吳瑩

中國社會科學院

社會學研究所

研究員

尺度重構：城市空間治理的社會學分析

——以C市2003—2021年的實踐為例

來源 | 《社會學研究》2025年第4期

作者 | 吳瑩

責任編輯 |劉齊

空間治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。本文引入尺度重構概念，從空間尺度、關系尺度和治理尺度三個維度展開尺度重構內容和過程的分析。基于對C市2003—2021年實踐的分析，本文提出，城市空間治理涉及行政邊界與空間結構、權力關系與組織機構，以及協調機制和治理方式的尺度重構，這是國家空間戰略布局、治理模式轉型和多主體互動博弈的結果。本研究在理論層面上豐富了對空間治理的理解，對于完善尺度重構的中國知識圖譜也具有積極意義。

一、引言

隨著城鎮化的深入，城市已成為中國經濟社會發展的主要空間場域，城市空間治理也成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。“十三五”規劃強調要以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系。2019年5月，國務院出臺的國土空間規劃“五級三類四體系”框架強調國家空間治理的系統性和整體性。根據2024年出臺的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，實施現代都市圈建設、推動區域化發展已成為當前和未來我國城鎮化的重點。都市圈戰略涉及不同城市之間的分工協同和關系調整，對城市空間治理提出新的挑戰。

社會理論的“空間轉向”為空間視角下的城市治理研究提供了分析工具，由此促成了空間科學的治理轉向和治理研究的空間轉向。兩條路徑雖然匯聚于空間治理，但并未完全實現邏輯的融合，沒有充分闡明城市空間治理實踐過程的物理性、政治性和社會性。20世紀90年代興起的尺度重構概念為理解城市空間治理提供了新視角，近年來也被用于我國城鄉規劃、行政區劃調整等研究領域。但是針對這一概念的使用，需要回答兩個問題：一是尺度重構概念發軔于歐洲城市背景，中國城市空間治理運用這一概念的邏輯和策略與西方有何不同？二是在行政區劃改革和區域發展等宏觀國家空間戰略之外，尺度重構如何作為一種城市空間治理策略發生作用？

本文首先梳理分析作為空間治理策略的尺度重構的具體含義和分析架構，隨后以C市2003—2021年的實踐為案例，分析尺度重構作為空間治理策略如何實現多維度重組，進而討論這些策略階段性轉型的動力機制，最后總結以尺度重構概念分析空間治理的學術價值。

二、空間治理中的尺度重構

（一）空間治理

空間治理是指圍繞空間展開的治理，包括與空間相關的發展規劃、權力調整和資源分配，以及對空間單元的制度供給，以實現特定的經濟、政治和社會發展目標。作為國家治理體系的一部分，空間治理既表達了國家的戰略規劃和治理需求，也深受其治理結構的影響。

在社會科學研究的空間轉向下，空間科學的治理轉向和治理研究的空間轉向匯聚形成了空間治理議題，在20世紀90年代以后獲得廣泛關注。路徑之一是空間科學的治理轉向。列斐伏爾（Henri Lefebvre）關于空間生產社會性和政治性的論述深刻影響了城鄉規劃對于空間的理解。20世紀六七十年代，美國的規劃理論學者開始質疑規劃中的“專家主義”，強調規劃的價值屬性和政治屬性（Long,1959;Davidoff & Reiner,1973）。雅各布斯（Jane Jacobs）的《美國大城市的死與生》代表了對城市規劃的精英主義和理性主義批判的高峰，空間和城市研究對社會公共性的訴求不斷強化（熊競、羅翔等，2017）。空間規劃開始出現由“空間營造的技術工具”向“公共政策”的屬性轉型（張京祥、陳浩，2014）。

路徑之二是治理研究的空間轉向。20世紀八九十年代以來社會學、政治學和公共管理學中的治理研究都開始關注空間問題。哈維（David Harvey）以資本理論解釋資本主義的城市化過程，提出城市空間的生產是為了完成剩余資本的再投資和積累以轉移和緩解過剩危機，但是這種空間修復并不能解決資本的固有矛盾（哈維，2017）。蘇賈（Edward Soja）基于洛杉磯的實踐提出“后大都市”概念，指出在后福特主義和全球化趨勢下，大都市空間形態日益成為“擴散型城市”和“碎形城市”（Soja，2000）。20世紀90年代初，在東歐劇變和歐盟成立的背景下，西歐和北美學界開始關注空間治理議題，相關討論涉及安全、貧困、流動性、健康、不平等，以及生態系統服務、設施、能源、水、公共空間等，研究對象也從發達國家擴展到“全球南方”（Global South）國家（蔚韻、黃怡，2024）。

我國空間治理研究的興起最初是為了應對快速城市化過程中空間資源規劃和使用的挑戰，相關研究主要聚焦于城鄉規劃和行政區劃調整。從城鄉規劃的視角看，空間治理是“通過資源配置實現國土空間的有效、公平和可持續的利用，以及各地區間相對均衡的發展”（劉衛東，2014:1110）。城鄉規劃不是單純的工程技術，而是極其復雜的空間治理活動，是對空間資源的使用和收益進行分配和協調的過程，必須充分體現政府、市場和社會多元主體的利益訴求（張京祥、陳浩，2014；陳宏勝等，2020）。近年來國家實施的各種區域發展戰略、主體功能區戰略等都是自上而下的國家空間治理措施（劉衛東，2014）。從地理學和政治學的視角看，行政區劃設置和調整是地方空間治理的展開。行政區劃是空間資源、權力資源、組織資源和政策資源（王開泳、陳田，2018），國家通過行政區劃手段可以集中土地資源的控制權，有效推動城市化進程（張京祥等，2002；羅震東，2007）。

社會學雖然也關注空間，但并未明確界定和深入分析空間治理。相關研究大多將城市空間治理視為對某類空間的治理或對空間問題的治理活動。例如，針對快速城鎮化過程中與城市空間發展、調整和修復相關的不公平、不均衡現象開展公共治理，以化解城市風險化（陳進華，2017）；將空間治理作為解決城鄉社會發展不平衡的工具，對經濟空間、社會空間和行政空間開展治理，推進城鄉融合（張麗新，2019）；將空間治理與社會治理視為城市治理的互補內容，通過疏解整治、空間騰退、城市更新等手段對城市空間進行管治（黃怡，2019）；將空間治理作為城市治理的本質，探討城市更新過程中物理空間的推陳出新（葉林、彭顯耿，2022）、多元行動者的利益整合機制（田莉等，2020）、社會空間的融合（傅婷婷等，2023），以及城市微空間等特定公共空間的治理（劉曄、唐藝寧，2022）。

上述學科通過不同方式將“空間”和“治理”結合在一起，推動形成了“空間+治理”的討論。但是，城鄉規劃和地理學的討論實際上是將“城鄉規劃”“行政區域調整”等概念解釋為“空間治理”的措施或表現，強調要加入治理的要素，重視多主體的參與。而社會學和管理學的討論則把空間治理簡化為對某類空間問題的治理活動，譬如城中村綜合整治。這一方面造成了“空間治理”概念與原有概念的混淆，另一方面削弱了“空間治理”概念自身獨特的解釋力，沒有突出空間生產的政治性和社會性特征。也有學者發現了這兩條路徑的問題（熊競、羅翔等，2017），但給出的解決方法是以“區劃治理”代替“空間治理”（熊競、胡德等，2017）。這看似有了具體抓手，實際上卻仍未脫離行政區劃管制的思維，將空間治理細分為經濟空間、社會空間和行政空間的治理，反而割裂了空間治理內在的整體性。如何分析城市空間治理問題，使之能夠兼顧空間生產和再生產的政治性和社會性特征，又能充分體現空間的物理性特征？尺度理論提供了一種思路。

（二）空間治理中的尺度重構

尺度（scale）本是一個地理學概念，制圖學將其定義為地圖的分辨率，表達地圖與地球之間的數學關系。20世紀70年代以后，以國家為中心的歐洲城市發展戰略受到全球化和歐洲一體化的沖擊，國家權力向超國家層面（如歐盟）和次國家層面（如城市區域）轉移（Brenner，2004），空間的層級結構以及這種層級結構的生產過程因此開始受到越來越多的關注。學者們從理論層面探討尺度概念和相關案例（Delaney & Leitner,1997；Howitt,2002），從尺度政治（politics of scale）的角度闡述地理尺度作為社會活動和斗爭的框架的作用（Smith，1992），或聚焦于社會政治斗爭對既有尺度配置的拆解與重組的過程（Berndt,2000；Brenner，2000）。尺度研究的主題從傳統的地理學中的比例尺轉向城市研究中的空間層級結構，特別是空間層級結構的等級性、關系性和社會性特征。首先，尺度是相互關聯的空間層級結構，包括社區、城市、區域、國家和全球等多個層級，更高等級的尺度涵蓋更復雜的經濟、政治、社會和空間結構狀況。其次，尺度是經濟、政治和社會關系的產物，并且與這些關系本身一樣多變。尺度生產具有內在的政治性，任何尺度的制度結構、功能機制都要放在與其他尺度的相互關系中來理解。最后，尺度和尺度的層級結構是集體社會行動的結果，在社會發展過程中被不斷修改和轉化。

尺度重構（rescaling）是指特定空間單元的等級、規模、關系和權力等要素發生變化和遷移的過程，相關研究關注這些空間治理實踐是如何由多層級的制度力量（如國家制度、國際組織規則、次國家區域管制安排等）和多元的社會力量（如企業、工會、地方社會運動等）競爭重塑的（Brenner，1999；博任納，2020，2022）。以尺度重構的視角來分析空間治理的原因有二。其一，尺度重構是城市空間治理的重要策略。空間治理包含了圍繞空間展開的一系列治理活動，其中的空間發展規劃、權力調整和資源分配等都涉及對尺度的重構。有學者提出，中國改革開放后的城市轉型本質上是尺度重構和領域化（territorialization）的雙重過程（Shen，2007），政府的各種區域化發展戰略是在全球化背景下通過尺度重構進行資本積累以提高全球競爭力的表現（魏成等，2011）。尺度重構能夠系統分析空間轉型和附著其上的經濟、政治和社會空間的重構（殷潔、羅小龍，2013），因此以尺度重構分析城市空間治理有助于彌合前述空間轉向的兩條分析路徑的分歧，將空間的邏輯和治理的要素結合起來，呈現空間治理的核心內容和特征。其二，政治經濟學視角下的尺度重構打破了傳統地理學將尺度視為固定層級的觀念（MacKinnon,2011），繼承了列斐伏爾對城市“內爆—外爆”的過程化理解(列斐伏爾，2018:16)，以多尺度、動態化、關系性的方式來分析城市空間過程，有助于呈現空間生產的運轉過程與互動關系（Howitt,2002）。

（三）我國城市空間治理研究中尺度分析的進展與不足

我國的城市體系具有鮮明的等級特征，所有的城市都處于“直轄市—副省級城市—地級市—縣級市”的行政等級結構中。由于城市在等級結構中所處的位置決定了它的行政經濟權力和政策空間，很早就有學者提出，尺度方法是理解中國社會空間轉型的有用框架（Ma，2005）。

國內學界運用尺度概念分析空間治理首先出現在行政區劃調整研究中。城市行政區劃體系的剛性結構是具有中國特色的城市尺度關系（左言慶、陳秀山，2014），中國市場經濟轉型經歷了權力下放和市場化，尺度理論和尺度重構可以被用于分析中國社會經濟轉型中的社會—空間重構問題（殷潔、羅小龍，2013）。城市化過程中的市管縣、縣改市、撤縣設區等行政區劃調整形成了新的城市治理尺度（Shen，2007）。這些調整體現的是國家權力的尺度重構，往往伴隨垂直和水平維度的權力斗爭的加劇（Luo et al.，2014）。也有一些不涉及行政區劃改變的調整，通過治理規模再造來配置各類資源，譬如上海市為了滿足特大城市治理需求提出的“基本管理單元”（熊競、陳亮，2019）。

此外，尺度重構理論也被用于分析國家戰略區域規劃過程中尺度結構的生產和再生產。經濟特區作為經濟體制改革試點的重要空間單元，是“國家—區域”的尺度重構，體現了改革開放初期城市改革路徑探索的空間生產策略（張踐祚、李貴才等，2016）。“十一五”以來中央政府采取一系列空間規劃行動，比如推出各種“國家戰略區域規劃”等，都是國家空間選擇下的尺度重構，對區域治理具有重要影響（張京祥，2013）。尺度重構作為一種空間生產策略，在劃定物質空間范圍的同時，也通過行政機構調整和空間規劃編制等方式實現了治理模式的重組（晁恒等，2015）。國家級新區是在國家和區域層面進行空間治理優化的尺度重構工具（王佃利等，2016），“一帶一路”倡議也是重塑國家和區域資本積累和權力流動的尺度重構過程（王豐龍等，2016）。

雖然尺度重構的概念已經被廣泛運用于行政區劃調整和國家戰略區域規劃分析，但將其用于城市空間治理分析還存在明顯問題。第一，尺度理論產生于西方背景，直接使用該框架分析中國問題容易出現概念泛化、脫離實際等問題。日本、韓國、巴西和土耳其的經驗已表明，非西方國家雖然也經歷了國有化國家空間向尺度重構的競爭型國家空間轉變，但其過程特點并不能直接從大西洋福特主義的框架下推導出來（Park，2013）。非西方國家的尺度重構并非源于全球資本的壓力，而是國家戰略和地方試驗驅動的結果（Kennedy,2017）。中國雖然也經歷了權力下放和全球化，但國家對空間生產過程的調控力度遠超西歐國家。中國的尺度調整更多依賴于中央政府的制度設計，并且由于分權與集權的趨勢交替，中央與地方之間持續的互動調整始終存在（Shen，2007）。因此，如果不考慮中西差異而直接使用尺度重構等空間政治學的相關概念，難以揭示我國空間治理實踐的深層邏輯（趙聚軍，2024）。

第二，現有研究主要關注國家空間戰略下的宏觀空間治理或是城市內部某個治理單元的再造，對作為一個整體的城市的空間治理過程分析不足。空間治理包括國家層面和地方層面的治理，現有的分析圖景尚不完整。除了對宏觀層面的國家戰略空間生產與再生產的分析，相關研究還需要關注城市層面的空間治理策略，即尺度重構落在具體地域中展開的過程和機制。

第三，現有研究主要關注尺度重構的結果，即權力在不同層級間上移和下移形成的格局，忽略了尺度重構的關系性、過程性和嵌入性。例如，以尺度重構來分析行政區劃調整關注的是某個地理單元在整個城市行政等級中的位置變化，以及由此造成的權力和資源重新配置，但沒有充分呈現調整決策的過程中不同層級政府的博弈，以及這一調整行動在整個城市空間生產實踐脈絡中的位置和影響。雖然已有少量研究注意到行政區劃調整中上下級政府之間的互動，但主要側重于對上下級政府間博弈策略的討論（張踐祚、劉世定等，2016），并未充分發揮尺度和尺度重構概念分析等級性、關系性和社會性的優勢。因此，必須進一步細化作為城市空間治理策略的尺度重構的一般性分析框架。

（四）分析框架：尺度重構的內容與方式

作為城市空間治理的策略，尺度重構可以分為基于等級性的空間尺度重構、基于關系性的關系尺度重構和基于社會性的治理尺度重構（見圖1）。

首先，空間尺度重構包括物理空間中的行政邊界變化和空間布局調整，以及政策空間中的等級秩序變化。空間范圍及其所含的資源、所嵌套的等級秩序和經濟分工等都是尺度重構的重要內容。由于中國城市的邊界效應十分強大，行政區劃的界限決定了政府管理服務職責履行和資源要素配置的范圍（張京祥等，2002），一個行政單位的行政等級決定了它所能得到的行政和經濟權力（左言慶、陳秀山，2014）。因此，空間的尺度重構意味著對空間邊界和內部結構的調整，以及相關行政等級和權力資源的重新分配。

其次，關系尺度重構包括尺度等級之間相互關系的變化、尺度自身內部權力關系的調整，以及權力關系結構化表達（空間規劃層級和組織機構）的變化。尺度重構調整了社會空間的關系結構，進而也調整了權力關系的地理和結構(博任納，2019：33)。尺度重構帶來的權力關系改變涉及權力的強弱對比和權力合法性問題（王豐龍、劉云剛，2017）。譬如，國家的尺度重構會引起國家權力的向下調整和城市與全球尺度權力的上升，改變國家權力的相對位置（Brenner,1999）。關系的尺度重構還包括權力關系的結構化表達的變化，例如，國家級新區和新區管委會就是在原有的層級之外設立的區域性層級和管理組織，它們的出現不僅重構了權力關系架構，而且影響了原有層級之間的相互關系。

最后，治理尺度重構包括多層級治理（multi-level governance）體系的結構調整以及相應治理策略的變化。多層級治理旨在強調治理權力并非由單一層級獨享，而是隨著世界秩序和國家權力的變化擴展到不同層級（Bache & Flinders，2004）。空間尺度是社會活動的產物，反過來又通過空間的不均衡性和隨時間展開的動態過程影響社會活動（Swyngedouw,1997）。因此，空間尺度重構也帶來了多層級治理結構的調整，建構超出現有等級的新治理層次。伴隨著空間邊界和權力結構的調整，政府部門的治理方式也會發生相應變化，如在原有的科層體制之外采取領導小組、領導掛點工作、干部掛職交流等多樣化的工作方式（李云新等，2019）。尺度重構的焦點并非尺度本身，而是調整的具體過程和土地政策等制度化實踐（MacKinnon,2011）。因此，對城市空間治理的尺度重構也需關注治理層級體系和治理策略的調整。

就三個維度的關系而言，一方面，空間尺度重構是基礎，會引發關系尺度重構和治理尺度重構。某個地域單元空間邊界和行政等級的改變意味著其所擁有的資源要素、權力責任，以及與其他空間單元相互關系的變化，因而需要進行相應的權力關系和組織機構調整，采取新的協調機制和治理策略實現新的空間治理需求。另一方面，三個維度的變化存在相互關聯。當空間尺度重構引起權力結構和相互關系的調整后，新的等級關系和尺度分化會在領域內或跨領域的空間治理活動中產生新的治理組織和治理策略，而這些治理尺度的改變又構成了下一階段空間尺度重構的基礎性條件。

雖然地理學、城鄉規劃等領域已經對尺度重構有了較為充分的討論，但從社會學角度構建尺度重構的分析框架以理解城市空間治理仍然有其意義。既有研究集中于空間范圍的重組、行政層級和功能定位的調整、權力和資源的再分配，以及行政關系網絡的打破與重建，即側重于空間尺度重構和關系尺度重構，但對由此引發的治理尺度重構關注不足。城市空間治理的開展需要一整套地方治理體制機制的配合，空間范圍、行政層級和關系結構的改變必然會帶來治理層級的調整，以及相關行動者互動方式、層級之間協調規則和治理策略流程等方面的重構，因此治理尺度重構應當被納入尺度重構的分析框架，我們需要在空間尺度、關系尺度和治理尺度三者的關聯中討論空間治理的展開。

三、案例分析：C市2003—2021年空間治理實踐

本文以C市2003—2021年的實踐為例，以尺度重構分析框架理解其空間治理的重點、策略方式和動力機制。筆者于2020、2021、2023年對C市的空間治理情況進行了追蹤調研，收集城市發展規劃、政府政策文件、會議記錄等材料，并訪談市、區級相關部門的官員，梳理分析了其空間治理的政策和特征。

（一）C市基本情況

C市是S省省會、全國十五個副省級城市之一，于1928年正式設市。截至2023年底，全市下轄12個區、3個縣、5個縣級市，土地面積為14335平方公里，建成區面積達1309.9平方公里，常住人口為2140.3萬人。2003—2021年，C市的城市建成區面積持續上升。如圖2所示，根據不同時期的城市定位、空間規劃、發展重點、基層治理單元和建成區面積等特點，C市的城市空間治理大致可以分為四個階段：城鄉一體化戰略下的內部重組（2003—2008年）、圈層融合發展下的柔性規劃（2009—2012年）、國家政策利好下的空間擴張（2013—2018年），以及“兩項改革”下的基層再造（2019—2021年）。

（二）空間治理尺度調整概況

由于城市化起步早，C市的主體結構在2000年之前就已基本形成，2003年城市化率達到57.7%。但在2003年之后，C市仍然經歷了數輪的尺度調整，四個階段調整的主要內容和特點如下。

在第一階段，城市建成區面積總體規模穩定，C市開展以鄉鎮為主的基層政區行政區劃剛性調整。2003年，C市確立了“城鄉一體化”發展戰略，其核心目標是“打破城鄉二元結構，突出加快城市化進程”。2004年，C市開始在全市范圍內推行行政區劃調整，重點是“以區（市）縣政府所在地和有條件的區域中心鎮為重點的市域城鎮體系規劃，力爭在十年內基本形成環繞中心城市的4個中等城市、11個小城市、45個區域中心鎮相互呼應的城鎮體系”。通過調整，全市鄉、鎮數量由2003年底的333個減少到2008年底的223個；其中，鄉的撤并幅度最大，從原來的84個減少到27個，減少67.9%。有13個鄉鎮被撤銷并設立街道辦事處，另有33個鎮增掛街道辦事處牌子,通過撤鎮設街實現就地城鎮化。同時，中心鎮的發展空間得到擴大，鄉鎮平均管轄人口由原來的2.4萬人擴大到3.2萬人，平均管轄面積由原來的37.5平方公里擴大到49.7平方公里，這極大地增強了鄉鎮的輻射和帶動作用。2007年C市成為“全國城鄉統籌綜合配套改革試驗區”，2008年市政府出臺了配套改革意見，提出優化城鄉產業布局、完善城鄉就業和社保制度、推動戶籍制度和農村土地制度等改革措施。因此，這一輪的空間治理尺度調整實際上是促進城鄉協調發展的一系列政策之一，在重新布局空間結構、擴大縣城和中心鎮發展空間的同時，開展相關的機構和服務改革，推進人的城市化和管理機制的城市化轉型。

在第二階段，城市建成區面積緩慢上升，C市通過建立新城新區、優化圈層布局等手段加強產業區域空間生產，實現空間治理尺度的柔性規劃。C市從2009年起連續三年都提出要“調整市域范圍內行政區劃，加快推進撤縣（市）設區工作”，但由于當時國家嚴格限制撤縣（市）設區的審批，這項工作難以落實。因此，該階段C市通過柔性規劃實現城市內部的區域重組和功能升級，建立TF新區和優化圈層的產業結構布局成為突破點。2010年S省提出建設TF新區，以C市為核心區，包含周邊Z市和M市部分鄉鎮，發揮C市對周邊城市的引擎作用，形成CY城鎮群協調發展的新局面。2011年，原分屬4個區縣的37個鄉鎮被納入TF新區的范圍，形成集聚高端制造業和高新技術產業的重點開發區。2012年C市發改委出臺《關于促進C市“三圈一體”融合發展的若干意見》，推進產業在圈層之間的梯度轉移：“第一圈層‘轉二優三’，逐步退出制造業，加快發展高端服務業，優化中心城區業態，提升中心城區輻射帶動能力。第二圈層‘強二興三’，擔當起先進制造業主要承載區的發展定位，積極培育與先進制造業相配套的現代服務業……第三圈層‘興二優一’，主動吸收先發圈層溢出的生產要素，大力發展有比較優勢的先進制造業，加快優化特色農業和旅游業”。在圈層差異性定位的基礎上，C市特別強調圈層之間的融合發展，推行“探索圈層之間區（市）縣鄉鎮（街道）采取‘托管’等方式成片聯動建設發展”等措施。

在第三階段，C市利用建立國家級新區和國家中心城市的政策利好，通過代管兼并和撤縣設區推動城市空間擴張。2014年經國務院批準，TF新區在原有規劃基礎上升級為國家級新區。2016年國務院批復《CY城市群發展規劃》，確立了C市建設國家中心城市的目標任務。這些重大政策利好為C市的空間發展和治理帶來兩個重要變化。一是城市空間的快速擴張。為解決TF國際機場建設管理問題，2016年5月經國務院同意，原Z市代管的J市改由C市代管。由于J市2213.5平方公里的市域面積的加入，C市市域面積增長約18%。為支持TF新區建設，國務院于2015年和2016年先后批復同意撤銷C市原S縣和P縣，設立S區和P區。二是跨城市的區域性組織機構的建立。TF新區升級為國家級新區后，TF新區管委會作為S省的派出機構于2015年經中央編辦批復成立，負責協調C市和M市兩個片區的工作。這意味著C市的空間治理增加了一個城市之上的管理層級和機構，在組織機構和治理方式的維度上實現了重構。新機構的出現不僅增加了空間戰略的多樣性，也意味著C市在治理方式上需要增加更多議事協商、統籌協調等活動。

在第四階段，C市實施“兩項改革”完善和細化基層治理單元，響應CY雙城經濟圈的國家戰略，推進產業功能區建設。這一時期C市分別在省政府和中央政府的兩項空間戰略下，結合自身的需求開展空間治理。一方面，在省政府的鄉鎮行政區劃調整改革下開展行政區劃調整和基層治理體制機制“兩項改革”。2019年10月至2021年4月，C市共調減鄉鎮（街道）114個、村（社區）1327個、村（居）民小組20800個，調減比例分別為30.4%、30.4%和37.0%。調整后，鄉級行政區全面取消，鎮、街道平均面積較調整前提高了74.0%和108.0%。街道在鄉鎮（街道）總數中的占比由31.2%提升至61.7%，社區在村（社區）總數中的占比由39.1%提升至68.0%。C市調減的鄉鎮和村（社區）數量達到S省下達指導數的140.4%，超額完成目標任務，改善了城市空間布局結構。 為適應超大城市現代化治理的需求，C市同步推動了基層治理體制機制改革，包括鎮街的管理權限調整、效能提升、服務優化，以及村社區的便民服務、農村集體經濟組織治理、人力資源協同等。另一方面，在中央CY雙城經濟圈戰略下，完善產業功能區規劃。C市曾于2017年針對城市化過程中的職住不平衡、產業園區資源不集約等問題提出產業功能區的城市功能分區戰略。2020年1月，中央作出了推動CY地區雙城經濟圈建設的重大決策部署。為積極響應這一國家戰略，2020年C市對原有產業功能區規劃進行了再次論證和調整，結合雙城經濟圈要求調整產業生態圈發展重點和主導產業門類，形成“5+5+1”現代產業體系、14個產業生態圈、66個產業功能區三級協同的支撐體系。這一空間戰略的目標是在原有的行政區化和圈層規劃之外，根據各區域的產業基礎和資源優勢打造“產城人”融合發展的城市單元。每個產業功能區都可以作為功能完備的城市基本單元循環自生，相互聯結起來的產業功能區又共同構成協同互補的產業生態圈。在管理方式上，構建“領導小組+管委會+專業投資公司”的專業化運營架構，結合撤鄉并鎮后的扁平化管理體制，實施專業化管理。

四、分析與討論：空間治理中的尺度重構

（一）空間治理中的尺度重構策略選擇

從C市近20年的城市發展實踐來看，伴隨著城市定位的調整和發展重點的變化，其空間治理各階段中尺度重構策略的內容、方式和具體措施也各有側重。第一階段的定位是“現代化特大城市”，C市在市政府的規劃下按照“全域城市”的理念推進城鄉一體化，通過鄉鎮區劃調整等剛性的邊界重組手段優化市域城鎮體系，并輔之以戶籍制度改革、農村集體土地確權等治理尺度的重構。第二階段的定位是西部地區主要中心城市，C市通過新區和圈層等軟性規劃的方式構建空間梯度發展布局。第三階段的定位升級為國家中心城市，C市通過設立國家級新區、代管兼并和撤縣設區等方式，擴大統籌配置資源的空間范圍，塑造新的空間發展格局。第四階段的定位又增添了國際門戶樞紐城市，C市將省級行政區劃調整和市級管理體制機制改革兩項改革相結合，響應國家經濟圈戰略，優化基層治理單元，提升市域治理能力（見表1）。

首先，空間尺度的重構主要發生在第一、三、四階段，整體趨勢為“內部重組—擴張升級—內部重組”。在行政邊界上，C市土地面積實現了從2003年12390平方公里、建成區面積385.97平方公里、下轄9區4市6縣，到2021年的14335平方公里、建成區面積977.12平方公里、下轄12區5市3縣的擴張性發展。在空間結構上，該市突破了傳統單中心圈層放射式的擴張方式，形成了六個城市組團、三個圈層梯度的差異化發展格局，并基于國家級新區的建立與周邊城市形成空間融合發展帶。在行政等級上，雖然城市本身的行政級別沒有變，但是建立國家級新區、兼并臨近縣級市、撤縣設區等一系列活動，體現出C市在整個國家城市等級體系中戰略地位的提升，C市實現了從現代化大都市到國家中心城市、國際門戶樞紐城市的跨越式發展，成為西部大開發戰略的重要基地、CY經濟區雙核之一和西部地區重要增長極。

其次，關系尺度的重構主要發生在第二、三階段，表現為區域性空間規劃和跨層級組織機構的出現。在第二階段，C市作為國家實施西部大開發的主要戰略基地，一方面在省政府的規劃下，突破原有的區、縣界限，打造TF新區，形成城市之間的協同發展；另一方面提出“三圈一體”戰略，在撤縣設市缺乏政策空間的情況下，通過市域內部柔性規劃構建梯度發展格局，引導不同類型生產要素和產業的聚集。與需要由省政府審查同意、報國務院審批的城市總體規劃相比，新城新區和圈層戰略都屬于柔性規劃，可以繞開煩瑣冗長的審批程序和來自上級政府的各種限制，以更好實現地方政府的意志（張惠強、連欣，2019）。在第三階段，TF新區升級為國家級新區，形成了“S省—TF新區管委會—C市片區管委會”和“S省—C市—C市片區管委會”的雙軌治理組織架構。前者是國家級新區架構下的組織體系。其中，TF新區管委會作為S省政府派出的副省級機構，雖然級別高，但只是一個議事協調的機構，不能對各片區內的行政事務進行直接決策。后者是C市原有政府架構下的組織體系。C市片區管委會作為C市政府派出的正廳級機構，負責落實TF新區管委會交辦的任務，以及C市片區的開發建設、經濟發展和社會服務等工作。由于TF新區80%以上的面積原屬于C市轄區，在J市并入C市后，TF新區僅剩兩個片區，TF新區管委會與C市片區管委會合署辦公，對外統稱“TF新區管委會”。雙軌治理組織架構使C市在政策創新和經濟管理上獲得更大的權限，而且形成了一條跨級互動和區域協作的新路徑。

最后，治理尺度重構貫穿于整個城市空間治理的各個階段，并根據各階段空間尺度重構和關系尺度重構的特點開展針對性的治理尺度重構。在第一階段的邊界內部重組中，治理尺度的重構主要是利用全國試點提供的改革空間，推動基層行政單位從鄉到城的轉變，開展“有檔次之差，無身份之別”的城鄉一體化制度建設。在第二、三階段針對TF新區的建設中，治理尺度重構表現為打破不同片區的行政區劃邊界，統一開展宜商、宜居、宜業的治理體制改革，例如啟動注冊企業“先照后證”改革，精簡行政審批流程；圍繞城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務和社會管理一體化開展統籌城鄉綜合配套改革，提升新區內的基本公共服務能力和管理水平。在第四階段，C市在全省行政區劃調整改革過程中融入本城市發展意圖開展“兩項改革”，完成基層治理單元的精簡再造，促進了公共服務資源、農村集體“三資”資源、產業經濟要素資源在城市社區、鄉村社區和產業社區的高效合理配置，推進鄉鎮（街道）機構職能制度體系創新，形成與城市發展戰略相匹配的基層治理體系。同時，市政府根據CY雙城經濟圈的國家戰略調整已有的產業功能區布局，在科層制之外構建“領導小組+管委會+專業投資公司”的新型治理架構，以及“產業功能區綜合黨委—街道片區綜合黨委—產業社區綜合黨委”的跨地區、跨層級的黨建引領基層治理組織框架。這些跨尺度治理策略的采用形成了縱向協調和橫向聯結的多層級、多節點治理結構。

（二）尺度重構策略變化的動力機制

作為空間治理策略的尺度重構表現出多類型、多層次的實踐方式，而國家空間戰略布局、治理模式轉型和多主體互動博弈是推動尺度重構策略選擇和階段性轉型的主要因素。

首先，國家的空間戰略布局決定了城市定位，進而影響尺度重構的調整方向。中國的城市空間治理是在國家整體空間戰略規劃下，城市根據自身的發展需求和階段性目標，圍繞空間進行的發展規劃、權力調整和資源分配的過程，因此國家的空間戰略布局決定了城市發展的階段性目標，進而影響尺度重構方向。2000年以來，國家陸續啟動了西部大開發等一系列區域發展戰略，C市成為西部大開發的核心城市之一，這一時期尺度重構的調整方向是以空間的尺度重構推進市域內城市化進程，通過撤鎮設街使城市建成區面積快速擴大，以“三個集中”重塑城鄉格局，為郊區城鎮化和承接中心城區的人口與產業轉移做好準備，作為西部中心城市發揮改革引領和積累發展的作用。在治理的尺度重構方面，C市推行以城鄉待遇一致為目標的戶籍管理制度改革，消除城鄉身份的壁壘；推進農村集體土地確權，允許土地入市交易和流轉創新，釋放地理空間的潛力。2014年，新型城鎮化戰略將城市群作為城鎮化的發展方向，TF新區被升級為國家級新區，以期通過產業集聚效應發揮C市對周邊城市的輻射帶動作用，由此帶來空間尺度的擴張、關系尺度的縱向和橫向協調，以及協調和治理策略的更新。2020年，中央提出建設CY雙城經濟圈，所以C市在省級行政區劃改革的同時配套推進基層治理體制機制改革，并對原有的產業功能區進行再次規劃論證，以便更好地適應作為經濟圈雙核之一的新角色。可見，隨著國家整體空間戰略布局的調整，C市的城市發展定位逐步提升，三個維度的尺度重構呈現階段性重點。

其次，國家治理模式轉型影響了尺度重構的主要內容。城市是國家治理的空間載體，其空間治理任務深受國家治理模式的影響。2003—2021年C市空間治理階段性目標和策略轉變的背后邏輯是國家治理模式的轉變。在第一、二階段，國家以經濟建設為中心，實施西部大開發等增長型戰略，在該戰略的引導下，C市的城市空間治理主要圍繞促進經濟發展和建設“西部大開發的引擎城市、新型城市化道路的重要引領城市”開展，以區界重組的方式推進城市內部的空間整合和升級發展，以柔性規劃構建空間的梯度發展布局，從而應對快速工業化、城鎮化進程中的各種問題，如土地供需矛盾、農村閑散廢置土地利用率低下、區縣之間同質建設和惡性競爭、郊區人口快速增長帶來的空間管理不足和服務短缺等。2013年黨的十八屆三中全會提出“社會治理”的概念，此后對地方政府的考核指標不再僅限于經濟的發展，而更加強調服務功能，化解社會矛盾，激發社會活力，保障社會的安全與穩定。相應地，城市空間治理也從“以產為本”轉向以“以人為本”（熊競、胡德等，2017），強調基層政府的治理和服務功能。因此，C市第三、四階段的兩輪調整除了繼續以撤縣設區、建設國家級新區等空間尺度重構打造區域發展引擎和促進經濟發展外，還通過行政區劃調整、整合發展資源、增強服務功能和降低運行成本等治理尺度重構策略提升城市空間單元的基層治理和公共服務能力。因此，國家治理體系和治理能力現代化進程中的治理模式轉型引發城市空間治理重心的變化，進而影響了尺度重構的內容設定。

最后，多主體的互動博弈決定了尺度重構的具體策略。現有研究發現行政區劃調整本質上是不同層級政府間的分權或集權問題（張京祥等，2002），調整的結果反映了多層級政府間的“協商博弈”（張踐祚、劉世定等，2016）。城市空間治理實際上也是多元主體各自空間戰略競爭和協調的結果，C市城市空間治理中尺度重構的具體策略是在中央、省、市和基層政府的互動和博弈中確定的。中央政府擁有最高等級的國土空間規劃權限，掌握著對地方規劃的審批權力，其空間戰略既要考慮全國產業布局、基礎設施建設和資源投入的均衡性，以推動整體國民經濟的健康發展，又要根據不同地區的發展條件采取差異化政策，以增強特定區域的經濟引擎作用和國際競爭力；中央政府在城市空間治理中發揮戰略導向和制度供給的作用。省級政府發揮著承上啟下的樞紐功能，其空間戰略既要促進省域內中心城市的帶動作用和城市之間的功能互補，避免惡性競爭與重復建設，又要與其他省份開展競爭，積極爭取國家戰略的空間落地以增強自身的區位優勢；省級政府在城市空間治理中的作用主要是將中央戰略轉化為省內行動方案。市政府是城市空間治理策略的主要制定者，根據當地經濟社會發展水平和需求制訂具體的城市發展規劃，以促進產業結構升級、要素合理流動和資源優化配置，提高城市競爭力。而區縣、鎮街和社區等基層單位在城市空間治理中的職能則是根據本地情況對相關政策進行靈活落地和適應性執行。由于各主體的職能角色不同，其空間治理的權限和邏輯也不同，任何一個具體的尺度重構策略的出臺都是多主體互動和博弈的結果。當地方城市發展意圖與上級政府規劃不一致時，可能會調整尺度重構的具體策略。

表2列舉了C市空間治理過程中多主體尺度重構策略選擇的三個博弈案例。案例一是第一階段中的“城鄉一體化”。在中央政府西部大開發戰略的謀劃下，省政府負責落地推進，C市制訂實施撤并鄉鎮、“三個集中”、配套改革等具體重構策略，并在基層政區執行。由于各級政府的目標一致，因此并沒有反復和拉扯，“城鄉一體化”相關改革得以順利開展。案例二是第二階段中的“撤縣設市”，C市曾多次嘗試推動市域內遠郊縣的區劃升級，但由于當時國家限制撤縣設市審批，其區劃調整未獲省級政府同意，故C市無法采取行政邊界重組和等級調整的剛性尺度重構策略。但C市并沒有接受現狀，而是采取圈層差異化發展的柔性規劃策略，跳出法定規劃和限制性政策的剛性約束，努力擴展城市發展的機會空間。在這類主體間目標不一致且上級政府有嚴格政策限制的情況下，市級政府仍然可以用柔性規劃策略爭取議價空間。案例三是第三階段中TF新區的發展過程，該案例說明當地方城市發展方向與上級政府的發展意圖一致時，地方可能獲得超常規的資源支持和政策空間。2010年，TF新區建設本是S省為了深入實施西部大開發戰略的省內區域性規劃，C市開始落地實施省級規劃時，也只是按照常規的新城新區對其進行建設。但隨著2011年中央層面CY經濟區區域規劃的出臺，C市要承擔區域發展雙核之一的角色，中央政府出臺文件直接提升了TF新區的等級。在TF新區躋身“國家隊”之后，C市不僅突破了當時撤縣設市審批的限制，于2015年和2016年先后實現了S縣和P縣的撤縣設區，并在2016年代管J市，而且在執行過程中也采取了適應性執行策略，推動了片區管委會和副省級新區管委會的合署辦公，使得向外和向內的多層次空間、關系和治理尺度重構策略得以實施。可見，空間治理中尺度重構策略的選擇是在多層級政府的發展意圖和職能權限下通過多輪互動實現的。

五、結論：以尺度重構理解城市空間治理

尺度重構作為城市空間治理的策略，包含行政邊界和空間結構（空間尺度）、權力關系和組織機構（關系尺度）、協調機制和治理方式（治理尺度）等維度的重構，是調整地方產業結構、優化城市空間布局、提升公共服務和社會治理效能的有效路徑。以尺度重構來分析空間治理，在理論層面上豐富了對空間治理的理解，對于完善尺度重構的中國知識圖譜也具有積極意義。

（一）豐富對空間治理的理解

首先，空間治理實踐具有過程性、關系性和嵌入性的特點。尺度重構概念以多尺度、動態化的方式來理解城市空間的生產和再生產過程。在C市的空間治理實踐中，每一階段尺度重構的策略選擇都是在國家空間戰略規劃與多主體互動關系下形成的，進而影響了C市在整個國家城市體系中的位置以及C市與其他城市的相互關系。這些策略嵌入C市的社會基礎和發展需求中，并構成下一階段空間治理的歷史背景。因此，對城市空間治理實踐的解析應當將其置于特定的制度環境、政策背景和國家空間策略中，置于多尺度的國家城市體系以及與其他城市的相互關系中，將城市空間的治理實踐理解為基層、市、省、中央等多層次主體之間圍繞不同空間戰略展開競爭和協調的結果。

其次，空間治理過程包含空間尺度、關系尺度和治理尺度等多個維度的重構。基于尺度的等級性、關系性和社會性構建尺度重構的三維度分析框架有助于豐富對空間治理的多維理解。C市的案例說明，城市的空間治理涉及空間布局、權力運作、治理結構和利益關系等多個維度的重組，其實踐過程展現了空間生產的物理性、政治性和社會性。從尺度重構的多維角度展開對城市空間治理的內容和策略分析，是在空間規劃、戰略區劃建設、行政區劃調整等宏觀空間管治以及政府、市場、社會等多元主體圍繞空間生產和利益分配的微觀空間治理活動的基礎上，補充了關于空間治理中觀層面的討論。

最后，空間治理研究從解釋性視角對空間生產理論形成補充。列斐伏爾、哈維、蘇賈等新馬克思主義學者的空間分析側重于空間生產如何依賴于和促進了資本主義的生產方式和統治關系，以及圍繞空間使用的爭奪和控制帶來的城市危機和空間正義問題。但在這種批判性分析之外，要把空間分析發展為城市社會學研究的一種解釋性視角，就需要有中觀層面的可操作化概念。尺度的概念提供了觀察空間治理的具體維度，強調城市等級秩序的生產和尺度之間的關系、空間生產過程中不同尺度行動者的策略和互動、資源和權力在等級之間的上下流動，以及與之相關的治理層級結構和策略調整。因此，從尺度重構視角切入空間分析，有助于將城市空間治理的重要維度整合進一個理論框架并對其進行觀察，對現有空間不平等的批判性視角形成補充。

（二）完善尺度重構的中國知識圖譜

本文通過完善尺度重構的一般性分析框架并分析地方空間治理過程，也有助于以中國實踐拓展對該理論的理解。

一是理解多層級政府在尺度重構中的多重邏輯博弈。尺度重構理論是以歐洲全球化城市發展為實證基礎發展起來的。博任納（Neil Brenner）在對英國、德國和荷蘭的案例分析中發現，中央與地方會在區域空間戰略中形成競爭，政府間關系的重組對都市區域治理具有決定性影響（博任納，2022）。而在中國的空間治理中，國家的空間戰略布局具有優先定位，國家的尺度選擇（scale selectivity）決定了城市定位，進而影響尺度重構的調整方向。但這一調整過程并不是單一國家戰略自上而下的執行模式，中央、省、市等不同層級政府擁有不同空間規劃權限和空間戰略，中央試圖通過區域戰略規劃統籌國土空間發展的權力集中傾向，與地方試圖通過積極影響尺度重構具體策略而爭取地區利益的地方分權傾向同時存在，它們的尺度重構策略共同塑造了城市的空間過程。這一發現有助于推進關于尺度重構的等級性、關系性和過程性的討論，也說明中國的城市空間尺度重構不同于歐洲領域化和再領域化過程中超國家力量的巨大影響，國家對于空間治理的系統性和整體性把握始終處于主導地位。

二是說明尺度等級嵌套結構中的精細化空間治理手段。尺度重構強調每個社會空間都會被關聯到獨特的尺度次序模式下，而且社會空間是制度安排、物質基礎設施、管制結構等多方面的混雜，列斐伏爾（2021：129）將這種嵌套結構比喻為“千層糕”，博任納（2022：125）則以“馬賽克”來形容它。但是這種尺度等級嵌套結構的交錯重疊如何形成？本文嘗試對城市在尺度等級嵌套結構中的各種精細化空間治理手段進行分析。在C市的案例中，微觀層面的尺度重構策略是向內的精細化發展，表現為優化調整村和社區規模，拆大并小以更好地適應超大城市基層治理的需要，并通過優化基層干部隊伍、資源分配方式等方法提升地方政府對城市基層空間單元的治理能力。中觀層面的尺度重構策略是差異化發展，如圈層發展等柔性規劃方式是地方政府根據城市自身的行政層級和資源稟賦在空間規劃的權限下探索差異化的城市空間治理策略。宏觀層面的尺度重構策略是超常規發展，在本文中是指中央政府通過設立TF新區管委會等大都市區管理機構、修建TF機場等大型基礎設施，打破常規的空間規劃、行政界限的限制和規章制度約束，讓區域性空間治理力量獲得更多的自由裁量權，以促進優勢區域的經濟發展及其引擎作用的發揮。因此，社會空間尺度的交錯重疊和不對稱分層是不同層面尺度重構策略耦合的結果。

三是以尺度重構分析空間治理有助于發現區域化過程中的城市自主性。都市圈化已成為近年來國際城市化發展的普遍趨勢，京津冀、粵港澳、長三角等都是我國謀劃都市圈和區域協同治理的空間戰略的體現。在都市圈中，核心大城市占據主導地位，核心城市與腹地之間的橫向聯系十分重要（Wang et al.，2024）；與此同時，邊緣城市的作用也不容忽略，如果不能充分考慮地方經濟的活動和地方對區域治理的參與也會導致區域治理的失敗（Salder，2023）。因此，需要理解城市在復雜的都市圈結構中如何創造自身的行動空間。C市的案例表明，城市政府在都市圈化這一自上而下的國家空間戰略中始終積極發揮自主性，表現為在空間尺度上突破行政區劃、提出圈層規劃等柔性策略，在關系尺度上依靠跨界的項目建立跨越層級和行政邊界的協調組織和機制，在治理尺度上建立科層制之外的新型治理架構和跨地區、跨層級的黨建聯合組織等。因此，從尺度重構的視角來分析城市空間治理的過程性和動態性，有助于呈現多層級治理體系中城市的自主性。

（三）余論

在城市群、都市圈成為我國城鎮化發展的新趨勢下，如何理解城市空間治理？尺度重構對城市發展的意義是什么？基于尺度重構三維分析框架對C市實踐的解析，本文發現城市空間治理是空間尺度、關系尺度和治理尺度的系統重構。城市群、都市圈的戰略正是要突破城市行政邊界的限制，實現對產業空間布局、資源配置效率的優化，通過跨地域的權力結構和治理策略的重構克服要素流通障礙，提升空間治理效率。對城市發展而言，尺度重構的意義在于，城市在國家空間戰略下靈活運用多種尺度重構策略，通過柔性規劃、建設產業功能區、再造基層治理單元、構建多層級多節點治理架構等方式，滿足自身發展需求，提升城市在國家城市等級體系和全球城市網絡中的戰略地位，實現更大的發展。

當前對空間治理的研究主要集中在地理學、經濟學、政治學、公共管理等學科，側重于對宏觀空間治理的分析，而社會學對空間治理的分析專注于圍繞空間問題的微觀治理活動，對城市空間生產和治理的整體情況把握不足。引入尺度重構的視角，有助于詳細解析地方發展需求、國家治理轉型、多層級政府戰略意圖競爭下的城市空間治理實踐過程。當然，由于本文在國家治理的框架下分析空間治理，研究分析側重于政府的行動策略，對市場和社會主體的訴求與行動所發揮的作用關注不足。未來的研究若能補充對多元主體之間的互動與協調的觀察和討論，將有助于更加完整地理解空間治理。