我國首部規范農村集體經濟組織運行的專門法律——《中華人民共和國農村集體經濟組織法》于今年5月1日起正式施行，立法明確了農村集體經濟組織的特別法人地位，規定了成員資格、組織登記、組織機構、財產經營管理和收益分配等內容。

作為獨立的市場主體，農村集體經濟組織可以參與市場經濟，但如經營失敗也可能危機集體財產。如何防止內部成員侵害集體組織權益？如何解決“空殼村”與 “掛空賬”等集體經濟發展問題？

7月20日，由北京市物權法學研究會、北京市農村法治研究會、北京美麗鄉村聯合會主辦，北京市盛廷律師事務所、北京中仁思泰會計師事務所有限公司、中國農業大學中國土地政策與法律研究中心、《中國不動產法研究》編輯部協辦的的“第五屆產權保護大會”召開，多位學者、實務界人士以 “農村集體產權保護與集體經濟組織發展”為主題對新形勢下集體經濟組織的法治化發展路徑作出探討。

有學者表示，《農村集體經濟組織法》將實踐中多發的、農村集體經濟組織內部成員侵害組織權益的行為列舉，讓農村集體經濟運行更為規范。此外，為進一步防止農村集體經濟被“蠅貪蟻腐”，法律還明確了相關部門的行政監管責任。總體來看，《農村集體經濟組織法》是部規范運行、權利保障的法，同時也是一部風險防控的法。

在重慶市綦江區石角鎮新農村一處茶葉加工車間，制茶工人對新鮮采摘的茶葉進行攤晾。 新華社發（蘭紅光 攝）

農村集體經濟組織超103萬個

近年來，中央一號文件連續強調要全面推進深化農村改革，其中“農村集體產權制度改革”是改革部署的核心之一。

2016年，《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》出臺，要求農村集體資產分類，賦予農村集體經濟組織法人地位，擴大集體資產來源等。這場涉及數億農民切身利益的農村集體產權制度改革正式啟幕，農村集體經濟組織在全國范圍內也普遍設立。

據全國組織機構統一社會信用代碼數據服務中心最新統計，截至2025年4月30日，全國農村集體經濟組織統一社會信用代碼賦碼數量達到103萬。另據農業農村部 2023 年統計的數據，全國農村集體經營組織經營總收入達到 2889 億元，整體呈現平穩上升的狀態。

“集體經濟發展整體態勢向好，其發展途徑呈現出多樣化特征。”農業農村部管理干部學院農村法治研究中心副研究員秦靜云認為，從收益來源來看，農村集體經濟發展途徑主要有有五大類型。一是租賃經濟，即將土地、房屋等固定資產進行出租獲取收益；二是服務經濟，常見的有物業服務、第一產業的社會化服務以及居間服務等；三是產業經濟，如特色種養、農產品加工等。四是資源開發，主要是結合當地資源稟賦進行開發，典型的有鄉村旅游業、風力發電、光伏發電等。

農業農村部管理干部學院農村法治研究中心副研究員秦靜云。

此外，有的農村集體經濟組織還通過資產參股獲取收益。這種發展途徑在經濟發達地區比較常見。

立法防范農村集體經濟組織市場風險

構建集體經濟組織產權制度是新型農村集體經濟發展的基礎。南都記者關注到，《農村集體經濟組織法》法第2條和第5條通過賦予農村集體經濟組織“特別法人”地位，明確其作為集體資產經營管理主體的法律定位。

中國農業大學土地科學與技術學院副教授吳昭軍認為，集體經濟組織屬于特別法人，是獨立的市場主體，可以加入市場經濟的“驚濤駭浪”中，但如經營失敗也可能危及集體財產。

中國農業大學土地科學與技術學院副教授吳昭軍。

為避免這一問題，《農村集體經濟組織法》規定了兩條保障機制，其一是在第6條規定“農村集體經濟組織不適用有關破產法律的規定”。其二明確“農村集體經濟組織可以依法出資設立或者參與設立公司、農民專業合作社等市場主體，以其出資為限對其設立或者參與設立的市場主體的債務承擔責任”。

吳昭軍認為，通過上述方式，能夠實現農村集體經濟組織參與市場活動的目的，還能夠有效隔離集體經濟組織面臨的市場風險。

近年來，鄉村振興領域腐敗治理持續推進，各地嚴查處并通報曝光了一批違紀違法典型案例，不乏蠶食農村集體經濟利益現象。在鄉村領域腐敗中，村干部是高發人群，涉案金額不大，但具有頻次高、時間長的特點。

對此，《農村集體經濟組織法》第35條第2款將農村集體經濟組織理事會成員、監事會成員或者監事、主要經營管理人員不得實施的行為進行羅列，如侵占、挪用、截留、哄搶、私分、破壞集體財產；違反法律法規或者國家有關規定為地方政府舉借債務；將集體財產低價折股、轉讓、租賃等。

吳昭軍認為，法律將實踐中多發的、農村集體經濟組織內部管理人員侵害組織權益的行為列舉，讓農村集體經濟運行更為規范。

此外，為進一步防止農村集體經濟被“蠅貪蟻腐”，法律還明確了相關部門的行政監管責任。規定鄉鎮人民政府、街道辦事處或者縣級人民政府農業農村主管部門責令限期改正違法行為，情節嚴重的，依法給予處分或者行政處罰，造成集體財產損失的要依法承擔賠償責任，構成犯罪的應依法追究刑事責任。

“總體來看，《農村集體經濟組織法》是部規范運行的法，是部權利保障的法，同時也是一部風險防控的法。”吳昭軍表示。

北京市物權法學研究會理事、北京市盛廷律師事務所律師潘金忠也對此表示，《農村集體經濟組織法》第57條、《村民委員會組織法》第36條賦予集體成員的撤銷權利，應當正確理解該條規定的保護對象、審查對象、審查強度以及撤銷的客體。此外，對于《農村集體經濟組織法》第60條確定的農村集體成員代位訴訟，應當明確集體權益受侵害的情形和審查內容。

為使農民及時了解集體財產情況，確保權益不受侵害，《農村集體經濟組織法》第45條明確，農村集體經濟組織應當定期將財務情況向農村集體經濟組織成員公布。集體財產使用管理情況、涉及農村集體經濟組織及其成員利益的重大事項應當及時公布。農村集體經濟組織理事會應當保證所公布事項的真實性。

中國社科院法學研究所民法室主任謝鴻飛認為，上述規定雖然明確了農村集體財產的公開制度，但對公布的內容、公布的頻次都缺乏細化標準，因此應進一步明確，強化農村集體經濟組織法定的信息披露義務。

建議：探索解決戶籍等吸引外部人才措施

當前，新型農村集體經濟發展面臨一些問題，如東中西部發展不平衡，“空殼村”與 “掛空賬”等現象。

秦靜云提到，結合實際調研情況來看，當前總收入低于5萬元的農村集體經濟組織占比偏高，一些地方農村集體經濟組織雖已成立，但無實際經營活動，賬面長期無變動。此外，多數地區依賴政府外部“輸血”，但集體經濟組織自身“造血”能力不足，尤其缺乏管理和運營人才。

針對上述問題，秦靜云表示，農村集體經濟發展需依托區位優勢、資源稟賦、人才儲備等客觀條件，而多數村莊短期內難以完全具備這些條件。因此，問題解決需要聯動推進，制定政策時應避免急于求成。

吸引人才方面，《農村集體經濟組織法》規定，非農村集體經濟組織成員長期在農村集體經濟組織工作，對集體做出貢獻的，經農村集體經濟組織成員大會全體成員四分之三以上同意，可以享有本法第十三條第七項、第九項、第十項規定的權利。

秦靜云認為，這一規定為農村集體經濟組織吸引外部人才提供了制度支持。她建議，接下來可通過多種方式進一步創造良好的吸引人才環境，如鼓勵鄉賢、外出經商或務工人員、高校畢業生返鄉參與經營；探索職稱評定、戶籍解決等激勵措施。

采寫：南都N視頻記者劉嫚 發自北京