DOGE的強(qiáng)勢上線，本身足以說明美國聯(lián)邦財政的問題已經(jīng)到了無法回避的程度。這是毋庸置疑的事實(shí)，也是美國民眾的共識。

撰文丨關(guān)不羽

聯(lián)邦政府動輒“停擺”、“關(guān)門”，是美國政治的“日常危機(jī)”。1977年至今，美國聯(lián)邦政府“停擺”20余次，短則數(shù)日，長則數(shù)周。每次停擺的劇本都差不多。總統(tǒng)和國會兩院在政府預(yù)算案的分歧無法消弭，聯(lián)邦政府宣布“關(guān)門”。

政經(jīng)評論人士心情沉重地向公眾宣布壞消息，作出的悲觀預(yù)測包括但不限于“社會秩序動蕩”“國債違約”“經(jīng)濟(jì)受挫”，人心惶惶。最終危機(jī)解除，市場回暖。資本市場的跌宕起伏，華爾街含淚血賺。

頗可玩味的是，無論停擺數(shù)日，還是數(shù)周，“社會秩序動蕩”“國債違約”“經(jīng)濟(jì)受挫”在美國從未發(fā)生。

01

停擺是真停擺，但是僅限于美國聯(lián)邦政府的“非核心部門”，國防、司法、財政等核心部門運(yùn)作如常。法院還是要開門的，稅收也不會停。

所以，既不會“社會動蕩”，也沒有“國債違約”。除了一些國立文化設(shè)施如美術(shù)館、博物館、國家公園關(guān)閉帶來的些許不便，民眾的生活幾乎不受“停擺”影響。這不禁讓人懷疑，那些“非核心部門”永遠(yuǎn)“停擺”，又如何呢？

這些停了就停了的“非核心部門”，規(guī)模到底有多龐大，難窺全貌。因?yàn)榇蟛糠滞[都有臨時撥款法案，所以“非核心部門”從沒有全停。歷史上波及最廣的是1996年克林頓政府“停擺門”，10萬聯(lián)邦雇員無薪休假。這肯定不是全部，卻也相當(dāng)驚人了。

沒有人說得清美國聯(lián)邦政府的“非核心部門”養(yǎng)了多少雇員，為美國公民提供他們并不需要的“服務(wù)”。但是，因此造成的后果人所共知，那就是聯(lián)邦政府的財政已經(jīng)龐大到難以承受的地步。

2024財年，美國聯(lián)邦支出較上一財年增加了1.695萬億美元，達(dá)到5.742萬億美元，赤字率從6.2%上升至6.4%。聯(lián)邦支出在GDP中的占比從22.5%增至23.4%。高支出、高赤字，再次逼近債務(wù)上限。財政危機(jī)的警報再次拉響。

美國以“有限政府”的原則立國，依然逃不過“大政府”的陷阱，這并不是秘密。美國人民苦之久矣。每次選戰(zhàn)，平衡預(yù)算、降低赤字、減少國債，都是選民最關(guān)心的議題。兩黨政客都慷慨地作出承諾，卻始終沒有兌現(xiàn)。

直到埃隆·馬斯克帶領(lǐng)的DOGE（美國政府效率部）團(tuán)隊闖入華盛頓的“瓷器店”，終于動真格的了。

1月20日DOGE正式成立以來，手撕首席多元化官員執(zhí)行委員會（CDOEC），把美國國際開發(fā)署（USAID）從1萬人縮編至300人，誓言對教育部等10多個部門“動刀子”，凍結(jié)非必要崗位的招聘。這波聲勢浩大的美國聯(lián)邦政府瘦身手術(shù)，毫無疑問引發(fā)了巨大的爭議。

DOGE是否有權(quán)“操戈入室”？馬斯克激進(jìn)的“手術(shù)”方案，是否有更溫和的替代方案？是爭論的焦點(diǎn)。

02

反對DOGE的諸多觀點(diǎn)中，最滑稽的當(dāng)屬“沒有獲得聯(lián)邦政府授權(quán)”。如果“聯(lián)邦政府”是指公務(wù)員官僚，可以想見任何大刀闊斧的改革都無法“授權(quán)”。要強(qiáng)奸犯授權(quán)閹割他們，門兒都沒有。

好在美國憲法并沒有把行政權(quán)賦予“聯(lián)邦雇員”。無論職位多高的“聯(lián)邦雇員”，都只是執(zhí)行層的事務(wù)官，只是給聯(lián)邦政府打工的。DOGE不需要他們授權(quán)。

指責(zé)DOGE越權(quán)行事的另一個理由是“沒編制”——DOGE不是內(nèi)閣正式部門。其實(shí)，這也是對美國憲法的總統(tǒng)制的設(shè)定誤解。和其他很多國家不同，美國憲法把行政權(quán)完全賦予了民選總統(tǒng)，是美國總統(tǒng)制的一大特點(diǎn)。這種制度設(shè)計下，美國的內(nèi)閣本身就很不“正式”，“編制”并不重要。

為了保證美國總統(tǒng)的行政權(quán)完整，美國憲法沒有明確規(guī)定“內(nèi)閣”的地位，也沒有規(guī)定總統(tǒng)與內(nèi)閣溝通的規(guī)定。所以，美國總統(tǒng)在制定和推行重大政策時獨(dú)立決策，并不依賴內(nèi)閣的意見。美國總統(tǒng)既是國家元首，也是內(nèi)閣首腦，內(nèi)閣成員只是總統(tǒng)決策的顧問和執(zhí)行者。

非內(nèi)閣部門的總統(tǒng)團(tuán)隊參與決策，經(jīng)總統(tǒng)授權(quán)參與行政事務(wù)，在美國歷史上有很多先例，稱得上是一種常態(tài)化的運(yùn)作機(jī)制。

這些“非正式”的總統(tǒng)班底，經(jīng)常被稱為“××內(nèi)閣”。比如安德魯·杰克遜總統(tǒng)的“廚房內(nèi)閣”、格羅佛·克利夫蘭的“釣魚內(nèi)閣”、西奧多·羅斯福的“網(wǎng)球內(nèi)閣”，還有艾倫·哈定的“撲克內(nèi)閣”等等。正式的內(nèi)閣則被稱為“客廳內(nèi)閣”。“××內(nèi)閣”和“客廳內(nèi)閣”平行共存，是美國行政體系的常態(tài)。

和很多“××內(nèi)閣”相比，DOGE在程序上是相當(dāng)正式的。DOGE依據(jù)2025年1月20日特朗普上任首日簽署的14158號行政命令成立，是總統(tǒng)行政辦公室的正式部門。該行政命令還把美國數(shù)字服務(wù)局重組更名為美國DOGE服務(wù)局，而美國數(shù)字服務(wù)局是總統(tǒng)行政辦公室下屬的技術(shù)部門，奧巴馬總統(tǒng)頒布的行政命令設(shè)立的“老部門”。

內(nèi)閣部門配合總統(tǒng)授權(quán)的行政團(tuán)隊開展工作，也是美國政治的常見操作。而且，這種“有編制的”配合“沒編制的”玩法，就是用于總統(tǒng)排除行政體系干擾、推行強(qiáng)勢改革的制度安排。最著名的當(dāng)屬富蘭克林·羅斯福的“智囊團(tuán)”主導(dǎo)的“羅斯福新政”，奧巴馬的福利化改革也是這種模式。

羅斯福做得、奧巴馬做得，特朗普就做不得了？因?yàn)樘乩势帐莻€“壞人”、“壞總統(tǒng)”，就要另搞一套“聯(lián)邦政府授權(quán)”，顯然不對嘛。

所以，可以對DOGE的改革不滿，但是指責(zé)DOGE“沒有獲得聯(lián)邦政府授權(quán)”是毫無依據(jù)，既沒有法理依據(jù)，也沒歷史慣例的事實(shí)依據(jù)。

03

DOGE改革的爭議點(diǎn)，并不是行政體系的內(nèi)部授權(quán)，而是和美國國會預(yù)算管理權(quán)的外部關(guān)系。這一點(diǎn)也反映在民意上。先看一份出自哈佛團(tuán)隊的民調(diào)：

需要說明的是，選擇哈佛的民調(diào)，不是因?yàn)楣鹩卸嗫孔V，而是以哈佛的左翼立場不會偏袒特朗普政府，所以更有說服力。

這份民調(diào)中，涉及DOGE的有兩條。“尋找并消除政府支出中的欺詐和浪費(fèi)”，是DOGE的職能，支持率高達(dá)76%，不存爭議。經(jīng)歷了聯(lián)邦政府隔三差五波瀾不驚的“停擺”，美國民眾也看出了其中的貓膩。

“削減國會已經(jīng)分配的政府支出”是DOGE目前正在做的，59%的支持率本身并不算低，相比76%還是有點(diǎn)差距，算是有所疑慮。

美國民眾的疑慮并不是這些“已經(jīng)分配的政府支出”不含欺詐和浪費(fèi)，而是預(yù)算調(diào)整的權(quán)限歸屬。如果真如學(xué)者福山等DOGE批評者所言，預(yù)算管理權(quán)完全屬于美國國會，那么行政分支的DOGE大砍預(yù)算是有越權(quán)之嫌的。美國財政部也一度以此為由，拒絕DOGE獲取支出的底賬。

然而，美國憲法并沒有把預(yù)算的相關(guān)權(quán)力籠統(tǒng)打包給國會，“財政權(quán)歸國會”并不是準(zhǔn)確的表述。

美國憲法最初賦予國會的財政權(quán)是征稅權(quán)和撥款權(quán)，該憲法原文是這樣表述的：“規(guī)定和征收直接稅、間接稅、進(jìn)口稅與貨物稅，以償付國債、提供合眾國共同防御與公共福利，但所有間接稅、進(jìn)口稅與貨物稅應(yīng)全國統(tǒng)一”。

美國國會對預(yù)算的監(jiān)督權(quán)是從撥款權(quán)中衍生的。通俗地說，國會有權(quán)監(jiān)督給政府的撥款是否專款專用。流程上，是政府提出預(yù)算案向國會要錢，國會加加減減，拿出自己的預(yù)算版本。

這個討價還價的過程中，國會可以向總統(tǒng)說不，總統(tǒng)也可以否決國會的預(yù)算立法。直至達(dá)成一致，形成最終的預(yù)算方案，由國會監(jiān)督撥款的使用情況。

從這個流程就可以看出，預(yù)算管理的財政權(quán)并不是國會專有的，總統(tǒng)代表的聯(lián)邦政府并不是被動接受國會的預(yù)算管理，而是積極參與決策。國會對預(yù)算財政的監(jiān)督權(quán)，也不是排他性的。美國聯(lián)邦政府一直有內(nèi)部審計，并不妨礙國會對預(yù)算使用的監(jiān)督權(quán)。

因此，DOGE獲得總統(tǒng)的行政授權(quán)后，到財政部查賬，并沒有越權(quán)。這不是財政部和DOGE之爭，而是財政部對抗總統(tǒng)行政權(quán)。美國憲法并沒有賦予財政部向國會負(fù)責(zé)的獨(dú)立地位，財政部毫無爭議地是屬于總統(tǒng)管轄的行政分支。

真要把官司打到最高院，美國財政部敗訴的可能性極大。一旦敗訴，就更被動了。所以，財政部最終選擇“繳械投降”。美國財政部自己都沒有對抗到底的底氣，反對DOGE的還要拿這個說事，用心良苦，十分勉強(qiáng)。

DOGE現(xiàn)有的作為，真正可能存有爭議的是砍預(yù)算。這些因部門被裁、職能縮水涉及的預(yù)算，是經(jīng)國會批準(zhǔn)的。國會給了錢，政府有權(quán)不花嗎？

支持者認(rèn)為，國會給預(yù)算的撥款權(quán)，不應(yīng)也不能阻止政府省錢。政府機(jī)構(gòu)調(diào)整直接砍預(yù)算的先例比比皆是，DOGE無非是動靜搞得有點(diǎn)大，性質(zhì)上并沒有不同。

反對者認(rèn)為，這些預(yù)算有不少已經(jīng)執(zhí)行到商務(wù)合同的階段，突然砍掉會造成民間損失。這也是有依據(jù)的，比如這次被重拳出擊的國際開發(fā)署有5000萬美元的預(yù)算購買美國農(nóng)產(chǎn)品援外，被DOGE砍沒了，賣家受損失了。

法理角度講，支持者占理。美國國會管天管地，不應(yīng)該管政府節(jié)省開支。現(xiàn)實(shí)角度講，連帶造成的民間損失應(yīng)該考慮。如果政府違約，該賠錢賠錢。這在美國是很常見的。打補(bǔ)丁不難。

抓著這種雞毛蒜皮否定DOGE改革，有上綱上線之嫌。借題發(fā)揮，推出所謂“溫和改革”的替代版本。然而，所謂的“溫和版本”不過是紙上談兵的老生常談。

正是數(shù)十年屢敗屢戰(zhàn)的“溫和改革”耗盡了美國民眾的耐心，才有了激進(jìn)的DOGE上線的空間。

04

降低政府支出，提高政府效率，是美國政壇多年的“政治正確”。溫和的降本增效方案，一茬又一茬，根本起不了作用。有的甚至起了很惡劣的反作用。

美國政壇“圣徒級”大好人吉米·卡特總統(tǒng)在任時，搞了一次轟轟烈烈的聯(lián)邦公務(wù)員考核制度改革。他希望公務(wù)員的功績考核更公平公正，以促進(jìn)公務(wù)員的工作效率。為此，卡特廢除了執(zhí)行將近一個世紀(jì)的彭德爾頓法案，把原來的一個委員會，拆成了三個。

分權(quán)有利于公正，看上去也很合理。然而，這項改革的唯一成果是增加了9800個“高級公務(wù)員”的崗位。憑著這點(diǎn)香火緣，這位任職期間表現(xiàn)極差的老好人，在退休后十分活躍。聲望越來越高，活出了年高德昭的風(fēng)范。溫和的確有溫和的好處，但和聯(lián)邦政府提高效率無關(guān)。

“提高政府效率”，從來都是正確的廢話。政府財政的本質(zhì)就是花別人的錢，辦大家的事。操盤的沒有足夠的利益驅(qū)動，不可能有效率。他們自己找到了利益驅(qū)動，效率是有了，卻不是公眾想要的那種。

溫和的縮編、裁員也有過多次嘗試，里根和尼克松兩位共和黨總統(tǒng)尤為努力。但是，他們的努力只是按下了暫停鍵。短暫的藥效，根本不能阻止美國聯(lián)邦政府財政支出毫無節(jié)制地攀升。

減員，藥效有限。增效，畫餅充饑。“溫和改革”還能有新的方案嗎？著名學(xué)者兼官僚福山提出了他的方案。他認(rèn)為，聯(lián)邦政府不是雇員太多了，而是太少了。大量外包，而不是聯(lián)邦雇員直接操辦，影響了效率。所以DOGE應(yīng)該裁撤外包，增加聯(lián)邦雇員。

吉米·卡特看到都要流淚——搞了那么多外包，不就是因?yàn)?800個高級崗位都不足以激發(fā)公務(wù)員全心全意為人民服務(wù)的熱情嗎？外來的和尚都念不好經(jīng)，家養(yǎng)的還能念好嗎？

福山還很“書生氣”地提出，不但要加人，還要擴(kuò)權(quán)。增加基層公務(wù)員的裁量權(quán)。給人給權(quán)節(jié)省聯(lián)邦支出的天才想法。福山先生不愧是學(xué)者中最會做官的，官員中學(xué)術(shù)水平最高的跨界人才。他的出發(fā)點(diǎn)也許是好的，但是最好不要出發(fā)了。

DOGE的確不溫和，正是因?yàn)閮牲h建制派多年窮盡“溫和”手段，搞成了溫水煮青蛙，接近沸點(diǎn)了。

05

實(shí)際上，DOGE雖然激進(jìn)，整體思路是正確的。DOGE改革的核心并不是裁人縮編，而是減少政府非必要的職能。

“有限政府”是美國立憲之本，憲法序言開篇明義：

我合眾國民，為立善盟，樹正義，護(hù)國安，保共守，促公利，而使吾輩及后世得享自由之幸，特為美利堅合眾國制定此憲。

主語是“我合眾國民”，并不是為全世界、全人類做貢獻(xiàn)的弘誓大愿。

全世界130國家與地區(qū)撒錢的美國國際開發(fā)署到底為何而存在？的確，在國際開發(fā)署龐大的項目名單中，除了一些奇葩項目，有很多是行善做好事的項目。

在非洲對抗伊波拉病毒，在泰國搞有機(jī)農(nóng)業(yè)，投資利比里亞中小企業(yè)“喂養(yǎng)未來”，都是無可否認(rèn)的好事。但是，這和“吾合眾國民眾”有多大關(guān)系？是美國政府應(yīng)該履行的職責(zé)嗎？

有限政府，履行憲法賦予的職責(zé)，克盡本分而已。找個辦好事的慈善名目，就交給政府辦，幾近欺騙。說服大眾同意花100億政府預(yù)算辦慈善的難度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于說服他自掏腰包的難度。這不是慈善，而是有意無意的騙術(shù)。

政府不是慈善機(jī)構(gòu)，因?yàn)檎烊徊痪邆浯壬茖傩浴４壬频牡赖禄A(chǔ)是完全出于自愿的奉獻(xiàn)，而政府的稅收是靠暴力機(jī)構(gòu)為后盾強(qiáng)制征收的。何善可言？

倫理價值可疑，績效價值更可疑。

為美國國際開發(fā)署辯護(hù)者最大的論據(jù)是這些慈善項目改善了美國在當(dāng)?shù)氐男蜗螅菓椃ㄋ缘摹肮薄？墒牵@些“公利”的績效有量化標(biāo)準(zhǔn)碼？或許利比里亞的受益者懂得感恩，可是這種所謂“公利”比改善美國國防、提高美國司法水平、維護(hù)財政安全的“公利”更重要嗎？

官僚熱衷此道可以理解，這種遠(yuǎn)程慈善名聲好、花錢多，績效標(biāo)準(zhǔn)模糊且難以核查，誰不愛？這是他們樂于承擔(dān)的“職責(zé)”，卻不是美國政府應(yīng)該承擔(dān)的“職責(zé)”。

作為政府職責(zé)的“公利”，不是蝴蝶效應(yīng)的無遠(yuǎn)弗屆，而是輕重緩急的績效排序。歸根結(jié)底，政府是花別人的錢辦大家的事，效率的上限極低。所以，“政府職責(zé)”僅限于不得不交給政府的有限事項，這是“有限政府”理論的基礎(chǔ)，也是美國的立國之本。只不過長期以來，對政府的依賴已經(jīng)形成了難以擺脫的觀念成癮，產(chǎn)生了幻覺。

比如，特朗普政府誓言“關(guān)門”美國教育部，在很多人看來是連教育都不管的瘋狂之舉。然而，教育部成為美國聯(lián)邦政府的內(nèi)閣部門，至今不過半個世紀(jì)罷了。此前，美國的教育系統(tǒng)主要是由各州負(fù)責(zé)的，聯(lián)邦層面僅有層級不高的局級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)分發(fā)補(bǔ)貼的簡單事務(wù)，百八號人的小衙門。

直到上世紀(jì)70年代“大好人”吉米·卡特把教育局“抬格”為教育部開始膨脹起來了，目前大約有4000雇員。理由肯定是在“重視教育”，而不是給9800個高級公務(wù)員崗位安排位子。

可是，行政級別頂格配置的“高度重視”，并沒有提升美國基礎(chǔ)教育的高度。基礎(chǔ)教育薄弱，一直是美國歷屆政府的痛。小改年年有，大改三六九。一直“改革在路上”，說明一直沒改好。

而且，改的方向也是各有各的主意。小布什認(rèn)為基礎(chǔ)教育水平低，是考試太簡單，加強(qiáng)考核標(biāo)準(zhǔn)。奧巴馬也覺得基礎(chǔ)教育水平低，低在不夠“進(jìn)步”，多元、平權(quán)要從娃娃抓起。教育部就跟著指揮棒來回轉(zhuǎn)。這聽風(fēng)是雨的搞法，能搞好教育？

哪個部門搞不好，就越是要投錢，這是政府獨(dú)有的特權(quán)。所以，歷屆政府高度重視下，教育支出的增長在內(nèi)閣部門中的排名始終靠前。

2024年財年，美國政府的教育就業(yè)和社會服務(wù)支出同比增長50%，遠(yuǎn)超國防開支的9%增幅。美國教育部作為聯(lián)邦政府最年輕、規(guī)模最小的內(nèi)閣部門儼然成了冉冉升起的吞金獸新星。

教育部的飛升之路，很有代表性。聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)膨脹、開支增長、效率低下，就這樣走向了失控。是“讓教育部關(guān)門”不負(fù)責(zé)任，還是巧設(shè)名目擴(kuò)大政府職責(zé)不負(fù)責(zé)任？

06

DOGE絕非完美，很多問題都可以商榷。馬斯克能走多遠(yuǎn)，目前也很難判斷。美國每年20多萬億美元財政支出巨大蛋糕的利益共同體，藏污納垢、積弊如山，需要勇氣面對。但是，僅有勇氣是不夠的。埃隆·馬斯克的從政之路，注定是坎坷的，失敗也不意外。

無論成敗，DOGE的強(qiáng)勢上線，本身足以說明美國聯(lián)邦財政的問題已經(jīng)到了無法回避的程度。這是毋庸置疑的事實(shí)，也是美國民眾的共識。但是，問題或許還沒到最壞的地步。美國聯(lián)邦制的行政體系，沒有“上下對齊”的包袱。

聯(lián)邦層面的機(jī)構(gòu)改革，受到州以下層面的掣肘較小，容錯率也較高。DOGE大刀闊斧試一下，又有何妨？聯(lián)邦政府“停擺”危機(jī)，也沒天塌地陷，“大政府”依賴癥的受害妄想大可不必。

可笑的是，一些DOGE反對者已經(jīng)急于宣布其失敗。“沒省錢，哪里省錢了？”的指責(zé)尤為荒唐。DOGE正式成立距今不過1個多月，第一個財政季還不到，還沒有正式?jīng)Q算，當(dāng)然“沒省錢”。結(jié)婚仨月沒見懷上，就說人家不孕不育，肯定錯不了。這種“批評”有意義嗎？

更可笑的是，一面指責(zé)DOGE“沒省錢”，一面為每年400億美元預(yù)算支出的美國國際開發(fā)署隆重發(fā)喪。這400億美元哪兒去了呢？一個月省幾百億，說“不省錢”挺昧良心的。

批評無禁區(qū)，但批評要走心，不要走腎。

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