面作用；其次，控制節(jié)奏，防止改造過程產(chǎn)生新的債務(wù)風(fēng)險和房價過熱；第三，推進方式更可能以地方主導(dǎo)、央地協(xié)同、市場參與為核心，而非單邊強力推動。

此外，會議對城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、文化保護、智慧治理等方面也作出相應(yīng)系統(tǒng)部署，提出“推進城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)，加快老舊管線改造升級”。對此，中信證券認為，投資補短板方面，預(yù)計供排水及燃氣管網(wǎng)改造將是核心，地下基礎(chǔ)設(shè)施仍需要持續(xù)強化投資以提升城市服務(wù)韌性；服務(wù)提質(zhì)方面，加大政府購買服務(wù)力度和強化對于運營主體的監(jiān)管，淘汰低質(zhì)量運營方，確保市政服務(wù)的高質(zhì)量完成；綠色轉(zhuǎn)型方面，根據(jù)城市更新特征與碳中和需求，實現(xiàn)城市電、熱系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，通過推廣建筑節(jié)能、分布式光伏建設(shè)，改造供熱管網(wǎng)和系統(tǒng)提升智慧化和能耗，助力雙碳目標實現(xiàn)。

國金證券認為， 除了以城市更新為抓手補齊基本公共服務(wù)短板之外， 未來城市工作的重心還有以下兩個方面：一是建設(shè)創(chuàng)新城市作為此次會議的新提法，也有望成為未來城市更新的重點工作。會議提出“ 著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市 ”，其中既包括產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，也包括制度創(chuàng)新。對于超大特大城市而言，其未來的發(fā)展布局將著重增強全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)能力，有序疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等非核心功能，通過優(yōu)化城市發(fā)展布局，進而“充分發(fā)揮城市在國內(nèi)國際雙循環(huán)中的樞紐作用”。二是建設(shè)安全可靠的韌性城市。會議明確“推進城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)，加快老舊管線改造升級 ”。國家發(fā)改委預(yù)計未來五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元，這是當前階段城市更新的主要增量之一，目前中央財政性建設(shè)資金和特別國債是支持這一領(lǐng)域建設(shè)的重要資金來源。2024年以來，中央已安排超過 2900 億元特別國債資金支持城市地下管網(wǎng)建設(shè)改造。

本次中央城市工作會議部署了7個方面的重點任務(wù)，其中在“著力建設(shè)舒適便利的宜居城市”中，提到“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”。對此，銀河證券認為，“房地產(chǎn)發(fā)展新模式”有望通過如下層面實現(xiàn)。在機制上，房地產(chǎn)有望轉(zhuǎn)向“人、房、地、錢”等要素聯(lián)動新機制，即根據(jù)人口實際居住需求供應(yīng)相應(yīng)住房，如根據(jù)人口結(jié)構(gòu)和家庭戶規(guī)模適當增加改善住房的供應(yīng)。在房屋的供應(yīng)上，住房供應(yīng)體系有望得到優(yōu)化和完善，即保障性住房（其中包含保障性租賃住房等）與商品房并行的模式。在房屋管理上，房地產(chǎn)全過程監(jiān)管或?qū)?yōu)化，商品房預(yù)售資金監(jiān)管有望強化。