引言

秦代的行政區(qū)劃分為中央、郡、縣鄉(xiāng)、里，從中央到地方都設(shè)有主管財(cái)政經(jīng)濟(jì)的官吏。中央有兩大財(cái)政機(jī)構(gòu)，其一為治粟內(nèi)史，掌管全國(guó)租稅、賦役、財(cái)政收人和支出。治粟內(nèi)史下設(shè)太倉(cāng)和管理糧、物倉(cāng)庫(kù)，還有主管會(huì)計(jì)核算的“計(jì)吏”。另一為“少府”，主管卜皇室財(cái)政，如征收人口稅、工商稅以及山海池澤稅。

一、國(guó)家定兩稅，本意在愛人

縣少內(nèi)是秦國(guó)地方財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，學(xué)界一般認(rèn)為秦國(guó)縣少內(nèi)主要負(fù)責(zé)收藏與保管金錢。通過對(duì)秦簡(jiǎn)的研究，發(fā)現(xiàn)縣少內(nèi)肩負(fù)地方財(cái)政管理職能，既要服務(wù)地方行政，也要負(fù)責(zé)供給地方長(zhǎng)官的用度。

縣少內(nèi)在行政和業(yè)務(wù)上均服從于地方政府的管理，大內(nèi)對(duì)縣少內(nèi)或負(fù)有業(yè)務(wù)上的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，但并無(wú)統(tǒng)轄權(quán)。秦國(guó)中央利用預(yù)算管理加強(qiáng)對(duì)地方政府的掌控，對(duì)后世產(chǎn)生了較大影響。

縣級(jí)政府通過計(jì)吏向太倉(cāng)呈遞本縣稟給糧食的名冊(cè)，由太倉(cāng)負(fù)責(zé)調(diào)撥糧食。考慮到秦國(guó)的俸祿是用糧食來(lái)支付，因此，地方政府官吏的俸祿應(yīng)該由中央統(tǒng)一發(fā)放。此外，地方政府在上繳賦稅的同時(shí)，可以根據(jù)地方年度財(cái)政需要，留存部分供地方年度使用。

關(guān)于縣少內(nèi)的職能，學(xué)界一般認(rèn)為它主要負(fù)責(zé)收藏與保管金錢。如于豪亮先生認(rèn)為，秦時(shí)縣少內(nèi)是縣行政機(jī)構(gòu)的金庫(kù)，掌管收藏縣行政機(jī)構(gòu)的錢財(cái)。

《史書》記載：“御史、卒人使者，食粺米半斗，醬駟（四）分升一，采（菜）羹，給之韭蔥。其有爵者，自官士大夫以上，爵食之。”

根據(jù)秦律，有罪官吏賠償?shù)目铐?xiàng)后，分作三份木劵，嗇夫、少內(nèi)和賠償者各執(zhí)一份，作為繳納賠款的憑證。當(dāng)然，縣少內(nèi)負(fù)責(zé)收取罰金亦有相關(guān)規(guī)定，如果罰金收取不足，縣少內(nèi)和下屬則負(fù)責(zé)賠償。

經(jīng)費(fèi)的調(diào)撥也是縣少內(nèi)的財(cái)政職能之一，為維持地方行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，縣少內(nèi)根據(jù)簿籍，發(fā)放金錢作為各機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，即以驛站為例，根據(jù)秦律，驛站接待要根據(jù)住宿者的身份，提供相應(yīng)的接待標(biāo)準(zhǔn)。秦國(guó)縣級(jí)政府下屬機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)也應(yīng)由縣少內(nèi)負(fù)責(zé)。根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的臨時(shí)需求，縣少內(nèi)也得撥出相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。

秦朝的郡縣設(shè)有“少府”，主要負(fù)責(zé)管理稅收，它之下也相應(yīng)設(shè)有管理倉(cāng)庫(kù)、掌管財(cái)物收支和會(huì)計(jì)核算的官員。主管財(cái)政收支縣一級(jí)設(shè)有在縣音夫直接管屬下的田薔夫、倉(cāng)音夫、庫(kù)杏夫、苑音夫等，分別管理全縣的錢財(cái)物資。

鄉(xiāng)設(shè)鄉(xiāng)杏夫，掌司法、稅收，鄉(xiāng)里的各部門都設(shè)有會(huì)計(jì)人員。從秦代財(cái)政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，可以看出中央的財(cái)政機(jī)構(gòu)分兩套班子，將國(guó)家收入與皇室收入初步區(qū)別開來(lái)，分別核算，這是秦代的首創(chuàng)。

二、生民理布帛，所求活一身

財(cái)計(jì)官吏是分部門、分行業(yè)設(shè)置的。如音夫的設(shè)置，田音夫總管全縣田地等事倉(cāng)音夫掌糧食公器的賒藏和保管庫(kù)音夫主管車、兵甲等作戰(zhàn)物資廄音夫是牛馬詞養(yǎng)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。

秦朝的財(cái)政部門分工頗為明確，各治其政，便于考核主管人員的工作績(jī)效。自上而下財(cái)政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和財(cái)計(jì)人員的設(shè)備，說(shuō)明秦代的財(cái)政機(jī)構(gòu)已獨(dú)立于其它行政機(jī)構(gòu)之外，形成了一個(gè)比較完整的財(cái)政組織體系，這是經(jīng)濟(jì)法律得以實(shí)施的前提條件。同時(shí)，檢察機(jī)構(gòu)的配備，使經(jīng)濟(jì)法規(guī)的施行得到了保障。

《敦煌懸泉漢簡(jiǎn)》記載：“入閏月、四月御錢萬(wàn)。陽(yáng)朔二年四月壬申，泉置嗇夫尊受少內(nèi)嗇夫壽。”

秦朝財(cái)政管理分為國(guó)家財(cái)政、皇室財(cái)政兩大系統(tǒng)，并設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使財(cái)計(jì)監(jiān)察之權(quán)。“洽果內(nèi)史”是負(fù)責(zé)全國(guó)田租及各類財(cái)賦收入的部門。地方財(cái)稅機(jī)關(guān)設(shè)縣丞，掌一州一縣民政財(cái)務(wù)，由負(fù)貴吏負(fù)責(zé)收稅事宜。

鄉(xiāng)設(shè)裔夫，他們是基層收稅人員。掌管皇家財(cái)務(wù)的機(jī)構(gòu)叫做“太府刀”。負(fù)貴收山、海、池、澤之稅，其首官為九卿。余下設(shè)有六垂、屬有太醫(yī)、湯官、樂府、東西織室、東園匠等十六官令垂。監(jiān)察機(jī)構(gòu)為“御史府”、兼管部分審計(jì)事宜。其主管宮員為“御史大夫”。

御史大夫的監(jiān)察職權(quán)，包括政治監(jiān)察和經(jīng)濟(jì)監(jiān)察兩部分，其經(jīng)濟(jì)監(jiān)察有抽核賦放收入情況和政府各項(xiàng)收支。秦朝為了鞏固新建的國(guó)家政權(quán)，對(duì)財(cái)政采取了一系列重大革新措施，主要有一挽一全國(guó)吠稅制度。

奉國(guó)自商軟變法后，封建土地私有制在秦得到確立，秦統(tǒng)一中國(guó)篇又把這種封建土地所有制推行到全國(guó)。秦始皇三十一年公元前年，頒布法令“使黔首實(shí)田”，即令占有土地的人向當(dāng)?shù)毓俑孕谐蕡?bào)所占有土地的數(shù)額，國(guó)家據(jù)以按畝征稅。在確認(rèn)封建土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一了斌稅交納制度。

秦統(tǒng)一后，為了便利全國(guó)商品的流通和經(jīng)濟(jì)交流，國(guó)家規(guī)定黃金為上幣，園形方孔有郭的銅錢為下幣。黃金以錳為單位，一謐二十兩，祝錢為“半兩”。而珠玉龜貝銀錫之屬為器飾寶截，不作為貨幣。幣制統(tǒng)一后，克服了換算上的困難，‘為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了條件，便利了國(guó)家賦稅的征收。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，由于諸侯長(zhǎng)期割據(jù)，各國(guó)的度量衡極不一致。秦統(tǒng)一后，頒布了統(tǒng)一度俊衡的詔書，規(guī)定六尺為步，二百四十步為畝，凡制作的度且衡器都要刻上詔書，民間不得私造。

三、稅外加一物，皆以枉法論

秦朝的度衡為合、升、斗，十進(jìn)制，兩、斤、鈞、石，十六兩為一斤，三十斤為一鈞、四鈞為一石斤度制寸、尺、丈、引，十進(jìn)制。度最衡統(tǒng)一，不僅有利于工商經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也便利了國(guó)家斌稅征收。

秦以前，官吏多為世襲，大夫、公卿各有封地，實(shí)行分田制祿，國(guó)家不需要從財(cái)政上單列體祿支出。秦統(tǒng)一后，廢分封，置郡縣，立百官之職。官吏一律由中央朝廷任免，廢除了宮職世襲制，也取消了“食邑”、“食封”等制度。

官吏的生活開支，由國(guó)家確定官秩等級(jí)，按規(guī)定的傣秩標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取體祿。秦代將國(guó)家財(cái)政同皇室財(cái)政分立，各設(shè)官分職，處理有關(guān)事務(wù)。秦始皇統(tǒng)一財(cái)政管理，對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)，起了積極作用。

秦朝的財(cái)政支出主娶是靠田賦的收入。歸納這一時(shí)期的田賦情況有以下三個(gè)特點(diǎn)一土地為私有制，可以自由買賣，所以造成富者連嚇陌，貧者身無(wú)立誰(shuí)之地。

《里耶秦簡(jiǎn)》記載：“使者之從者，食糲米半斗；仆，少半斗。”

田賦分為田租、口賦、力役三種形式。田租是繳納實(shí)物的，按畝計(jì)征，口賦即人頭稅，可以擻納實(shí)物，也可以繳納貨幣，力役則是按人頭計(jì)算。

農(nóng)民如果耕種官豪之家的土地，除了向國(guó)家繳納田租之外，還要向地主繳納地租。所以農(nóng)民要有百分之五十以上的土地產(chǎn)品繳納。把地租分為國(guó)稅和私租，這在秦代以前是沒有的。

在秦朝時(shí)期，財(cái)政管理非常嚴(yán)密，實(shí)行了嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)法和財(cái)政監(jiān)督法令。這些法律規(guī)定了對(duì)貪污官員的處罰，重者處以極刑，輕者削官、降職，使得官員不敢謀取私利，達(dá)到了吏治清明的目的。同時(shí)，倉(cāng)庫(kù)的財(cái)物也要定期進(jìn)行盤點(diǎn)，既不允許超出過多，也不允許虧空不足，這有效地遏制了貪污行為。

秦律還規(guī)定，儲(chǔ)備糧食的倉(cāng)庫(kù)不準(zhǔn)有老鼠洞存在，若查出倉(cāng)庫(kù)有兩個(gè)以上老鼠洞，要受嚴(yán)厲訓(xùn)斥；若有三個(gè)以上的老鼠洞，則要罰繳一矛。這些規(guī)定使得倉(cāng)庫(kù)管理更加嚴(yán)格，保證了國(guó)家的財(cái)政安全。

通過以上可以了解，秦朝的財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置也非常完善，實(shí)行了“三公九卿”制度，由三公掌管國(guó)家大事，九卿管理各級(jí)官員。朝還實(shí)行了統(tǒng)一貨幣制度，建立了統(tǒng)一的度量衡標(biāo)準(zhǔn)，這些制度建設(shè)對(duì)后世產(chǎn)生了深刻影響。

結(jié)語(yǔ)

秦朝還實(shí)行了苛捐雜稅的政策，對(duì)人民的生活造成了一定的負(fù)擔(dān)，但同時(shí)也為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持。在秦始皇制定的制度上，秦朝的財(cái)政管理制度和政策，為中國(guó)古代財(cái)政管理的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，對(duì)后世產(chǎn)生了重要影響。

參考文獻(xiàn)：

《史記》

《里耶秦簡(jiǎn)》

《秦官》