文 | 長青研究社，作者 | 林韶，編輯 | 胡世豪

習近平總書記提出，要讓所有老年人都能有一個幸福美滿的晚年。解決老年群體、尤其是重度失能老年群體的長期護理問題，直接關系到這一群體能否獲得幸福美滿的晚年生活。建立長期護理保險制度是積極應對人口老齡化、做好養老金融大文章的重要制度安排。長期護理保險八年的試點，為建立全國統一的制度奠定了堅實的基礎。

本文將從長護險的背景、現狀、困境與優化建議為大家做一個系統梳理。

背景：長護險是應對人口老齡化的重要制度安排

（1）我國失能人群規模日益龐大

根據第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查顯示，2021年我國失能老年人約為3500萬，占全部老年人口的11.6%，據預測，到2035、2050年，我國失能老年人將分別達到4600萬、5800萬人左右。

中國老年人失能情況表現出以下3個特征：

一是老年人失能率隨著年齡增長不斷上升。2020年中國60歲老年人口失能率為0.69%、70歲為1.58%、80歲為4.53%、90歲為14.21%、100歲以上則高達31.05%。

2020年中國老人失能率隨年齡變化情況 數據來源：國家統計局，中國銀行研究院

二是老年人失能率表現出顯著的城鄉差異。2020年，中國鄉村老年人的失能率高于城市，但是這種差異隨著年齡增長有所逆轉。60歲以上老年人失能率鄉村比城市高0.48個百分點，比城鎮高0.23個百分點；90歲以上老年人失能率鄉村比城市低1.01個百分點，比城鎮低0.33個百分點。

2020年全國分年齡段分城鄉老年人口失能率情況 數據來源：國家統計局，中國銀行研究院

三是老年人失能率表現出顯著的省區差異。2020年，中國60歲以上老年人失能率最高的省份與最低的省份相比，相差2.84個百分點。

2020年分省份老年人失能率情況 數據來源：國家統計局，中國銀行研究院

由于我國人口老齡化速度過快，失能老年群體的規模仍在不斷增長，從2010年到2020年，全國60歲以上失能老年數量增長了14.97%。

（2）長期護理是失能老人的剛性需求

失能人員的長期護理可以由家庭成員提供，也可以由正式的護理機構提供。前者會影響家庭成員參與勞動力市場，進而影響失能人員家庭收入增長；后者則會給失能人員或其家庭造成較大經濟負擔。“一人失能，全家失衡”，照料失能老年人早已超越個體和家庭的職責與能力，外溢為社會風險。失能老年群體對長期護理服務的需求不斷提升，已經成為基本養老服務供給的重要組成部分了。

長期護理保險（Long-Term Insurance，以下簡稱“長護險”）與養老、醫療并稱為老年社會保障的三大支柱，是國際社會解決失能老年人照護的重要制度安排。

根據OECD的調查報告顯示，社會福利、社會保險、社會救助是各國支持長期護理的三種常見政策模式。其中，社會福利模式的資金來源于政府，具有廣覆蓋特征，英國、法國、意大利、比利時、西班牙等多個歐洲國家采用此模式支持長期護理服務；社會保險模式需要政府、企業、個人等多方籌資，具有強制性和普惠性，日本、德國、韓國、新加坡等國采用此模式；社會救助模式僅針對低收入群體提供相應補貼，覆蓋面較小，美國、匈牙利等國采用此模式。

日德等國的實表明面，建立長期護理保險制度能夠有力地促進護理服務機構與護理服務從業人員的發展。比如，德國提供居家護理服務的機構數量從2001年的10594家增長到2021年的15376家，全日制的長期護理服務機構數量從2001年的9165家增長到2021年的16115家；與此同時提供護理服務的人員總量從2001年的66.49萬增長到2021年的125.69萬人。

2001-2021年德國長期護理服務機構及服務人員情況 數據來源：德國聯邦衛生部，中國銀行研究院

現狀：長護險試點實踐成績

2016年人社部印發《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，提出在35個城市開展試點，其中，吉林省和山東省是重點試點省份，分別有6個城市和12個城市開展試點。2020年9月，國家醫保局會同財政部印發《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》，增加了14個試點城市。截止目前，全國共有27個省/自治區/直轄市合計49個城市開展了長期護理保險試點。試點取得了不錯的成績。

（1）長護險制度覆蓋人員數量穩步增長

截止2024年7月底，承德市、琿春市、齊齊哈爾市、安慶市、重慶市、天津市、晉城市、盤錦市、福州市、湘潭市、南寧市、昆明市、漢中市、甘南藏族自治州14個城市僅覆蓋城鎮職工，其余35個城市均已同時覆蓋城鎮職工與城鄉居民。

我國試點城市長護險的覆蓋范圍 數據來源：中國銀行研究院

各試點城市普遍規定：社會醫療保險參保人員應同步參加職工或居民護理保險。這種強制性規定對長護險覆蓋人員數量增長起到重要作用。隨著覆蓋人員范圍增大，試點城市長期護理保險參人數與享受待遇人數逐年增長。2023年49個試點城市參加長護險人數為1.83億，享受待遇人數為134.2萬人。

2020-2023年我國長護險試點情況 數據來源：國家醫療保障局，中國銀行研究院

（2）已形成相對成熟的制度運作模式

我國的長護險制度安排主要依托現收現付的社會保險模式，運作模式已經初步形成。

一是已經形成可行的資金籌集與待遇支付原則。在資金籌集環節上，職工的長護險，出于不增加單位負擔的考量，各試點城市基本規定：單位繳費從單位繳納的職工基本醫療保險費或職工醫療保險統籌基金中劃出，職工個人繳費則一般由職工基本醫療保險個人賬戶代扣代繳。居民的長護險則主要通過個人繳費和財政補助或居民醫保統籌基金劃轉。在待遇支付環節，各試點城市的長護險均能夠覆蓋重度失能老人，絕大多數試點城市的長護險能夠同時支持機構護理和居家護理模式。

我國部分試點城市長護險資金籌集與待遇支付政策匯總 數據來源：國家統計局，中國銀行研究院

二是已經摸索出較為統一的運營管理模式。目前，各試點城市長護險的基金核算、失能評估、經辦管理等環節的運作模式基本一致。一是長護險基金實行市級統籌，單獨建賬、獨立核算、專款專用。二是普遍委托第三方機構進行失能評估認定，失能等級評估標準與評估流程統一規范。三是普遍以商業保險機構作為長護險的委托經辦機構，規定了經辦機構的服務機制。四是普遍明確了定點服務機構的管理原則。

（3）形成了全國統一的實施標準與規范

一是形成全國統一的失能等級評估規范。因為科學的失能等級評估標準與合理的評估流程是開展受益人資格認定工作的前提條件，2021年7月，國家醫保局會同民政部制定印發《長期護理失能等級評估標準（試行）》，要求試點城市統一評估標準，按照3個一級指標、17個二級指標，對評估對象日常生活活動、認知、感知覺與溝通等方面的能力喪失程度進行分級評估。

2023年12月，國家醫保局會同財政部制定印發《長期護理保險失能等級評估管理辦法（試行）》，明確對長期護理保險失能等級評估機構實行定點管理，并從定點評估機構、評估人員、評估流程、相關評估情形、評估監督管理等方面提出統一要求。

2024年4月，國家醫保局制定印發《長期護理保險失能等級評估機構定點管理辦法（試行）》，對定點機構確定、運行管理、監督管理等方面的工作提出具體要求。上述制度文件的實施，為全國全面開展長護險受益人資格認定奠定了基礎。

二是形成全國統一的長期護理服務實施的環境標準。長期護理服務要么在醫療機構或養老機構實施，要么在失能人員所在家庭實施。比較而言，我國醫療機構的各類標準比較完善，養老機構、居家護理的標準比較缺乏。

2024年7月底，民政部在官網上發布了《養老機構設施設備配置》《養老機構服務安全風險評估指南》《老年人居家環境適老化改造服務機構基本規范》《老年人居家環境適老化改造通用要求》《居家與養老機構適老產品配置要求》等全國性的民政行業標準。上述標準的制定與實施，統一了全國長期護理服務的實施環境標準，有助于長期護理服務實施的規范化。

（4）提高了商業機構提供護理服務的能力

一是提高了護理服務的提供能力。長期護理險提高了失能人員對護理服務的購買能力，從需求側促進了護理服務機構與護理服務從業人員的發展。全國長護險定點服務機構數量從2020年的4845家增長到2023年的8080家，年均增長19.53%；長期護理服務人員從2020年的19.1萬人增長到2023年的30.28萬人，年均增長19.73%。

2020-2023年我國長期護理定點服務機構及服務人員情況 數據來源：國家統計局，中國銀行研究院

二是提高了保險公司提供長期護理保險服務的能力。試點城市普遍將商業保險機構作為委托經辦機構，負責長護險的政策宣傳、組織評定、技能培訓、協議管理、費用審核、待遇支付、服務監管等經辦環節的相關業務。以商業保險機構作為委托經辦機構，一方面，可以發揮保險機構的機制優勢、技術優勢、服務優勢和成本效率優勢，降低長護險經辦費用；另一方面，商業保險機構通過獲取參保人員信息，為后續進行精算設計提供商業長護險打下基礎。

問題：長護險制度存在的困境

（1）“錢從哪兒來”？籌資水平低與籌資方式無感

目前試點城市基本都把長護險置于醫療保險下，實行“長護險跟隨醫療保險”，長護險尚未成為真正意義的獨立險種，社會對長護險的存在處于無感狀態。長護險跟隨基本醫療保險的非獨立險種籌資機制存在較大風險隱患，影響長護險、醫療保險的雙重資金安全，沖擊社會保險體系的可持續發展。

一方面，隨著我國人口老齡化的日益加深，失能老年人口規模的增加，加之長護險覆蓋范圍、服務內容、服務標準的逐漸擴大，長護險資金支出必將隨之增長，依附于醫療保險的籌資方式恐難為繼。另一方面，非獨立的籌資方式也加劇了基本醫療保險制度的風險，使得原本就面臨高壓力的基本醫療保險基金壓力倍增。

（2）“護理誰”“護理什么”？服務對象與標準不一致

49 個試點城市的長期護理保險均能夠覆蓋重度失能群體，20個試點城市能夠覆蓋全部或部分中度失能群體。同時，職工與居民長期護理保險籌資原則與籌資標準的差異在一定程度上導致部分城市職工和居民長期護理保險的待遇支付標準也有一定的差異。

例如，煙臺市、威海市、臨沂市、聊城市、濱州市、菏澤市等多個山東省試點城市的職工長期護理保險能夠覆蓋部分中度失能群體，但居民長期護理保險僅能覆蓋重度失能群體；又如，承德市、吉林省各試點城市、青島市、淄博市、棗莊市、東營市、廣州市、烏魯木齊市等試點城市針對職工和居民規定了不同的長期護理保險待遇標準。

部分試點甚至僅簡單羅列服務項目而缺乏對服務內容及標準的具體要求。由此可見，試點城市總體秉持的還是以疾病為中心的生物醫學理念，重視對已失能參保人員身體功能缺損維度的護理，失能事后護理導向明顯，缺乏對重度失能前參保人員的預防性服務。

（3）“誰來護理”？專業養老服務人才量質有限性

首先，失能老年人護理人員嚴重短缺。受思想觀念落后、服務強度大、薪酬待遇與社會地位低、職業發展空間不足、社會保障待遇缺乏等綜合因素的影響，長護服務人員從業率較低。依據養老照護比（1:3—1:5）測算，現階段我國3500萬失能老年人大約需要700萬-1200萬左右的養老護理員。目前我國養老護理員規模僅50多萬人，護理人員缺口巨大，農村地區、偏遠地區則尤為匱乏。

其次，長護服務人員專業水平有限?，F有長護服務人員一般以城鎮下崗失業、農村受教育水平低的中大齡女性為主，其專業護理技術能力天然不足。雖需經培訓且考核合格方能上崗，但該群體的綜合素養與長護服務所需的專業知識技能之間仍存一定差距。此外，長護服務人員的護理職業選擇通常還具有被動性，缺乏職業認同，難以真正全身心投入，人員年流失率達30%以上，影響長護服務質量。

優化：建立多層次長護險的建議

（1）以社會保險制度作為失能人員長期護理的兜底機制

我國要建立的長期護理保險制度首先應是以社會保險模式運作的制度。綜合當前的試點實踐，建設全國統一的長期護理保險兜底保障機制還應注意以下兩點：一是建立全國統一的籌資原則與待遇支付標準；二是探索制定全國統一的長期護理保險服務項目與服務規范。

（2）以商業普惠保險作為失能人員長期護理的有益補充

失能人員長期護理的保障機制應具有覆蓋面廣、保障性強、費率低、長期可持續的特征，這與普惠保險 “可及性、可負擔性、保障性、可持續性”的四性要求一致。長期來看，實施由政府發起、保險公司運營的城市定制型普惠商業長期護理保險，是建立失能人員長期護理補充保障機制的努力方向。

（3）建立長期護理保險與其他社會保障體系的銜接機制

一是建立基本醫療保險個人賬戶為本人及家庭成員支付長期護理保險費的共濟機制。

二是建立多支柱養老金體系與長期護理保險業務的銜接機制，即允許第二支柱與第三支柱所積累的個人賬戶養老金免稅購買長期護理保險產品。

（4）完善科技賦能支持下的長護服務隊伍

首先，充分挖掘長護服務人力資源，填補長護服務人員缺口。其次，分類培訓長護隊伍，提升長護服務人員的服務水平及專業能力。最后，利用科技賦能打造智慧養老。

長青研究社的思考

長護險試點這幾年，覆蓋面和制度框架搭起來了，成績非常值得肯定。但“一人失能，全家失衡”的壓力，卻是普通家庭感受最深。結合報告和我們的觀察，幾點思考：

1、“錢袋子”要獨立清晰。目前的長護險掛靠醫保，參保人沒概念，感覺像是“隱形收費”，當前醫?；鹨彩菈毫薮?，大家擔心兩頭都撐不住。需要盡早讓長護險成為獨立險種，明確各自支付比例，讓老百姓知道這筆錢可以用來“托底”。

2、“護工荒”要加速解決。近千萬的護理人員缺口，關鍵在于提升待遇與工作尊嚴，工作環境好了，錢到位了，人才自然就涌入進來了。

3、長護險“服務標準”要豐富化。長青研究社曾介紹過日本介護險的體系（參見文章《深度老齡化困境，日本銀發產業的“破”與“立”》），日本的介護險制度為日本老人的多品類用品提供了資金支持，既緩解了老人資金壓力，又帶動了銀發產業的高速發展，值得學習。

我們始終相信，中國的長護險正走在“老有頤養”的征途上，腳下是民生保障的基石，前方是萬億銀發的藍海！

*原文主要來自中銀研究報告《我國長期護理保險：意義、現狀與建議》。

參考資料：

1. 李偉峰、梁麗霞，濟南大學學報，《長期護理保險制度的試點實踐：成效、困境與優化》，2025年。

2. 《第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查基本數據公報》，2024年10月。

3. 中銀研究，《我國長期護理保險：意義、現狀與建議》，2024年8月。