【背景說明】

1、長(zhǎng)期以來(lái)，“產(chǎn)業(yè)政策”在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)界都是“劣等品”，但是這幾年產(chǎn)業(yè)政策居然成為學(xué)界熱點(diǎn)。這主要?dú)w功于兩點(diǎn)：一是林毅夫教授在世行擔(dān)任首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)政策的“去污名化”；二是中美貿(mào)易戰(zhàn)以及各國(guó)的補(bǔ)貼政策，類似于一場(chǎng)“比臟”游戲，讓大家接受這個(gè)既定事實(shí)。我本科和碩士的專業(yè)都是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)，博士是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。論產(chǎn)業(yè)政策，它其實(shí)是我的老本行。 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

2、產(chǎn)業(yè)政策的核心是政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼，這簡(jiǎn)直就是一個(gè)黑洞，無(wú)人知曉。目前，甘思德團(tuán)隊(duì)在CSIS網(wǎng)站發(fā)布研究報(bào)告，推算出2019年中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策開支2480億美元，約為GDP的1.73%，而美國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策開支840億美元，是GDP的0.39%。 外經(jīng)貿(mào)大學(xué)崔凡教授的推文《 就中美產(chǎn)業(yè)政策問題與甘思德先生商榷》，發(fā)表于其微信公號(hào)“國(guó)際經(jīng)貿(mào)在線”。他的文章比較專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)，歡迎大家關(guān)注。

3、看上去中美兩國(guó)相差懸殊，極不公平，但實(shí)際上，這個(gè)結(jié)果非常值得質(zhì)疑。因?yàn)槲覀兾恼掠?jì)算的結(jié)果是：2019年政府補(bǔ)貼總額約占當(dāng)年GDP的0.44%-1.15%，這似乎跟美國(guó)差不多。

4、究竟誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)？ 歡迎大家閱讀我們發(fā)表于《學(xué)術(shù)月刊》的論文 ，更歡迎嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)討論 。——聶輝華 2024-8-16

摘要：政府給予企業(yè)的補(bǔ)貼，是政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策最主要的工具之一。然而，政府補(bǔ)貼能否提高企業(yè)效率，一直是一個(gè)有爭(zhēng)議的理論和政策問題。基于2003—2020年中國(guó)A股上市公司的各類補(bǔ)貼數(shù)據(jù)，全面地考察了政府補(bǔ)貼的特征事實(shí)、影響因素和實(shí)際效果，研究發(fā)現(xiàn)：（1）從規(guī)模上看，絕大部分上市公司都獲得了政府補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼的總額在不斷增長(zhǎng)。2019年政府補(bǔ)貼總額約占當(dāng)年GDP的0.44%—1.15%。（2）從影響因素上看，給予企業(yè)的政府補(bǔ)貼存在顯著的規(guī)模歧視，但不存在顯著的所有制歧視，這一點(diǎn)與“常識(shí)”相反。（3）從效果上看，政府補(bǔ)貼提高了民營(yíng)企業(yè)的研發(fā)并降低了其稅負(fù)，但對(duì)國(guó)有企業(yè)沒有顯著影響。分類來(lái)看，稅收、研發(fā)和人才補(bǔ)貼總體上是有效的，產(chǎn)業(yè)升級(jí)補(bǔ)貼產(chǎn)生了負(fù)面結(jié)果。長(zhǎng)期來(lái)看，政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)績(jī)效的影響是不顯著的，但可能有利于促進(jìn)企業(yè)研發(fā)。（4）財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠相比，前者的短期效果更好，后者的長(zhǎng)期效果更好。研究的結(jié)論對(duì)于減稅降費(fèi)和產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施具有重要的理論啟示。

關(guān)鍵詞：企業(yè)；補(bǔ)貼；產(chǎn)業(yè)政策

作者：聶輝華，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授（北京 100872）；李光武，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生（北京 100872）；李琛，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師（北京 100070）。

本文載于《學(xué)術(shù)月刊》2022年第6期。

一、導(dǎo)論

產(chǎn)業(yè)政策是許多國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中采用的政府干預(yù)手段，而最常見的產(chǎn)業(yè)政策之一是政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼是政府為了實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而采取的政策。在企業(yè)的會(huì)計(jì)科目上，企業(yè)補(bǔ)貼被稱為“政府補(bǔ)助”，是指企業(yè)從政府無(wú)償取得貨幣性資產(chǎn)或非貨幣性資產(chǎn)。補(bǔ)貼問題涉及政府和市場(chǎng)的邊界問題，與政府管制、政企關(guān)系或政治關(guān)聯(lián)、腐敗和產(chǎn)業(yè)政策等一系列重要問題有關(guān)，因此是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問題之一。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家或轉(zhuǎn)型國(guó)家來(lái)說，以補(bǔ)貼作為主要手段的產(chǎn)業(yè)政策通常是國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的重要?jiǎng)恿ΑＡ硪环矫妫词乖趶?qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的西方國(guó)家，也廣泛使用政府補(bǔ)貼。根據(jù)美國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)控組織“好工作優(yōu)先”統(tǒng)計(jì)，2000?2015年美國(guó)聯(lián)邦政府以撥款、稅收抵免等方式至少向私人企業(yè)補(bǔ)貼了680億美元，其中67%被582家大公司獲得。因此，補(bǔ)貼問題同時(shí)具有重要的政策含義。

政府為什么要對(duì)企業(yè)提供補(bǔ)貼？理論上有三種觀點(diǎn)。第一，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。例如，當(dāng)企業(yè)在污染排放、研發(fā)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面存在正外部性時(shí)，需要政府提供補(bǔ)貼。第二，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策。在某些階段，政府會(huì)通過補(bǔ)貼扶持國(guó)內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。第三，基于特定目的對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。這又包括三種情況：一是政府出于“父愛主義”或者某種制度安排對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼；二是政府對(duì)企業(yè)承擔(dān)部分社會(huì)責(zé)任給予的補(bǔ)償；三是政府官員和企業(yè)之間的雙向?qū)ぷ狻Ｄ壳埃瑖?guó)內(nèi)外關(guān)于企業(yè)補(bǔ)貼的文獻(xiàn)可謂汗牛充棟，但不管是研究補(bǔ)貼原因的文獻(xiàn)，還是研究補(bǔ)貼效果的文獻(xiàn)，幾乎都與上述三類觀點(diǎn)有關(guān)。

盡管關(guān)于補(bǔ)貼的文獻(xiàn)數(shù)量很多，但是關(guān)于補(bǔ)貼的關(guān)鍵問題仍然存在爭(zhēng)議。核心問題是，企業(yè)補(bǔ)貼究竟有沒有用？一些學(xué)者認(rèn)為，政府給予企業(yè)的補(bǔ)貼沒有產(chǎn)生正面效果。例如，一部分企業(yè)得到研發(fā)補(bǔ)貼之后，將補(bǔ)貼挪作它用，出現(xiàn)了嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。另一些學(xué)者認(rèn)為，政府的研發(fā)補(bǔ)貼刺激了企業(yè)R&D（研究和發(fā)展）投入，取得了正面效果。還有一些學(xué)者認(rèn)為，政府研發(fā)補(bǔ)貼會(huì)同時(shí)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)和擠出效應(yīng)，或者經(jīng)濟(jì)效益為正但社會(huì)效益不明顯，或者其效果取決于企業(yè)所處的階段，因此總體效應(yīng)是不確定的。

為什么對(duì)如此重要的問題產(chǎn)生了如此模糊的結(jié)果？因?yàn)殛P(guān)于企業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)有文獻(xiàn)存在以下不足。第一，對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼的研究要么“太粗”，要么“太細(xì)”。“太粗”是指很多文獻(xiàn)是對(duì)補(bǔ)貼總量的研究，沒有細(xì)分補(bǔ)貼類型。事實(shí)上，現(xiàn)有的政府補(bǔ)貼五花八門，它們各自對(duì)應(yīng)了不同的補(bǔ)貼目的，效果當(dāng)然也存在差異，因此不能一概而論。“太細(xì)”是指一些文獻(xiàn)只分析了某一類補(bǔ)貼，比如研發(fā)補(bǔ)貼，從而既無(wú)法從總體上判斷補(bǔ)貼效果，也無(wú)法將某一類補(bǔ)貼的效果外推到其他補(bǔ)貼類型上。第二，數(shù)據(jù)比較陳舊。例如，很多學(xué)者使用了中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)研究補(bǔ)貼，但該數(shù)據(jù)庫(kù)在2013年之后就沒有更新，難以對(duì)近期的政策效果做出判斷。第三，缺乏動(dòng)態(tài)視角。產(chǎn)業(yè)政策的效果往往需要較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)驗(yàn)證，因此對(duì)補(bǔ)貼政策的短期效應(yīng)并不足以形成對(duì)這種產(chǎn)業(yè)政策效果的科學(xué)判斷。第四，遺漏了一些重要的問題。現(xiàn)有文獻(xiàn)尚沒有回答一些有爭(zhēng)議的問題。例如，企業(yè)補(bǔ)貼是否存在所有制歧視？

很顯然，要對(duì)中國(guó)目前的補(bǔ)貼政策或者相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策作出一個(gè)科學(xué)的判斷，必須采取綜合的視角。與現(xiàn)有文獻(xiàn)相比，在分析視角上，本文試圖將總體和局部結(jié)合，將國(guó)企和民企結(jié)合，將短期和長(zhǎng)期結(jié)合，將經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益結(jié)合，通過綜合研判，以便形成對(duì)補(bǔ)貼問題的“全景式”掃描。在方法上，已有文獻(xiàn)從各個(gè)角度對(duì)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了比較細(xì)致的計(jì)量分析，因此本文將不拘泥于對(duì)某一種政策或者某一個(gè)機(jī)制的因果推斷，而是綜合利用文本分析、計(jì)量分析和案例研究等多種方法，以便對(duì)一些重要的問題形成可靠的判斷。在數(shù)據(jù)上，本文構(gòu)建了2003?2020年中國(guó)上市公司補(bǔ)貼數(shù)據(jù)庫(kù)，這是目前最新、最長(zhǎng)的企業(yè)級(jí)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)，從而有助于我們?cè)u(píng)估補(bǔ)貼政策的長(zhǎng)期效果和最新動(dòng)態(tài)。

本文的寫作方式如下。我們?cè)噲D通過提煉關(guān)于中國(guó)企業(yè)補(bǔ)貼的八個(gè)關(guān)鍵問題，來(lái)提供關(guān)于補(bǔ)貼的特征事實(shí)和基本結(jié)論。我們將先后討論如下八個(gè)問題：（1）中國(guó)企業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)模有多大？（2）上市公司有哪些具體的補(bǔ)貼項(xiàng)目？（3）哪些企業(yè)得到的補(bǔ)貼更多？（4）補(bǔ)貼的總體效果如何？（5）不同類型補(bǔ)貼的效果如何？（6）補(bǔ)貼是否導(dǎo)致了擠出效應(yīng)？（7）補(bǔ)貼的長(zhǎng)期效果如何？（8）政府補(bǔ)貼和減稅降費(fèi)的效果哪個(gè)更好？最后，我們總結(jié)了本文的主要結(jié)論，并展望了下一步值得研究的議題。

二、關(guān)于補(bǔ)貼的特征事實(shí)

既然補(bǔ)貼是最重要的產(chǎn)業(yè)政策之一，那么了解這一政策的實(shí)施力度和廣度顯然是有必要的。遺憾的是，目前似乎沒有一篇文章估計(jì)過中國(guó)企業(yè)補(bǔ)貼的總體規(guī)模，也沒有對(duì)補(bǔ)貼的名目進(jìn)行全面的梳理。因此，本文將首先回答關(guān)于中國(guó)企業(yè)補(bǔ)貼概況的三個(gè)問題。

（一）中國(guó)企業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)模有多大

為了準(zhǔn)確地計(jì)算企業(yè)補(bǔ)貼的力度和廣度，我們使用CSMAR（中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融研究）數(shù)據(jù)庫(kù)，整理了2003?2020年中國(guó)A股上市公司的政府補(bǔ)貼數(shù)據(jù)。選擇2003年作為研究起始年份，是因?yàn)镃SMAR采集的政府補(bǔ)貼數(shù)據(jù)從2003年開始。

首先需要了解上市公司中有多少企業(yè)得到過政府補(bǔ)貼，即補(bǔ)貼覆蓋面。我們發(fā)現(xiàn)，2007年以后得到補(bǔ)貼的企業(yè)占全部A股公司的比例一直保持在70%以上，并且2010年之后提高至90%以上。2019年和2020年補(bǔ)貼比例分別達(dá)到98.58%和99.25%，說明目前幾乎所有的A股上市公司均能得到或多或少的政府補(bǔ)貼。

其次，我們統(tǒng)計(jì)了各年度A股上市公司獲得政府補(bǔ)貼的總額（圖1）。2007年至今上市公司獲得政府補(bǔ)貼的總額幾乎呈逐年上升的趨勢(shì)。2020年上市公司獲得的政府補(bǔ)貼總額約為2841億元，是2007年的近十倍。在過去十四年里，企業(yè)補(bǔ)貼總額增長(zhǎng)了十倍，足見補(bǔ)貼規(guī)模增速之快。

然后，我們利用相關(guān)數(shù)據(jù)估計(jì)2003?2019年全國(guó)政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼總額。由于缺乏全國(guó)層面的企業(yè)利潤(rùn)數(shù)據(jù)，我們采用全國(guó)投入產(chǎn)出表中的“營(yíng)業(yè)盈余”來(lái)估計(jì)。在投入產(chǎn)出表中，按照收入法統(tǒng)計(jì)了當(dāng)年全國(guó)經(jīng)濟(jì)增加值，反映各產(chǎn)業(yè)部門增加值的構(gòu)成情況。其中，營(yíng)業(yè)盈余指常住單位創(chuàng)造的增加值扣除勞動(dòng)者報(bào)酬、生產(chǎn)稅凈額和固定資產(chǎn)折舊后的余額。營(yíng)業(yè)盈余相當(dāng)于企業(yè)的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)加上生產(chǎn)補(bǔ)貼，但要扣除從利潤(rùn)中開支的工資和福利等。為了估計(jì)全國(guó)企業(yè)的補(bǔ)貼規(guī)模，我們采用以下步驟：第一步，計(jì)算非上市公司的營(yíng)業(yè)盈余。我們將上市公司每年的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)和補(bǔ)貼加總得到上市公司的營(yíng)業(yè)盈余，結(jié)合投入產(chǎn)出表中的全國(guó)營(yíng)業(yè)盈余數(shù)據(jù)近似得到非上市公司每年的加總營(yíng)業(yè)盈余。第二步，計(jì)算非上市公司的政府補(bǔ)貼規(guī)模。我們以每年上市公司政府補(bǔ)貼占上市公司營(yíng)業(yè)盈余的比例作為基數(shù)，測(cè)算非上市公司政府補(bǔ)貼規(guī)模。相比上市公司的企業(yè)規(guī)模和擁有的資源，非上市公司政府補(bǔ)貼占非上市公司營(yíng)業(yè)盈余的比例理應(yīng)有所下調(diào)。我們假設(shè)該折扣比例為$ \delta $。分別令$ \delta $取值為100%、80%、60%、40%和20%（五檔），進(jìn)而測(cè)算非上市公司每年得到的政府補(bǔ)貼總額。第三步，加總得到全國(guó)企業(yè)每年獲得的政府補(bǔ)貼總額。第四步，計(jì)算2003?2019年全國(guó)企業(yè)每年獲得的政府補(bǔ)貼總額占當(dāng)年全國(guó)GDP和財(cái)政支出的比重。

表1展示了2003?2019年全國(guó)企業(yè)得到的政府補(bǔ)貼的總額。無(wú)論$ \delta $取何值，政府補(bǔ)貼規(guī)模呈現(xiàn)出逐漸擴(kuò)大的總趨勢(shì)。如果以$ \delta $=20%作為下限，以$ \delta $=100%作為上限，那么2019年全國(guó)企業(yè)獲得補(bǔ)貼規(guī)模為［4297，11304］億元。進(jìn)一步的計(jì)算表明，全國(guó)企業(yè)每年獲得政府補(bǔ)貼總額占當(dāng)年全國(guó)GDP的比重從2003年的［0.01%，0.06%］上升到2019年的［0.44%，1.15%］。以上比重最高的年份出現(xiàn)在2008年，達(dá)到［0.76%，2.56%］。考慮到全國(guó)GDP的體量巨大且增長(zhǎng)迅速，政府給與企業(yè)的補(bǔ)貼數(shù)額從總量和增速上看都非常驚人。

（二）上市公司有哪些具體的補(bǔ)貼項(xiàng)目

由于數(shù)據(jù)的可得性，我們?cè)谙挛闹袑⒅环治錾鲜泄镜难a(bǔ)貼情況。根據(jù)政府對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼的不同目的，我們將上市公司得到的顯性政府補(bǔ)貼分為以下幾大類：稅收優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)、研發(fā)補(bǔ)貼、吸納人才補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)升級(jí)補(bǔ)貼、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼、貿(mào)易補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)和治理補(bǔ)貼以及其他補(bǔ)貼。如果上市公司報(bào)表的某條補(bǔ)貼明細(xì)中包含與以上分類主題相關(guān)的關(guān)鍵詞，則把該條補(bǔ)貼明細(xì)歸入對(duì)應(yīng)類型補(bǔ)貼。我們將不包含特定目的的補(bǔ)貼或者只簡(jiǎn)單稱為“補(bǔ)貼”“津貼”“獎(jiǎng)勵(lì)”或“支持”等歸類為其他補(bǔ)貼。在計(jì)算時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)補(bǔ)貼可能同時(shí)屬于好幾類名目。例如，某條補(bǔ)貼明細(xì)“鋁型材能量系統(tǒng)優(yōu)化節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目350萬(wàn)人民幣（分10年攤銷）”，按照補(bǔ)貼目的分類既可以劃分為研發(fā)補(bǔ)貼，也可以劃分為生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或者環(huán)境保護(hù)和治理補(bǔ)貼。出于統(tǒng)計(jì)分析的需要，我們將所有補(bǔ)助目的明確的補(bǔ)貼條目按照以下順序劃入某一種補(bǔ)貼：稅收優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)>研發(fā)補(bǔ)貼>吸納人才補(bǔ)貼>產(chǎn)業(yè)升級(jí)補(bǔ)貼>項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼>就業(yè)補(bǔ)貼>貿(mào)易補(bǔ)貼>環(huán)境保護(hù)和治理補(bǔ)貼>其他補(bǔ)貼。也就是說，如果某項(xiàng)補(bǔ)貼被分配在序列中較早出現(xiàn)的類型，則不會(huì)被歸類到較晚出現(xiàn)的類型。按照以上方式，我們將2003?2020年滬深A(yù)股除金融業(yè)以外的上市公司政府補(bǔ)貼明細(xì)劃分情況歸納為表2。

根據(jù)補(bǔ)貼金額合計(jì)情況來(lái)看，上市公司得到的補(bǔ)貼中稅收優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)最多，約為3144億元。之后是研發(fā)補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)升級(jí)補(bǔ)貼和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，分別達(dá)到1652億元、1232億元和1109億元。

與此相關(guān)的另一個(gè)問題是，給與上市公司的補(bǔ)貼都是哪些部門發(fā)放的？由于CSMAR統(tǒng)計(jì)的上市公司補(bǔ)貼發(fā)放主體只有2015年和2016年比較全面，因此我們以這兩年的數(shù)據(jù)為例，考察政府補(bǔ)貼的發(fā)放主體。統(tǒng)計(jì)顯示，區(qū)縣級(jí)政府及下屬單位、市級(jí)政府及下屬單位、中央部委中的財(cái)政部和稅務(wù)部門是政府補(bǔ)貼的主要發(fā)放主體。此外，我們整理了涉及政府補(bǔ)貼的部分文件。從發(fā)文機(jī)構(gòu)上看，市級(jí)政府（含下屬機(jī)構(gòu)）和區(qū)縣級(jí)政府是發(fā)放主體。這從一定程度上說明，地方政府是政府補(bǔ)貼文件的主要制定者。

（三）哪些企業(yè)得到的補(bǔ)貼更多

一個(gè)備受爭(zhēng)議的問題是：補(bǔ)貼是否存在某種歧視或者偏向？這跟政府補(bǔ)貼的目的有關(guān)，因?yàn)槿绻a(bǔ)貼的目的是減少市場(chǎng)失靈，那么它應(yīng)該跟企業(yè)類型無(wú)關(guān)，但如果有某種政治目的，則很可能跟企業(yè)所有制有關(guān)。另一方面，這個(gè)問題也跟補(bǔ)貼的效果有關(guān)，因?yàn)槠缫曅缘难a(bǔ)貼政策很可能會(huì)導(dǎo)致資源錯(cuò)配。對(duì)此，學(xué)術(shù)界形成了兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是“所有制歧視”，認(rèn)為國(guó)企由于和政府存在天然的政治關(guān)聯(lián)，因此更容易獲得補(bǔ)貼。例如，步丹璐和郁智發(fā)現(xiàn)國(guó)企獲得了更多政府補(bǔ)貼，同時(shí)中央國(guó)企比地方國(guó)企更容易獲得補(bǔ)貼。持類似觀點(diǎn)的還有邵敏和包群、耿強(qiáng)和胡睿昕、孔東民等。第二種觀點(diǎn)是“規(guī)模歧視”，認(rèn)為政府更傾向于補(bǔ)貼大企業(yè)，以便實(shí)現(xiàn)更明顯的政績(jī)。例如，呂久琴發(fā)現(xiàn)，接受補(bǔ)助和沒有接受補(bǔ)助的企業(yè)的差別主要體現(xiàn)在企業(yè)規(guī)模上：規(guī)模越大，企業(yè)得到補(bǔ)貼的概率就越高。王文甫等認(rèn)為，政府補(bǔ)貼向大企業(yè)或重點(diǎn)企業(yè)傾斜是一種理性選擇。當(dāng)然，除了所有制和規(guī)模以外，可能還存在著其他類型的歧視，例如關(guān)系歧視、地域歧視。

為了厘清這個(gè)關(guān)鍵問題，我們收集了大量地方政府的補(bǔ)貼文件，并進(jìn)行了文本分析。首先，很多政策規(guī)定，只有當(dāng)企業(yè)規(guī)模達(dá)到一定的門檻之后，企業(yè)才有資格申請(qǐng)相關(guān)政府補(bǔ)貼。以《鄭州市人民政府關(guān)于鄭州市建設(shè)中國(guó)制造強(qiáng)市若干政策的補(bǔ)充意見》為例。《意見》中規(guī)定，“對(duì)年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入首次超過50億元、100億元的工業(yè)企業(yè)，分別給予100萬(wàn)元、200萬(wàn)元的一次性獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入首次突破5億元、10億元的戰(zhàn)略性新興企業(yè)，分別給予50萬(wàn)元、100萬(wàn)元的一次性獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)認(rèn)定為國(guó)家級(jí)、省級(jí)制造業(yè)單項(xiàng)冠軍示范企業(yè)的，分別給予100萬(wàn)元、50萬(wàn)元的一次性獎(jiǎng)勵(lì)”。這就意味著，規(guī)模較小（即主營(yíng)業(yè)務(wù)收入較少）的企業(yè)根本就沒有資格申請(qǐng)這類補(bǔ)貼。其次，公開的政府補(bǔ)貼政策文件沒有明確出現(xiàn)“所有制”“國(guó)有企業(yè)”“產(chǎn)權(quán)”等關(guān)鍵詞。至少?gòu)奈募置嬉馑寂袛啵a(bǔ)貼沒有對(duì)國(guó)有企業(yè)的偏愛和對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視。

然后，我們進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。使用除金融業(yè)以外的A股上市公司數(shù)據(jù)，并按照實(shí)際控制人性質(zhì)劃分為國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)樣本，然后比較國(guó)企和民企在獲得政府補(bǔ)貼方面是否存在顯著差異和不平等。圖2（a）和（b）顯示，2007年以來(lái)，在獲得政府補(bǔ)貼總額和平均額度方面，國(guó)企一直超過民企。并且2017年以后，國(guó)企與民企之間的平均補(bǔ)貼金額差異呈現(xiàn)增大的趨勢(shì)。但是圖2（c）和（d）顯示，從補(bǔ)貼程度（即補(bǔ)貼金額除以企業(yè)規(guī)模）來(lái)看，從2009年開始國(guó)企得到的補(bǔ)貼程度低于民企。進(jìn)一步，我們使用上市公司每年獲得政府補(bǔ)貼的自然對(duì)數(shù)衡量企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼規(guī)模，分別用企業(yè)營(yíng)業(yè)收入和總資產(chǎn)作為企業(yè)規(guī)模的代理變量，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼規(guī)模和企業(yè)規(guī)模之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。但是，若將補(bǔ)貼規(guī)模換成補(bǔ)貼程度，那么補(bǔ)貼程度和企業(yè)規(guī)模呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。這說明，總體上企業(yè)補(bǔ)貼存在規(guī)模歧視，而非所有制歧視，這可能和大家的認(rèn)知相違背。

三、企業(yè)補(bǔ)貼的效果分析

（一）補(bǔ)貼的總體效果如何

補(bǔ)貼效果是補(bǔ)貼問題的核心問題，它關(guān)乎產(chǎn)業(yè)政策的成敗和資源配置效率的高低。我們先討論總體效果，然后討論特定補(bǔ)貼的效果。遺憾的是，現(xiàn)有文獻(xiàn)很少有正面回答這個(gè)問題的。一方面，學(xué)者們對(duì)補(bǔ)貼效果的研究聚焦于投資補(bǔ)貼和創(chuàng)新補(bǔ)貼，缺乏補(bǔ)貼的總體效果研究；另一方面，即便是聚焦于投資補(bǔ)貼和創(chuàng)新補(bǔ)貼，也沒有得到一致的結(jié)論。一些學(xué)者認(rèn)為，政府對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新或研發(fā)補(bǔ)貼無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。例如，李萬(wàn)福等發(fā)現(xiàn)企業(yè)得到政府的研發(fā)補(bǔ)貼后，不但不會(huì)增加私人研發(fā)支出，反而會(huì)把一部分研發(fā)補(bǔ)貼挪作他用。Fang等發(fā)現(xiàn)了1999?2007年中國(guó)省級(jí)專利補(bǔ)貼政策與企業(yè)TFP之間的負(fù)向關(guān)系，這說明專利補(bǔ)貼政策沒有起到提高企業(yè)生產(chǎn)效率的效果。戴晨和劉怡、周亞虹等、Boeing使用不同行業(yè)的樣本，均發(fā)現(xiàn)了相似的結(jié)論。相反，另一些學(xué)者認(rèn)為，政府補(bǔ)貼可以促進(jìn)企業(yè)投資和提高研發(fā)效率。例如，朱平芳和徐偉明認(rèn)為，政府的科技激勵(lì)政策促進(jìn)了大中型工業(yè)企業(yè)R&D投入及其專利產(chǎn)出。解維敏等、Guo等、Liu等利用中小企業(yè)或高新制造業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)，得到了類似的結(jié)論。

為了從總體上考察補(bǔ)貼的效果，我們利用上市公司2003?2020年數(shù)據(jù)，全面考察補(bǔ)貼是否提升了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益（ROA和ROE）和社會(huì)效益（就業(yè)、納稅、研發(fā)、技術(shù)升級(jí)）。計(jì)量模型如下：

式（1）中，下標(biāo)$ {{i}} $代表企業(yè)，$ {{t}} $代表年份。$ P{\text{er}}{{\text{f}}_{i,t}} $衡量企業(yè)的績(jī)效表現(xiàn)，包括資產(chǎn)回報(bào)率（ROA）、凈資產(chǎn)收益率（ROE）、就業(yè)強(qiáng)度（STAFF，每萬(wàn)元營(yíng)業(yè)收入的雇員比例）、納稅強(qiáng)度（TAX，所得稅費(fèi)用/營(yíng)業(yè)收入）、研發(fā)強(qiáng)度（RD，研發(fā)支出/營(yíng)業(yè)收入）、新專利比例（PATENT，每十萬(wàn)元營(yíng)業(yè)收入的新專利數(shù)）。關(guān)鍵解釋變量是Sub（政府補(bǔ)貼程度），用“企業(yè)當(dāng)年收到的政府補(bǔ)貼額/企業(yè)當(dāng)年的營(yíng)業(yè)收入”衡量。$ X $表示企業(yè)相關(guān)控制變量，包括企業(yè)的所有制、規(guī)模、負(fù)債率、股權(quán)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)等特征。$ \;\mu {}_{\text{i}} $表示企業(yè)固定效應(yīng)，$ {\sigma _{\text{t}}} $表示年份固定效應(yīng)，$ {\varepsilon _{i,t}} $表示擾動(dòng)項(xiàng)。為了保證數(shù)據(jù)的可靠性，參照現(xiàn)有文獻(xiàn)的通行做法，對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行以下處理：（1）剔除金融類上市公司；（2）剔除ST上市公司；（3）剔除資產(chǎn)負(fù)債率小于0或者大于1、凈利潤(rùn)率大于100%等財(cái)務(wù)指標(biāo)明顯異常的觀測(cè)值；（4）對(duì)所有連續(xù)型變量在1% 和99% 水平上進(jìn)行縮尾處理。

面板固定效應(yīng)回歸的結(jié)果見表3，基本結(jié)論是：（1）從補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)效果來(lái)看，企業(yè)得到補(bǔ)貼后對(duì)下一年度的ROA和ROE的影響雖然為正，但是不顯著，即政府補(bǔ)貼并沒有顯著改善企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。（2）補(bǔ)貼顯著降低了企業(yè)下一年度的納稅強(qiáng)度，并且對(duì)企業(yè)下一年度就業(yè)強(qiáng)度的影響為負(fù)但是不顯著。這說明，整體上補(bǔ)貼沒有促使企業(yè)承擔(dān)增加就業(yè)和納稅的社會(huì)責(zé)任。這與唐清泉和羅黨論的結(jié)論是相反的。（3）補(bǔ)貼程度顯著增加了企業(yè)下一年度的研發(fā)強(qiáng)度，但是對(duì)企業(yè)專利比例的影響不顯著。這說明補(bǔ)貼雖然可以在短期內(nèi)提高企業(yè)的研發(fā)水平，但是無(wú)法提高企業(yè)的研發(fā)質(zhì)量。

（二）不同類型補(bǔ)貼的效果如何

在表3中，我們利用全樣本考察了補(bǔ)貼的總體效果，但是這樣的結(jié)果并不精準(zhǔn)。因?yàn)椴煌难a(bǔ)貼政策往往有不同的目的，總體上顯著的結(jié)果并不代表具體的補(bǔ)貼政策實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。現(xiàn)有文獻(xiàn)聚焦于研發(fā)補(bǔ)貼的效果評(píng)估，是因?yàn)檠邪l(fā)補(bǔ)貼的類型和結(jié)果（研發(fā)支出或?qū)＠麛?shù)量）比較容易識(shí)別。但是，除研發(fā)補(bǔ)貼外還有很多其他補(bǔ)貼（表2），它們的效果需要精準(zhǔn)評(píng)估。

接下來(lái)，我們根據(jù)表2的補(bǔ)貼分類方法，考察不同類型的補(bǔ)貼效果。根據(jù)每類補(bǔ)貼的目的，我們選擇了不同的因變量。具體來(lái)說，稅收優(yōu)惠的直接目的在于降低企業(yè)的營(yíng)業(yè)成本，因此我們考察政府補(bǔ)貼中給予企業(yè)稅收優(yōu)惠是否降低了企業(yè)的營(yíng)業(yè)成本率（COST）。類似地，我們針對(duì)研發(fā)補(bǔ)貼選擇的因變量是企業(yè)的研發(fā)強(qiáng)度（RD）；針對(duì)人才補(bǔ)貼選擇的因變量是企業(yè)研發(fā)人員比例（STAFF_RD）；針對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)補(bǔ)貼選擇的因變量是企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)效率（LP）；針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼選擇的因變量是企業(yè)的營(yíng)運(yùn)利潤(rùn)率（PROFIT）；針對(duì)就業(yè)補(bǔ)貼選擇的因變量是企業(yè)的就業(yè)強(qiáng)度（STAFF）；針對(duì)環(huán)保補(bǔ)貼選擇的因變量是企業(yè)的環(huán)保支出率（EP）。

根據(jù)表4的回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)：（1）稅收優(yōu)惠顯著降低了企業(yè)的營(yíng)業(yè)成本率，說明通過給予企業(yè)退稅、稅收減免、稅費(fèi)返還、納稅獎(jiǎng)勵(lì)等確實(shí)顯著降低了企業(yè)的營(yíng)業(yè)成本，改善了企業(yè)的營(yíng)業(yè)成本和經(jīng)營(yíng)狀況。（2）研發(fā)補(bǔ)貼顯著提高了企業(yè)的研發(fā)強(qiáng)度。這與大部分文獻(xiàn)的研究比較一致。（3）人才補(bǔ)貼顯著提高了企業(yè)研發(fā)人員比例。（4）產(chǎn)業(yè)升級(jí)補(bǔ)貼顯著降低了企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)效率，并沒有推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。這與表3的結(jié)果相似，即補(bǔ)貼雖然可以在短期內(nèi)提高企業(yè)的研發(fā)水平，但是無(wú)法在短期內(nèi)顯著實(shí)現(xiàn)企業(yè)的技術(shù)應(yīng)用和升級(jí)。（5）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼和環(huán)境補(bǔ)貼的效果都不顯著。以上結(jié)果說明，稅收、研發(fā)和人才補(bǔ)貼的政策總體上是有效的，可以繼續(xù)實(shí)施；產(chǎn)業(yè)升級(jí)補(bǔ)貼產(chǎn)生了負(fù)面結(jié)果，應(yīng)該在評(píng)估后考慮中止；而項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、就業(yè)和環(huán)境補(bǔ)貼政策的實(shí)施機(jī)制恐怕需要改進(jìn)。

（三）補(bǔ)貼是否導(dǎo)致了擠出效應(yīng)

表4的回歸結(jié)果表明，政府對(duì)企業(yè)的研發(fā)補(bǔ)貼提高了企業(yè)的研發(fā)強(qiáng)度。但需要注意的是，表4的研發(fā)強(qiáng)度是根據(jù)企業(yè)的總研發(fā)支出計(jì)算的，而總研發(fā)支出不僅包括企業(yè)的私人研發(fā)投資，也包括政府對(duì)企業(yè)的研發(fā)補(bǔ)貼。如果政府的研發(fā)補(bǔ)貼沒有激發(fā)企業(yè)的私人研發(fā)投資，那么這種補(bǔ)貼政策就沒有實(shí)際價(jià)值。因此，政府的研發(fā)補(bǔ)貼是否“擠出了”企業(yè)的私人研發(fā)支出，是一個(gè)關(guān)系到補(bǔ)貼真實(shí)效果和可持續(xù)性的重要問題。

現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為，政府對(duì)企業(yè)的研發(fā)補(bǔ)貼可能對(duì)企業(yè)私人投資產(chǎn)生三種效果：（1）研發(fā)補(bǔ)貼和私人投資是替代關(guān)系，即政府的研發(fā)補(bǔ)貼會(huì)對(duì)企業(yè)私人投資產(chǎn)生“擠出”效果；（ 2）研發(fā)補(bǔ)貼和私人投資是互補(bǔ)關(guān)系，即政府的研發(fā)補(bǔ)貼會(huì)激勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投資；（ 3）研發(fā)補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)私人投資同時(shí)存在“擠出”效果和“激勵(lì)”效果，例如，劉虹等認(rèn)為在補(bǔ)助初期激勵(lì)效應(yīng)較強(qiáng)，而超過最優(yōu)補(bǔ)助額后擠出效應(yīng)增強(qiáng)。

為了考察政府補(bǔ)貼是否對(duì)私人投資具有擠出效應(yīng)，我們具體分析三類補(bǔ)貼的效果。為了考察研發(fā)補(bǔ)貼的擠出效應(yīng)，我們?cè)O(shè)置了因變量企業(yè)的私人研發(fā)投資，它等于（企業(yè)當(dāng)年的研發(fā)支出?政府對(duì)企業(yè)當(dāng)年的研發(fā)補(bǔ)貼）/企業(yè)當(dāng)年的營(yíng)業(yè)收入；為了考察政府對(duì)企業(yè)的就業(yè)和人才補(bǔ)貼的擠出效應(yīng)，我們?cè)O(shè)置了因變量企業(yè)私人發(fā)放的職工薪酬水平，它等于（企業(yè)當(dāng)年發(fā)放的職工薪酬?政府對(duì)企業(yè)當(dāng)年的就業(yè)和人才補(bǔ)貼）/企業(yè)當(dāng)年的營(yíng)業(yè)收入；為了考察政府對(duì)企業(yè)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)升級(jí)補(bǔ)貼的擠出效應(yīng)，我們?cè)O(shè)置了因變量企業(yè)私人固定資產(chǎn)投資，它等于（企業(yè)當(dāng)年新增固定資產(chǎn)投資?政府對(duì)企業(yè)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)升級(jí)補(bǔ)貼）/企業(yè)當(dāng)年的營(yíng)業(yè)收入。

回歸結(jié)果如表5。第（1）列表明，研發(fā)補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)私人研發(fā)投資的影響呈現(xiàn)“倒U形”。研發(fā)補(bǔ)貼的系數(shù)顯著為正，說明研發(fā)補(bǔ)貼在初期激勵(lì)私人研發(fā)支出；研發(fā)補(bǔ)貼二次項(xiàng)的系數(shù)顯著為負(fù)，說明超過一定程度后研發(fā)補(bǔ)貼擠出了企業(yè)的私人研發(fā)支出，這與劉虹等的觀點(diǎn)是一致的。第（2）列表明，就業(yè)補(bǔ)貼和人才補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)的私人職工薪酬水平的影響呈現(xiàn)“正U形”，即超過一定程度的就業(yè)和人才補(bǔ)貼，才能激勵(lì)企業(yè)的私人薪酬支出。第（3）列表明，對(duì)企業(yè)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)補(bǔ)貼正面影響了企業(yè)的私人固定資產(chǎn)投資水平，說明這兩項(xiàng)補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)的長(zhǎng)期投資和發(fā)展是有益處的。

（四）補(bǔ)貼的長(zhǎng)期效果如何

考察政府補(bǔ)貼的效果，不僅需要考察短期影響，更需要考察長(zhǎng)期影響。通過剖析光伏行業(yè)這個(gè)典型案例，我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)光伏行業(yè)飛速發(fā)展并且成為全球第一大光伏市場(chǎng)的背后，是中央及地方政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的政策支持（包括財(cái)政補(bǔ)貼）。這種長(zhǎng)期、持續(xù)的補(bǔ)貼政策不僅幫助中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)在面對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)生存下來(lái)，也帶動(dòng)了光伏產(chǎn)業(yè)鏈和新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。以“中國(guó)最牛風(fēng)投城市”合肥市對(duì)京東方公司的補(bǔ)貼政策為例。2007?2019年，京東方年均得到政府補(bǔ)貼近9.8億元，共計(jì)得到補(bǔ)貼近130億元。2008年，京東方落戶合肥。為了引入京東方，合肥市除了在地塊配套條件、土地價(jià)格、能源供應(yīng)、貸款貼息等方面給予政策性支持外，還額外投入60億元，并引入戰(zhàn)略投資者投入30億元（如未能引入戰(zhàn)略投資，剩下的85億在合肥市政府的支持下貸款解決）。當(dāng)年，合肥市財(cái)政收入僅為301.21億元。可以說，合肥市為了引入京東方確實(shí)是“壯士斷腕”。現(xiàn)在，京東方已成為全球顯示產(chǎn)業(yè)頭部企業(yè)，也成為“合肥名片”之一。從京東方第一家顯示行業(yè)企業(yè)落戶合肥，到彩虹、康寧、晶合等上下游近100家顯示行業(yè)企業(yè)加速聚集，總投資超1500億元，在合肥形成了“從沙子到整機(jī)”的全產(chǎn)業(yè)鏈布局，是國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈最完善、技術(shù)水平最先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)集群。可以說，沒有合肥市對(duì)京東方的長(zhǎng)期補(bǔ)貼，就不會(huì)有合肥市的顯示器產(chǎn)業(yè)。

為了考察政府補(bǔ)貼的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)效果，我們?cè)诨貧w方程中將因變量設(shè)置為企業(yè)下一年、第3年、第5年、第7年、第9年的經(jīng)濟(jì)效益（ROA和ROE）和社會(huì)效益（就業(yè)、納稅、研發(fā)、技術(shù)升級(jí)），關(guān)鍵解釋變量是企業(yè)的補(bǔ)貼總額（Sub）。回歸結(jié)果如表6，基本結(jié)論是：（1）不管是從短期還是長(zhǎng)期來(lái)看，政府補(bǔ)貼對(duì)于企業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響均是不顯著的；（2）政府補(bǔ)貼顯著降低了企業(yè)短期的就業(yè)強(qiáng)度和納稅強(qiáng)度，但是從長(zhǎng)期來(lái)看這種負(fù)面影響會(huì)逐漸消失；（3）政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)研發(fā)強(qiáng)度的顯著影響是短期的，意味著這種影響是不可持續(xù)的；（4）政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)新專利比例的影響在短期是不顯著或者負(fù)面的，但是顯著提高了企業(yè)未來(lái)第9年的新專利比例。這一方面說明技術(shù)從研發(fā)到應(yīng)用和升級(jí)需要比較長(zhǎng)期的時(shí)間，也說明從長(zhǎng)期的角度來(lái)看，政府補(bǔ)貼可能有利于企業(yè)的技術(shù)升級(jí)和內(nèi)涵式增長(zhǎng)。

（五）政府補(bǔ)貼和減稅降費(fèi)的效果哪個(gè)更好

“十三五”時(shí)期，在中國(guó)推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，積極財(cái)政政策的重心傾向于減稅降費(fèi)。2018年，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)好簡(jiǎn)政減稅降負(fù)措施更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)工作的通知》，標(biāo)志著全國(guó)范圍內(nèi)更大規(guī)模的減稅降費(fèi)開始施行。減稅降費(fèi)的主要目的，在于減輕企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、激發(fā)市場(chǎng)主體活力。在中國(guó)由選擇性產(chǎn)業(yè)政策向普惠性產(chǎn)業(yè)政策過渡的過程中，稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼的比較研究成為政策制定的一個(gè)重要參考。從理論上講，財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠作為產(chǎn)業(yè)政策的主要實(shí)施工具，各有利弊，在效果上可能存在差異。

一些文獻(xiàn)認(rèn)為，政府直接補(bǔ)貼帶來(lái)的效果更好。例如，Busom等發(fā)現(xiàn)，對(duì)促進(jìn)中小企業(yè)尤其是知識(shí)密集型的初創(chuàng)企業(yè)從事研發(fā)活動(dòng)而言，政府補(bǔ)貼的效果更強(qiáng)。張同斌和高鐵梅發(fā)現(xiàn)，直接補(bǔ)貼比稅收優(yōu)惠更能有效促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的增加值增長(zhǎng)。然而，更多文獻(xiàn)認(rèn)為，稅收優(yōu)惠對(duì)企業(yè)發(fā)展的效果更好。因?yàn)槎愂諟p免帶來(lái)的市場(chǎng)交易費(fèi)用相對(duì)更少，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)則的扭曲程度更輕。考慮到信息不對(duì)稱的影響，稅收優(yōu)惠和直接補(bǔ)貼兩種政策工具的激勵(lì)效應(yīng)可能不同。因此，有必要將稅收優(yōu)惠和政府直接補(bǔ)貼這兩種政策工具進(jìn)行比較。

參考柳光強(qiáng)等，本文以“收到的各項(xiàng)稅費(fèi)返還/（收到的各項(xiàng)稅費(fèi)返還+支付的各項(xiàng)稅費(fèi)）”作為企業(yè)稅收優(yōu)惠的代理變量。其中，收到的稅費(fèi)返還反映返還給企業(yè)的增值稅、所得稅、消費(fèi)稅和教育稅附加等各項(xiàng)稅費(fèi)；支付的各項(xiàng)稅費(fèi)指企業(yè)本期發(fā)生并支付的、本期支付以前各期發(fā)生的以及預(yù)交的稅費(fèi)。同時(shí)，我們以“營(yíng)業(yè)外收入?政府補(bǔ)助”中列示的政府補(bǔ)貼金額減去企業(yè)當(dāng)年收到的稅收優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)部分后的余額，作為企業(yè)獲得的政府直接補(bǔ)貼。計(jì)量模型如下：

式（2）中，$ P{\text{erf}} $依然表示企業(yè)的績(jī)效，$ S\!{\text{ub\_}}d $表示政府給與企業(yè)的直接補(bǔ)貼程度，$ T{\text{ax\_}}p $表示企業(yè)當(dāng)年享受的稅收優(yōu)惠程度，其余變量的含義與上文相同。

表7和表8分別報(bào)告了制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的政府補(bǔ)貼和減稅降費(fèi)的效果比較。根據(jù)表7，制造業(yè)企業(yè)得到直接補(bǔ)貼后對(duì)企業(yè)下一年度的經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響不顯著，而制造業(yè)企業(yè)得到稅收優(yōu)惠后顯著增加了企業(yè)下一年度的ROE。另外，相比于直接補(bǔ)貼，稅收優(yōu)惠對(duì)企業(yè)下一年度的納稅強(qiáng)度和新專利比例的負(fù)面影響均較小。而相比于稅收優(yōu)惠，直接補(bǔ)貼可以在短期內(nèi)顯著、快速地提高企業(yè)的研發(fā)強(qiáng)度。

表8比較了2012年以來(lái)針對(duì)服務(wù)業(yè)上市公司的政府直接補(bǔ)貼和減稅降費(fèi)的效果。選擇2012年作為研究起點(diǎn)，是因?yàn)?012年中國(guó)開始對(duì)相關(guān)服務(wù)行業(yè)進(jìn)行“營(yíng)改增”試點(diǎn)，服務(wù)業(yè)減稅的步伐明顯加快。根據(jù)表8，服務(wù)業(yè)企業(yè)得到直接補(bǔ)貼后顯著降低了企業(yè)下一年度的ROA。若持續(xù)為中小服務(wù)業(yè)企業(yè)提供救助，可能導(dǎo)致企業(yè)對(duì)政府補(bǔ)貼形成依賴，反而降低其內(nèi)生增長(zhǎng)能力。相比較來(lái)說，稅收優(yōu)惠對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響則不顯著，沒有過度扭曲企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。同時(shí)，稅收優(yōu)惠顯著提高了服務(wù)業(yè)企業(yè)下一年度的研發(fā)強(qiáng)度，有助于企業(yè)的內(nèi)生增長(zhǎng)。

四、結(jié)論和展望

政府給予企業(yè)的補(bǔ)貼是產(chǎn)業(yè)政策最重要的方式之一，也是政府干預(yù)市場(chǎng)的主要手段。然而，目前對(duì)于企業(yè)補(bǔ)貼的效果存在較大的爭(zhēng)議。出現(xiàn)爭(zhēng)議的原因，是因?yàn)槟壳瓣P(guān)于企業(yè)補(bǔ)貼的研究，要么過于籠統(tǒng)，要么過于細(xì)微，并且數(shù)據(jù)比較陳舊和短暫。為了全面考察企業(yè)補(bǔ)貼的效果，本文綜合國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，提煉了關(guān)于企業(yè)補(bǔ)貼的八個(gè)關(guān)鍵問題，并利用最新、最長(zhǎng)的2003?2020年中國(guó)上市公司數(shù)據(jù)，對(duì)補(bǔ)貼問題進(jìn)行“見樹又見林”的全景式掃描。首先，我們計(jì)算了中國(guó)所有企業(yè)補(bǔ)貼的總體規(guī)模，梳理了上市公司補(bǔ)貼的種類，并證偽了“所有制歧視”的流行看法。然后，我們從總體上和具體類別上考察了補(bǔ)貼的效果，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼對(duì)研發(fā)具有正面的促進(jìn)作用，但是對(duì)其他經(jīng)濟(jì)或社會(huì)效益缺乏顯著的促進(jìn)作用。一些補(bǔ)貼（如研發(fā)補(bǔ)貼）在超過一定程度之后，會(huì)對(duì)私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。我們進(jìn)一步考察了長(zhǎng)期效果，發(fā)現(xiàn)除了研發(fā)補(bǔ)貼，大部分補(bǔ)貼沒有長(zhǎng)期效果。最后，我們比較了直接補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的效果。初步的發(fā)現(xiàn)是，直接補(bǔ)貼對(duì)制造業(yè)效果更好，而稅收優(yōu)惠對(duì)服務(wù)業(yè)更好。

本文的上述結(jié)論對(duì)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的政策含義。第一，補(bǔ)貼需要精準(zhǔn)施策。我們的分析表明，并非所有的補(bǔ)貼都有效果，即便有效果也未必是短期內(nèi)有效果，有些補(bǔ)貼只對(duì)民企有效果。因此，政府在實(shí)施補(bǔ)貼政策時(shí)，應(yīng)該精準(zhǔn)施策，針對(duì)不同行業(yè)、不同企業(yè)在不同的發(fā)展階段，制定不同的補(bǔ)貼政策，減少“一刀切”的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。第二，補(bǔ)貼需要科學(xué)的政策評(píng)估。補(bǔ)貼是國(guó)家財(cái)政的重要資源，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎使用，至少是避免造成資源錯(cuò)配。一些地方在實(shí)施補(bǔ)貼政策時(shí)，缺乏科學(xué)的政策評(píng)估，這不利于實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼的效果，并且避免尋租行為。要減少無(wú)效補(bǔ)貼，關(guān)鍵是貫徹“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)要更好發(fā)揮政府作用”的理念。第三，重視補(bǔ)貼與其他政策的配套作用。補(bǔ)貼是政府調(diào)控市場(chǎng)的工具箱里的一種工具，有時(shí)需要其他工具的配合。減稅降費(fèi)政策屬于普適性政策，能夠減少市場(chǎng)交易費(fèi)用，但減稅的實(shí)施空間越來(lái)越小，而減少無(wú)效補(bǔ)貼、重復(fù)補(bǔ)貼具有較大的實(shí)施空間。我們建議，下一階段減稅降費(fèi)的重點(diǎn)工作可以放到整理補(bǔ)貼政策上。第四，澄清關(guān)于補(bǔ)貼的誤解，樹立中國(guó)的良好形象。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際社會(huì)認(rèn)為中國(guó)政府對(duì)企業(yè)實(shí)行了歧視性補(bǔ)貼，優(yōu)待國(guó)企，歧視非國(guó)企。我們的研究表明，在補(bǔ)貼方面并不存在“所有制歧視”。此外，國(guó)內(nèi)的補(bǔ)貼政策要和國(guó)際補(bǔ)貼規(guī)則、特別是WTO規(guī)則實(shí)現(xiàn)對(duì)接，在扶持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，樹立良好的大國(guó)形象。

目前，針對(duì)產(chǎn)業(yè)政策（含補(bǔ)貼政策）的研究，絕大多數(shù)都是經(jīng)驗(yàn)分析。我們認(rèn)為，下一步應(yīng)該加強(qiáng)理論分析，主要有以下研究方向：一是將國(guó)家能力納入產(chǎn)業(yè)政策（補(bǔ)貼政策）有效性的檢驗(yàn)框架之中。產(chǎn)業(yè)政策的有效性不僅取決于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段，也跟實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的政府能力以及相應(yīng)的制度安排有關(guān)，這是一個(gè)新的視角。Khan和Blankenburg認(rèn)為，東亞經(jīng)濟(jì)體的成功故事表明，產(chǎn)業(yè)政策的有效實(shí)施必須與國(guó)家內(nèi)部的權(quán)力平衡相兼容，這使得國(guó)家能夠在關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)造激勵(lì)和強(qiáng)制約束。二是將產(chǎn)業(yè)政策看做是一種可信的政府承諾，而不僅僅是政府對(duì)某個(gè)產(chǎn)業(yè)的扶持措施。考慮到發(fā)展中國(guó)家或轉(zhuǎn)型國(guó)家存在普遍的政策不確定性，這一視角對(duì)于我們理解政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)具有一定的啟迪意義。三是將產(chǎn)業(yè)政策放在一個(gè)動(dòng)態(tài)的框架下分析和比較。Itskhoki和Moll在一個(gè)增長(zhǎng)模型中引入了動(dòng)態(tài)拉姆齊政策，以便刻畫不同階段政府的最優(yōu)干預(yù)政策。我們認(rèn)為，這有望為產(chǎn)業(yè)政策的動(dòng)態(tài)效果分析提供一個(gè)基準(zhǔn)。四是深入討論產(chǎn)業(yè)政策有效性的微觀基礎(chǔ)，將企業(yè)所有制和競(jìng)爭(zhēng)均衡引入產(chǎn)業(yè)政策的分析框架。日本在起飛階段為了遏制官僚主義和腐敗行為，通產(chǎn)省花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間去尋找一種合適的政企關(guān)系，這種關(guān)系既能支持政府樹立真正的產(chǎn)業(yè)政策，又能保持企業(yè)界的競(jìng)爭(zhēng)和私有制度。五是重新理解政府和私人機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)偏好。反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的學(xué)者通常認(rèn)為，政府不應(yīng)該用納稅人的錢去冒險(xiǎn)。但問題是，私人機(jī)構(gòu)（包括風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)）同樣不喜歡冒險(xiǎn)。如果不考慮腐敗問題，那么從社會(huì)總福利的角度講，政府機(jī)構(gòu)冒險(xiǎn)和私人機(jī)構(gòu)冒險(xiǎn)的有效性（機(jī)會(huì)成本）可能需要重新比較。

〔 本文發(fā)表于《學(xué)術(shù)月刊》，2022年第6期，引用請(qǐng)注明。點(diǎn)擊“閱讀原文”可直接下載全文完整版。〕

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