昨日國家醫保局公眾號發文介紹濟南市醫保局盤活農村閑置醫療和養老資源、解決農村護理難題。此前，《中國醫療保險》也曾發文介紹鄉鎮衛生院如何轉型的案例，詳見文章。本文為第二篇，繼續分析鄉鎮衛生院提供長護服務的必要性、優勢、挑戰和建議，歡迎讀者在評論區交流討論。

在我國廣袤的農村地區，鄉鎮衛生院正站在轉型的十字路口。隨著人口老齡化加劇和醫療需求變化，這些曾經熙熙攘攘的基層醫療機構面臨著資源閑置、服務轉型的迫切挑戰。與此同時，農村失能、半失能老人對專業照護服務的需求與日俱增，卻苦于找不到合適的醫養結合服務提供者。這一供需矛盾，或許給鄉鎮衛生院在提供基本醫療和基本公衛服務之外，提供了轉型發展的新賽道——長期護理服務。

必要性

在中國農村地區，快速老齡化和村莊空心化正催生巨大的醫養結合服務需求。根據1998-2018年《中國衛生健康統計年鑒》數據，1998-2013年，城市居民慢性病患病率高于農村居民，但兩者之間的差距不斷縮小，2018年，農村居民慢性病患病率開始高于城市居民。農村地區正在出現越來越多的慢性病等導致的失能、半失能老人，迫切需要大量的包含生活照料和醫療護理的醫養結合服務。

圖1 1998-2018年我國居民慢性病患病率

來源：任靜林,李紅娟.1998—2018年我國居民慢性病患病率趨勢與人群差異分析[J].衛生經濟研究,2022,39(06):30-33.DOI:10.14055/j.cnki.33-1056/f.2022.06.023.

我國雖長期倡導醫養結合發展，并持續強化基層健康服務體系建設，但基層醫養結合仍面臨“落地難”的困境，缺少“抓手”是問題之一。從政策層面看，“醫養結合”自2013年首次寫入國務院文件《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）以來，已陸續出臺幾十項配套政策，但政策落地存在明顯“最后一公里”問題：一方面，基層醫療機構受制于服務能力、資金投入等限制，難以有效延伸養老服務功能；另一方面，現有養老機構普遍缺乏醫療資質和專業護理能力，導致“醫”“養”長期處于割裂狀態。這種“政策熱、實踐冷”的現象，使得農村地區尤其缺乏兼具醫療資質和照護能力的專業服務機構，大量失能、半失能老人被迫在家庭、養老院和醫院之間疲于奔波。

除服務供給端的基層醫療機構和養老機構在提供醫養結合服務時面臨諸多現實障礙，從需求端來看，農村地區的支付能力和養老觀念進一步制約了醫養結合服務的普及。經濟層面，農村居民收入較低，不用說專門的醫養結合，單是“醫”或者“養”，對于農村居民來說都是不小的經濟壓力。文化層面，農村社會仍以家庭養老為主流，子女將老人送至養老院常被視為“不孝”，導致養老機構入住率偏低。許多家庭更傾向“居家護理+偶爾就醫”的模式，即便這種安排可能犧牲醫療服務的連續性和專業性。

長護險服務是醫養結合的落地實踐，長護險基本先覆蓋城鎮職工群體，但也已有部分地區試點擴圍到居民長護險，如江蘇省南通市和徐州市、四川成都市、山東濱州市和德州市、浙江杭州、廣東廣州市等。關于長護險的服務模式，在城市，居家照護因人口密集、服務半徑短而具備天然的成本優勢，居家照護占比普遍高于機構照護，而在農村地區卻可能呈現相反趨勢。在農村地區尤其是山區的居家照護面臨三重經濟性挑戰——服務半徑大、交通成本高、服務難成規模，這種經濟邏輯的差異，倒逼農村長護險發展可能需以機構照護為主軸。只有直面農村服務的特殊性，長護險政策才能真正實現“城鄉有別、精準落地”。

鄉鎮衛生院轉型的長護機構恰好能破解上述困局：其一般地處鄉鎮中心，可輻射周邊村落，集中收住失能老人既能降低人均護理成本，又能提供專業醫療支持。

隨筆者將目光轉移至鄉鎮衛生院本身，我國的衛生資源包括床位數是呈“倒三角”的，基層醫療衛生機構遠遠低于醫院床位數。同時，醫院病床使用率也遠遠高于基層醫療衛生機構，如三級醫院床位使用率能達到90%，而鄉鎮衛生院的床位使用率甚至不到50%。但是，根據醫院管理實踐，平衡醫療資源利用效率和服務質量兩個因素，床位使用率的合適范圍通常為75%~85%，基層醫療衛生機構床位過剩嚴重，床位使用率以及與其配比的病房資源和人力資源的利用效率都過低。

可行性及優勢

區位中心化和設施醫療化。我國鄉鎮衛生院經過多年建設發展，在硬件條件上已具備轉型提供長護服務的堅實基礎。從地理位置來看，鄉鎮衛生院普遍位于鄉鎮行政中心，交通便利，服務半徑可覆蓋周邊5-10公里范圍內的行政村，這一區位優勢使其成為農村地區提供長護服務的理想場所。

從資源利用率角度來看，曾經的投入土地、建設病房、購買設施、引入人才或許在一定程度上成為“悲歌”，但是換個角度來看，就成為了發展優勢。鄉鎮衛生院除建筑空間外，相比普通養老機構，衛生院配備有基礎醫療設備（如心電圖機、生化分析儀等）、急救設施和藥品儲備，能及時應對老人的突發醫療需求。并且，功能轉型靈活，如將閑置的婦產科病區改造為失能老人護理區、將受到專門培訓但無事可做的醫護人員再上崗。

深厚的群眾基礎與情感認同。鄉鎮衛生院轉型長護服務具有獨特的社會文化優勢，這種“軟實力”往往比硬件條件更具可持續性。在廣袤的農村地區，熟人社會的特性使鄉鎮衛生院擁有民營機構難以企及的信任資本。具體表現為：

（1）代際積累的信任關系。鄉鎮衛生院的醫護人員多來自本地或長期扎根基層，與居民建立了幾代人的醫療信賴。這種基于地緣、親緣的信任關系，會顯著降低老人對機構照護的心理抵觸。

（2）文化認同的“孝道”緩沖。在農村傳統觀念中，“送養老院”常被污名化，但“送衛生院”可能獲得文化豁免。這源于兩個認知：一是衛生院具有“治病救人”的正當性，二是“醫療需要”能有效消解“棄養”的道德焦慮。部分家庭甚至將老人入住衛生院護理區視為“盡孝新方式”。

這種“醫療背書+文化調適”的雙重優勢，使鄉鎮衛生院在推進長護服務時，既能保障專業性，又能適應習俗文化。

鄉鎮衛生院轉型提供長護服務，會連動促進就業，有效盤活農村閑置勞動力資源。生活護理員崗位門檻相對較低，護理員、保潔、廚師等崗位會被創造出來，既緩解了衛生院護理人力短缺問題，又實現了“家門口就業”的社會效益。

挑戰

鄉鎮衛生院轉型提供長護服務絕非簡單“掛牌”，而是需要系統性重構部分服務模式和相應的管理體系，面臨著多方面的現實挑戰。

首先，不可避免的就是初期投入，適老化改造、人員培訓等剛性支出可能會給資金不充裕的基層醫療機構帶來壓力。根據筆者訪談的徐州市新沂市棋盤鎮中心衛生院院長王剛所分享的，“我院在四樓獨立區域設置照護小區，設定床位50張，開放35張，按照適老化標準打造，并配置中心吸氧設備、防壓瘡墊、適老化扶手、洗浴間、防滑設施、休閑娛樂室、配餐室等，滿足失能老人醫療及照護的需求，投入了30余萬元”。

更深層次的挑戰在于管理能力的轉型升級，服務標準雙重性要求機構同時滿足醫療機構的診療規范和養老機構的照護標準，這種跨界的運營模式對傳統衛生院管理體系提出了全新要求。在持續運營階段，精細化管理更成為決定成敗的關鍵，不僅要考慮人力成本，同時還要構建覆蓋醫療質量、護理質量和感染控制的多維質控體系，特別是要重點防控跌倒、壓瘡等老年護理高風險環節。

鄉鎮衛生院的轉型并非簡單的業務疊加，而是需要從硬件設施到管理體系進行系統性重構，才能真正實現從“傳統醫療服務、公衛服務”轉向“同時保障醫療服務、公衛服務和醫養結合服務”的成功轉型。

建議

在推進鄉鎮衛生院轉型發展長護服務的過程中，科學合理的資源規劃和布局至關重要。建議優先選擇區位優勢明顯、醫療資源閑置率較高的衛生院作為轉型試點，在規劃布局時應綜合考慮轄區人口老齡化程度、失能老人分布特點、長護險參保人員實際需求以及基金收支平衡等多重因素，通過系統評估和精準測算，制定科學的長護險定點服務機構區域設置規劃。

要重點把握好服務供給的總量和結構，既要避免資源浪費，又要防止服務短缺，合理確定不同區域的長護服務機構數量、空間分布和床位規模，確保服務供給與區域需求相匹配。特別是在農村地區，要充分考慮人口居住分散的特點，構建覆蓋全面、布局均衡的服務網絡，讓有需要的老年人能夠就近獲得適宜的長護服務。同時，要建立動態調整機制，根據人口流動和需求變化及時優化資源配置，實現長護服務的可持續發展。

考慮到經濟欠發達地區鄉鎮衛生院的運行壓力，建議將適老化改造項目納入鄉村振興專項資金的重點支持范圍，通過專項資金補貼等多元化扶持方式，切實降低基層醫療機構的轉型成本。具體可考慮設立專項改造補貼，對符合條件的長護服務床位按標準給予建設補助。

在政策設計上，要注重與現有醫療衛生、養老服務等政策的銜接協同，形成政策合力，特別是要打通醫保支付、民政補貼等多渠道資金保障機制。

此外，建議簡化審批流程，對轉型機構實行“一次評估、多證聯辦”的便捷審批模式，為基層醫療機構開展長護服務創造更加有利的政策環境。

結語

鄉鎮衛生院在做好基本醫療、基本公衛的基礎上，轉型發展長護服務，既是破解基層醫療資源閑置困境的現實選擇，更是應對農村老齡化挑戰的戰略之舉。從硬件設施改造到服務模式創新，從政策配套完善到管理能力提升，這一轉型過程雖然面臨諸多挑戰，但其所蘊含的社會價值和民生意義不容忽視。應充分發揮鄉鎮衛生院的區位優勢和醫療資源稟賦，在農村地區構建起符合實際需求的醫養結合服務體系。

展望未來，隨著長護險制度的不斷完善和鄉村振興戰略的深入推進，鄉鎮衛生院轉型發展將迎來更廣闊的空間。這既需要各級政府加大政策支持和資金保障力度，也需要基層醫療機構主動作為、開拓創新。通過系統規劃、科學布局和精準施策，我們有理由相信，鄉鎮衛生院完全能夠成為農村醫養結合服務的主力軍，為提升農村老年人生活質量、促進健康老齡化作出重要貢獻。

來源 | 中國醫療保險 觀宇

編輯 | 崔秀娟 張雯卿

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