【摘要】經濟區與行政區適度分離改革是我國創造更加公平、更有活力的市場環境、構建全國統一大市場的必由之路。川渝高竹新區是全國首個跨省域實體化運行的共建新區，是成渝地區雙城經濟圈建設的重要載體，肩負探索經濟區與行政區適度分離改革的重大使命。新區成立以來，川渝兩省市將其作為探索建設全國統一大市場和優化營商環境的試驗田，出臺多項政策措施支持其改革創新發展，大膽探索，先行先試，為川渝毗鄰地區一體化融合發展提供了寶貴經驗。隨著新區改革進入深水區，在實際操作中，政策難以協調、資源調配受到掣肘、綜合配套基礎薄弱、公共服務短板明顯、生活服務業發展落后、創新平臺層級較低、綜合承載能力較弱等現實問題和制度性障礙、機制性梗阻、政策性難題逐漸顯現。為了把川渝高竹新區建成全國統一大市場和優化營商環境的先行區，應支持廣安建設經濟區與行政區適度分離改革試驗區、高水平打造國家級承接產業轉移區，推進制定廣安深化川渝合作示范區建設總體方案。

【關鍵詞】全國統一大市場；成渝地區雙城經濟圈；川渝高竹新區；營商環境；協同立法

全國統一大市場，是指在全國范圍內，建設一個市場的基礎制度規則統一，市場的設施高標準聯通，要素和資源市場以及商品和服務市場高水平統一，同時，市場監管公平統一，不當市場競爭和市場干預行為進一步規范的大市場。建設全國統一大市場，在百年未有之大變局和國內國際復雜形勢的當下，具有重要意義。統一大市場有利于激發和培育國內市場潛力，為我們以自身最大的確定性來抵御外部不確定性提供很好的支撐。建設全國統一大市場，有利于暢通國內循環，實現生產要素全國性流通和流動，降低交易成本，提高交易效率，推動經濟高質量發展。

▲ 川渝高竹新區（圖片來源：中國檔案報）

一、政策及文獻回顧

建設全國統一大市場是黨中央的重大決策部署。《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）2022年3月25日正式印發；2024年3月5日，《2024年國務院政府工作報告》也提出加快全國統一大市場建設的要求。《意見》明確，“加快建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場”“持續推動國內市場高效暢通和規模拓展”“加快營造穩定公平透明可預期的營商環境”“進一步降低市場交易成本”“促進科技創新和產業升級”“培育參與國際競爭合作新優勢”〔1〕。在《意見》第二十九條專門指出：“鼓勵京津冀、長三角、粵港澳大灣區以及成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等區域，在維護全國統一大市場前提下，優先開展區域市場一體化建設工作，建立健全區域合作機制，積極總結并復制推廣典型經驗和做法。”〔2〕黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》強調，“構建全國統一大市場。推動市場基礎制度規則統一、市場監管公平統一、市場設施高標準聯通”“完善實施區域協調發展戰略機制”“構建優勢互補的區域經濟布局和國土空間體系”。〔3〕

遵循黨中央的重大決策部署，學界以我國各地經濟區與行政區適度分離改革實踐為藍本，對建立全國統一大市場與優化營商環境進行了有益探索。王翔（2023）認為，在全國統一大市場背景下，現有的營商環境立法以省級地方性法規為主導，存在指標性、重復性和促進性等共性，需要立足于政府與市場關系調整的規范化、省際要素流動與配置創新機制的制度化和多元社會共治的實效化等問題導向，標定營商環境地方立法規范功能，革新立法技術〔4〕。蔡之兵等（2021）認為，在全國統一大市場語境下，需要優化營商環境，推動經濟區與行政區適度分離改革，分別從遏制地方無序發展、構建動態的發展權限配置體制、鼓勵采用高效精簡的管理體制以及完善相關法律基礎、優化政績考核機制、強化政策協同支持等方面予以推動〔5〕。吳振明等（2024）通過對川渝高竹新區考察認為，破解經濟區與行政區矛盾是我國創造更加公平、更有活力的市場環境、構建全國統一大市場的必由之路；推進經濟區與行政區適度分離改革，需要重視以放權賦能觸發改革、建立多層級組織協調機制、建立多元主體利益共享機制、推進跨區域政策標準統一〔6〕。綜合已有研究發現，學者們對經濟區與行政區適度分離改革在理論研究層面較多，在實踐政策方面涉獵較少。建立全國統一大市場與營商環境的優化，其舉措包括但不限于嚴格落實“全國一張清單”管理模式，健全統一的社會信用制度，解決重點領域和關鍵環節存在的不正當干預、隱性壁壘門檻突出問題，解決大平臺數據壟斷問題等。當前，多措并舉推進全面打通制約國內大循環堵點的過程遇到不少阻礙，原因多在于屬地管理原則引起地方保護主義抬頭，各自為政、各自優先造成市場分割，要素流通不暢。如何打破地方保護主義建立全國統一大市場，是重大而又緊迫的課題，而在成渝地區雙城經濟圈中建立的川渝高竹新區的成功實踐具有重要的啟示意義。

二、川渝高竹新區的設立背景

習近平總書記在十九屆中央財經委員會第六次會議上作出推動成渝地區雙城經濟圈建設重大決策部署。《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》對探索經濟區與行政區適度分離改革進行了專節部署。川渝兩省市搶抓重大機遇、勇擔使命任務，分別把推動成渝地區雙城經濟圈建設作為“總牽引”“一號工程”，把經濟區與行政區適度分離改革作為引領性、支撐性改革，唱好“雙城記”、共建經濟圈，合力打造區域協作的高水平樣板。《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》強調，要“推動成渝地區雙城經濟圈建設走深走實”〔7〕。

廣安市位于四川省東部，是四川省距離重慶中心城區最近的地級市，下轄6個縣（市、區），有4個縣（市）22個鄉鎮與重慶接壤，接壤邊界線達503.8公里。渝廣兩地人文往來頻繁、經濟融合度高，廣安市50%工業配套重慶、60%游客來自重慶、70%以上農副產品銷往重慶，接受重慶作為超大城市和經濟中心的輻射影響態勢明顯。從成渝經濟區到成渝城市群建設，廣安市作為川渝合作示范區，在創新體制機制破解行政區劃壁壘、引導生產要素跨區域合理流動和優化配置等方面進行了早期探索，在與重慶毗鄰的區域規劃建設了川渝合作高灘園區。《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確提出，“推動廣安全面融入重慶都市圈，打造川渝合作示范區”“推動建設廣安—渝北等一批跨省市毗鄰地區產業合作園區”〔8〕。《重慶都市圈發展規劃》跨越省級行政區劃，將廣安全域納入，明確“支持廣安加快與重慶中心城區同城化發展，著力打造重慶都市圈北部副中心”〔9〕，廣安成為成渝地區雙城經濟圈建設框架下唯一的川渝合作示范區，全國唯一全域納入跨省域都市圈的地級市，自然而然承擔起經濟區與行政區適度分離改革的重大責任，在成渝地區雙城經濟圈建設戰略前沿、改革前沿的地位凸顯。2020年12月，四川省政府與重慶市政府共同批復在廣安設立的川渝高竹新區，成為經濟區與行政區適度分離改革的天然“試驗田”，也是川渝兩省市10個毗鄰地區功能平臺中唯一以“新區”命名并聯合成立管理機構的功能平臺、唯一可視化實體化運行的合作共建新區、唯一由兩省市共同出臺專項支持政策的新區。新區規劃范圍由重慶市渝北區茨竹鎮、大灣鎮和四川省廣安市鄰水縣高灘鎮、壇同鎮部分區域組成，規劃面積266平方公里，其中渝北區129平方公里、廣安市137平方公里，現有戶籍人口18.3萬人，建成區面積6.5平方公里。

川渝高竹新區管委會作為廣安市政府、重慶市渝北區政府的派出機構，具體負責新區規劃建設等工作。隨著經濟管理、開發建設等行政管理事項不斷增多，川渝高竹新區管委會行政主體資格缺乏明確法律依據、行政管理權限不足等問題日益凸顯。比如，要修一條跨越渝北和廣安的路，即使兩邊同時立項推進，但由于實施標準、監管要求等不同，很難做到步調一致。真正消除差異亟須川渝兩省市在形成豐富有效的探索經驗的基礎上，出臺地方性法規，賦予新區管委會行政主體地位和相應行政管理權限。

▲ 川渝高竹新區政務服務中心（圖片來源：川觀新聞 吳迪/攝）

三、探索經濟區與行政區適度分離改革的“高竹實踐”

川渝高竹新區成立以來，按照“經濟區與行政區適度分離改革試驗區、產城景鄉融合發展示范區和重慶中心城區新型衛星城”的“兩區一城”發展定位〔10〕，始終堅持“一盤棋、一體化、一條心”的理念，在跨省域運行管理、政策協同、要素保障、產業發展、公共服務等方面作出積極探索，初步形成了一批可復制可推廣的制度性成果。

建立扁平有效運行管理模式

新區有別于常規的組團、飛地等合作模式，有著“一區跨兩省、兩省建一區”的顯著特征，建立協調聯動、務實高效的運行管理機制是推動新區改革發展的前提和保障。一是實行“小管委會+大公司”市場化運作。跨省域合作共建園區需要遵循市場運作、政府引導的原則，首先解決誰主導、誰決策、誰執行的問題，打通運行管理不暢、執行效率低下、互相推諉等斷點和堵點。新區建立“領導小組+管委會+國有公司”的三級管理架構，領導小組作為議事協調機構研究重大事項；黨工委管委會作為兩省市編委設立的正處級工作機構負責統籌協調，廣安市和渝北區按1：1比例對等配備干部、合署辦公；廣安市、渝北區共同成立高竹開發公司，新區全部資源、全域開發、全部收益歸其所有，負責項目建設、產業導入、招商引資等投融建管運。同時，兩地聯合開展巡察、審計，護航新區建設。“小管委會+大公司”運行模式推動了“有為政府”和“有效市場”的有機統一，實現園區自主決策、自主管理、一體實施，解決了主體不明確、決策層級多、市場主導弱的問題。二是實行規劃一體編制聯合審查共同實施。新區建設發展如何科學布局、精準落子，需要通過規劃一盤棋來達成利益均衡、資源整合、步調一致。廣安市、渝北區充分對接川渝兩省市規劃體系，共同編制新區發展規劃、國土空間規劃及概念性規劃等各類規劃，按審批權限聯合上報川渝兩省市審查，推動實現規劃一張圖、基礎設施一張網、產業發展一條鏈、項目建設一張表，兩地各方嚴格按照規劃實施、一張藍圖繪到底。通過規劃的約束，達到了目標同向、計劃同步、實施同頻的效果。三是實行清單式批量集中授予經濟管理權限。賦予相應的經濟管理權限是賦能新區改革創新發展的關鍵。按照“能放則放、應放盡放”的原則，廣安市首批授權或委托新區行使地市級經濟管理事權134項，鄰水縣梳理下放事權159項。川渝兩省市人大常委會將新區協同立法工作納入立法計劃，擬按“人大決定+政府清單”的方式明確新區行政管理事權。新區按授權事項開展經濟活動，增強了發展改革的自主權，極大提升了行政效率。

健全協調聯動政策協同體系

推動市場要素自由流動、優化配置，需要堅持一體化發展理念，打破地方保護和市場分割，提高政策制定統一性、規則一致性和執行協同性。一是政策標準擇優執行。為解決“一個區域、兩套政策”的執行難題，新區全面梳理川渝兩省市產業支持政策，凡入駐企業和落地項目，擇優不重復、自主選擇川渝其中一方的政策，在土地及水電氣等要素成本上適用較低一方的標準，即“政策就高不就低、成本就低不就高”，最大限度讓利于市場主體。例如，注冊地在四川的欣悅精工企業，通過跨省申報產學研科技合作項目，獲得重慶50萬元研發經費。注冊地在重慶的企業通過跨省域一體化供電系統，就低選擇使用四川電力，用電成本減少超兩成。二是成本共擔利益共享。“前期怎么投、后期怎么分”是經濟區與行政區適度分離改革需要探索的關鍵問題。按照“權責對等、成本共擔、利益共享”原則，堅持共投共建共享，廣安市、渝北區對新區建設初期的人員工資、運轉經費和項目前期費用同等公攤，同時以對等股權分別向高竹開發公司注資5億元，作為資本金推進新區開發建設。對新區原有存量企業、地塊等進行鎖定，實行“存量收益各自所有，增量收益五五分成”，新區批復前設立的企業繳納的地方稅收收入，按屬地關系分別由廣安市和渝北區征繳，新區批復后新落地的企業繳納的地方稅收收入，兩地按照1：1的比例分享。創新統計分算方式改革，建立跨省域聯合統計機制，按照在地統計原則，采取統一標準、統一口徑、統一方法，協同實施新區主要經濟指標數據分算、核算、發布，所有分算數據追溯到每一個分算法人單位（或產業活動單位），建立起跨省域協作成本共擔、利益共享機制。以新區探索成果為藍本制定的《成渝地區雙城經濟圈經濟區與行政區適度分離統計分算辦法（試行）》在川渝跨省域合作共建園區推廣。三是市場監督一體管理。探索跨省域市場監督管理新模式，推動區域市場一體化，建設高標準市場體系，是經濟區與行政區適度分離改革的題中之義。廣安市、渝北區兩地在新區聯合設立質量基礎設施“一站式”服務窗口、市場監督管理窗口、知識產權協同保護中心，推動實現跨省域市場監管流程和標準統一，服務新區市場主體檢驗檢測、認證認可、質量管理、商標專利侵權舉報等需求，實現川渝兩地產品質量和特種設備互檢互認。推進“市場準入異地同標”，無差別受理川渝兩地市場主體設立、變更、注銷、登記，支持跨行政區域名稱統一使用“川渝高竹新區”，并將“高竹”字樣在川渝兩地企業名稱禁限用字詞庫中予以保護。四是稅費政策征管統一。針對國家層面制定的個別稅費及川渝兩省市部分地方稅費政策、執行口徑存在差異，新區實體化運行全國首個跨省域稅費征管服務中心，梳理兩地稅費政策、征管流程、納服標準等差異118項，按照“政策從優、程序從簡、稅負從輕”原則，已統一稅費政策執行差異67項，辦稅時間平均減少60%以上。新區開通了全國首條跨省納稅服務12366咨詢專線，成立“川渝高竹新區楓橋式稅費爭議調解室”，實行“一站式受理、全流程跟蹤、責任制推進”工作模式。以新區經驗為藍本的《川渝地區稅務行政處罰裁量權實施辦法》在西南五省全面推廣。

探索共保共優要素保障機制

加強土地、資金、水電氣等要素保障是加快推進新區開發建設的基本前提。一是創新建設用地保障。推動跨區域建設用地指標、收儲、出讓統一管理，是盤活土地資源、保障新區建設的有效途徑。新區統一編制跨省域經濟區土地儲備計劃，分別依法納入渝北區與鄰水縣土地儲備計劃，一體推進新區建設用地儲備管理。根據項目建設落地需求，統一編制跨省域經濟區土地整治計劃，整合相關資金，實現國有建設用地“凈地”供應。統一編制跨省域經濟區年度土地供應計劃，分別依法納入渝北區、鄰水縣計劃統一管理，一體保障土地供應的有序實施。通過土地儲備、整治、供應“三個統一”，實現了土地供應由屬地統籌安排到向新區自主管理的轉變，促進了土地資源節約集約高效利用。新區累計獲批土地6329畝，有效保障了開發建設需求。二是持續拓寬融資渠道。因新區未納入財政預算體系，承債能力有限，現有資金難以滿足快速發展所需。新區一方面全力爭取專項債券支持，川渝兩省市按照“項目屬地為主，額度大體均等”的原則，每年在安排新增政府債券資金時，對新區給予傾斜，已獲批專項債券42.4億元。另一方面完成高竹開發公司“AA”信用評級，增強融資能力，24家銀行金融機構為公司提供可用授信貸款36.5億元；工行、農行等8家金融機構在新區設立支行，實現跨區業務，對新區企業、項目“不論屬地、不分機構”開展融資授信。三是全力推進要素同價。把水、電、氣同城同標同價作為服務企業、惠及群眾、降本增效的重中之重，由高竹開發公司與重慶水務集團組建合資公司，推進新區水環境治理和供排水設施建設，渝北衛星水庫實現跨省域供水。廣安、渝北國網供電公司共同成立川渝高竹新區供電服務中心，“一體化”編制新型電力系統規劃方案，“一張網”布局新區電網，推行“一窗受理、一站式辦理、一體化服務”的跨省辦電新模式，按照“政策最優、成本最低”原則，統一跨省供電政策差異40項。新區推動廣安愛眾、重慶凱源北新、高竹開發公司合作經營新區燃氣，加快解決供區一體化供氣問題。

構建協作共興產業發展格局

新區圍繞建設川渝先進制造業集聚區，強化分工協作、優勢互補，積極承接重慶主城都市區和東部沿海地區產業轉移。一是高標準編制產業規劃。對標國家級新區編制產業規劃，細化完善產業門類，重點圍繞成渝地區雙城經濟圈汽車制造、電子信息兩大萬億級產業，大力發展汽車及零部件、新材料等智能制造和現代服務業、都市近郊現代農業，全力推進產業集聚、鏈式發展，加快構建與成渝地區高效分工、錯位發展、相互融合的“2+1+1”現代產業體系。二是瞄準產業主導方向。按照“融圈入鏈、梯次配套”思路，積極搶抓成渝地區雙城經濟圈建設和重慶產業布局調整發展機遇，加快融入重慶汽車產業集群，將智能網聯新能源汽車及零部件作為產業發展的重中之重，吸引四川時代、重慶長安“雙向奔赴”，在新區合資布局時代長安動力電池項目。目前，新區累計入駐企業205戶，已投產89戶企業中52家為汽車零部件企業，其中包括10家一級配套商、20家二級配套商，生產供貨產品種類上千種，初步建立起汽車裝備產業集群。三是聚力打造投資“洼地”。川渝兩省市為新區量身定制支持創新發展28條政策措施，從2021-2030年對新區給予轉移支付支持，直接安排給新區用于建設發展，截至2023年底川渝兩地已對新區收入返還4.2億元，用于基礎設施建設、產業扶持等，助力新區不斷增強招商吸引力、產業集聚力。新區積極與川渝兩省市地方政府、園區平臺對接，探索“存量在原地、增量在高竹”等拓展外溢招商模式，招大引強、招新引優，以“重慶主城引領+新區協同聯動”方式，正加快引進總投資約150億元首衡城智慧冷鏈物流項目。目前，新區累計簽約重大項目54個、協議引資361億元，單個工業項目平均投資額從2021年約2億元提升到2023年底約7億元，工業用地價格從十二等（7.8萬元/畝）提升到八等（16.8萬元/畝），新區成為投資興業熱土。

提升共建共享公共服務水平

公共服務共建共享是人民群眾最為關注的領域，也是檢驗新區建設成效的重要標志。一是加快交通設施互聯互通。把構建內聯外暢交通網絡作為與重慶中心城區同城化的先行之基，打響“同城融圈”交通三年大會戰，建成投用高竹互通、南北大道三期及其連接線等外聯大通道，加速推進重慶路二期、美麗鄉村旅游公路等內部路，啟動渝廣鐵路、高竹支線高速前期工作，對外“大動脈”、對內“微血管”的交通路網初步形成。新區至重慶中心城區城際公交——川渝20路，累計開行超7000車次、承運超65萬人次。二是實現政務服務跨省通辦。高效統一川渝兩省市下放行政權力事項和兩省市部門社會事務服務事項，建成投用跨省域綜合政務服務大廳，推動實現跨省域政務服務事項、流程、標準“三統一”，推進稅務、醫保、社保、住房公積金、市場監管等服務事項“跨省辦”“就近辦”“一站辦”，實現“數據多跑路，群眾少跑腿”。如稅費辦理時長從原來的“來回三小時”到“就地十分鐘”，切實為企業和群眾減輕成本、節約時間，真正實現“進一扇門、辦兩省事”。三是強化生態環境共保聯治。走生態優先、綠色發展之路是高質量發展的必然要求。新區建立健全天上地下統籌、上下游聯動、左右岸協同的生態環境保護治理體系，切實筑牢新區發展綠色本底。新區按照川渝兩省市明確的成渝地區雙城經濟圈生態環境分區管控試點要求，將規劃范圍內跨省域毗鄰鄉鎮作為整體開展大氣、水、土壤等環境承載能力分析，對環境準入要求、禁止從事的生產經營活動、資源開發程度實行統一管理，推進產業綠色低碳循環發展。深化華鎣山、銅鑼山、御臨河跨區域跨流域生態環境保護合作，建立跨區域生態保護、生態補償、生態共建、聯合執法等機制，聯動破解跨省域生態治理難題。如跨區域的中興河前期治理中存在著責任界定難、規劃不統一、信息不通暢、治理不同步等問題，通過跨區合作、聯合治理的方式，河道夏灌抗旱、泄洪保收的功能加快恢復，中下游河道水體的納污能力大幅提升，斷面水質從劣V類改善至Ⅲ類。

2024年7月下旬，成渝地區雙城經濟圈毗鄰地區合作迎來里程碑時刻，全國首個跨省域共建新區獲得了行政主體資格。2024年7月27日和7月29日，“關于川渝高竹新區行政管理有關事項的決定”分別提請四川省十四屆人大常委會第十四次會議、重慶市六屆人大常委會第十次會議同步審議。7月29日和31日，這一“決定”先后在四川、重慶兩省市召開的人大常委會會議上獲表決通過，意味著全國首個跨省域共建新區依法取得行政主體資格和相應行政管理權限。這是自2021年川渝兩省市就優化營商環境、嘉陵江流域生態環境保護、鐵路安全管理開展協同立法后的再一次親密合作。川渝高竹新區行政管理事項協同立法是深化川渝合作、推動成渝地區雙城經濟圈建設的又一個標志性成果。此項“決定”的出臺將為新區改革創新和高效率運行、高質量發展提供有力的法治保障，推進新區規劃建設、行政審批、稅費征管、行政執法等一體化建設方面取得新的更大成果。

四、進經濟區與行政區適度分離改革的“基層困惑”與優化路徑

習近平總書記在重慶考察時指出，積極推進成渝地區雙城經濟圈建設，更好發揮全國高質量發展的重要增長極和新的動力源作用。經濟區與行政區適度分離改革是破解跨省域一體化發展行政壁壘和體制機制障礙的“金鑰匙”。川渝兩地堅定落實成渝地區雙城經濟圈建設戰略，沿襲川渝合作示范區（廣安片區）建設實踐成果，發揮川渝高竹新區作為全國首個跨省域共建新區的獨特優勢，探索形成了較為成型的經濟區與行政區適度分離改革經驗。但這些做法大多是自下而上的基層探索，還需要國家層面從理論高度、制度層面進行固化。同時，在探索中遇到的一些難點堵點，有的涉及國家事權，需要自上而下推動解決，有的還需要拓展試點范圍，進而形成更多有價值、操作性強的改革經驗，為全國其他地區提供一套可復制、可推廣的改革模式。

推進經濟區與行政區適度分離改革“基層困惑”分析

如上所述，隨著新區改革進入深水區，一些現實問題和制度性障礙、機制性梗阻、政策性難題逐漸顯現。一是政策差異增大改革協調難度。川渝兩地政策差異事項多、執行標準差異大，如新區成立之初川渝兩地在稅費政策、征管流程、納稅標準、法制事項等方面存在差異事項118項，目前仍有耕地占用稅、環境保護稅和資源稅等51項稅費事項執行口徑未統一，14項涉企行政事業性收費標準存在差異，行政許可、處罰等八大類行政職權存在兩地名稱各異、流程有別、申報要件不同、執法標準不一等情況。跨省異地就醫聯網結算統籌層級較多，社保、就業、醫療檢查等公用信息和公共數據尚未實現跨省互聯共享，這些事項大多屬于國家和省級行政事權，新區乃至廣安市、渝北區協調難度大。

二是管理權限掣肘資源調配。渝北區屬市轄區，不具備行政授權資格。目前，新區只承接了廣安市、鄰水縣相關經濟管理權限，導致新區行政事務無法完整地一體化受理和開展。如預算內投資項目申報和政策性資金分配以行政區劃為單元，新區不能在全國投資項目在線審批監管平臺申報，規劃建設項目仍按行政區原有渠道和政策上報審批，無法獨立辦理跨省項目審批，導致跨省項目協同實施效率低、招引項目落地耗時長。此外，新區設置土地儲備職能機構、供區電價統一等涉及管理權限均在國家層面，需要充分放權賦能。

三是基礎瓶頸制約綜合配套。新區由鎮級基礎起步，相對欠缺“大進大出”的對外大通道，跨省融合路密度不高，融入軌道上的都市圈尚未起步，一定程度制約了人流物流暢通。人才對于新區開發建設至關重要，與人才配套的教育、醫療等優質公共服務供給短板明顯，生活性服務業發展滯后，尚無國家、省級重點實驗室、工程技術研究中心等創新平臺，新區綜合承載力較弱，嚴重制約人才“引、育、留”和產城融合，需要跨省域統籌公共資源布局。

推進經濟區與行政區適度分離改革的破解策略

一是支持廣安建設成渝地區雙城經濟圈經濟區與行政區適度分離改革試驗區。習近平總書記指出，試點是改革的重要方法。回顧我國40多年的改革歷程，推進改革的基本思路就是先易后難、先試點后推廣、先局部后全局。川渝高竹新區只是探索經濟區與行政區適度分離改革的一個試驗點，改革樣本小，把點上經驗推廣到川渝全域，在更大范圍檢驗其可行性，形成的改革經驗才能體現更大價值，達到試點探路、以點帶面、整體推進的效果，進而為全國同類型地區融入跨省域都市圈、加快區域一體化發展、構建全國統一大市場提供借鑒，更好服務國家區域協調發展戰略全局。建議支持廣安建設成渝地區雙城經濟圈經濟區與行政區適度分離改革試驗區，在廣安全域推開經濟區與行政區適度分離改革試驗，由國家層面制定實施方案，充分授權賦能，建立推進機制，明確改革任務，列出試驗清單，構建監測評估體系，相關職能部門指導實施。

二是研究制定廣安深化川渝合作示范區建設總體方案。《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確支持廣安打造川渝合作示范區，賦予探索經濟區與行政區適度分離改革新的重大使命。2023年7月，習近平總書記來川視察時指出，四川是我國發展的戰略腹地，在國家發展大局特別是實施西部大開發戰略中具有獨特而重要的地位。2024年4月，習近平總書記在重慶主持召開新時代推動西部大開發座談會強調，要更加主動服務對接區域重大戰略，積極融入全國統一大市場建設；要因地制宜發展新質生產力，探索發展現代制造業和戰略性新興產業，布局建設未來產業，形成地區發展新動能。為川渝兩省市推進成渝地區雙城經濟圈建設、打造戰略腹地、服務西部大開發戰略提出了更高要求，也為廣安建設更高水平川渝合作示范區賦予了新的內涵。由于2012年國家發展改革委批復的《川渝合作示范區（廣安片區）建設總體方案》已于2020年實施到期，目前缺乏國家層面的具體實施方案。為此，建議由國家發展改革委牽頭研究制定總體方案，通過政策、產業、項目集成實施，扎實推動跨省域深度融合發展、建設高水平川渝合作示范區。

三是支持廣安加快開放平臺和開放通道建設高水平打造國家級承接產業轉移區。2023年7月，習近平總書記來川視察重要講話賦予了四川構筑向西開放戰略高地和參與國際競爭新基地的時代使命。四川省委、省政府出臺了支持廣安市深化改革開放探索高質量發展新路子專項文件，明確廣安市構建全方位開放合作新格局的重大任務。廣安市地處成渝核心腹地，是“一帶一路”建設和長江經濟帶發展的重要節點城市，是四川唯一的國家級承接產業轉移示范區。近年來，廣安市深化區域開放合作，與深圳市共建廣安（深圳）產業園、納入深圳市“20+8”產業集群協同發展首批對口協作地區，與浙江省湖州市共建南潯·廣安東西部協作產業園、成為新時代浙川東西部協作典范，廣安國家級經開區獲批設立川港（廣安）合作產業園，發展開放型經濟取得了積極成效，但平臺優勢轉化為發展勢能不足。同時，由于鐵路、航空、水運交通基礎設施建設較為滯后，開放大通道尚未形成，制約了開放型經濟向更高水平邁進。因此，建議指導廣安深化東西部協作，創新承接產業轉移合作模式和精準對接機制，大力承接東部地區產業外溢；支持廣安融入西部陸海新通道建設，幫助協調將渝北至廣安鐵路納入國家相關規劃、加快廣安至涪陵至柳州鐵路前期工作；進一步推進廣安機場項目開工建設、嘉陵江航道等級提升、渠江廣安段航運配套工程等項目，推動廣安快速通達成渝“雙核”、融通全國，更好融入和服務新發展格局。

參考文獻

本文系國家社會科學基金項目“人類命運共同體視閾下跨文明交往研究”階段性成果（21CKSO49）

作者：李單晶，成都市社會科學院歷史與文化研究所副研究員

來源：《中國西部》2024年第6期 成都市社科聯（院）出品