著名經濟學家宋清輝認為，擬發行特別國債5000億元支持國有大型商業銀行補充資本，是當前形勢下穩定經濟、防范風險、支持實體經濟發展的一項重要舉措。它不但有助于增強銀行體系的穩健性，提升信貸投放能力，同時也有助于財政政策與貨幣政策協同發力，從而穩定宏觀經濟大盤，并為中國經濟在2025年及以后的發展注入新動力。

李強總理

財政赤字率4%、擬發行特別國債5000億，釋放什么信號？

2025年3月5日上午，十四屆全國人大三次會議開幕，李強總理作政府工作報告，全面總結2024年工作成績，明確2025年經濟社會發展主要預期目標和政策取向，部署2025年政府工作任務。

注重目標引領，提升宏觀政策實施效能。在這份報告中，涉及了2025年主要預期目標、宏觀政策取向、重點工作任務，也對進一步發展新質生產力，培育壯大新興產業、未來產業提供了清晰指引，同時對推動房地產市場止跌回穩、提振消費提出了具體措施。

聚焦2025年政府工作報告，從宏觀政策施政，到微觀行業發展，這些提法、措施將帶來哪些積極影響？南都·灣財社采訪業內專家，進行深度解讀。

國內生產總值增長5％

符合穩增長預期

政府工作報告就2025年經濟社會發展總體要求和政策取向指出，2025年發展主要預期目標是：國內生產總值增長5％左右。提出上述預期目標，綜合考慮了國內外形勢和各方面因素，兼顧了需要與可能。經濟增長預期目標為5％左右，既是穩就業、防風險、惠民生的需要，也有經濟增長潛力和有利條件支撐，并與中長期發展目標相銜接，突出迎難而上、奮發有為的鮮明導向。

粵開證券首席經濟學家羅志恒表示，5%左右的GDP增速目標符合市場對于穩增長的預期，體現了迎難而上、奮發有為的政策取向。2025年中國經濟面臨雙重考驗：從外部看，特朗普2.0沖擊全球政治經濟秩序，全球貿易摩擦愈演愈烈，全球化時期的規則體系轉向“叢林法則”的態勢明顯；從內部看，國內經濟延續恢復態勢，有望實現“開門紅”，但房地產風險、地方財政緊平衡、美國對華加征關稅沖擊等可能拖累經濟。破局關鍵在于短期要繼續延續“9.26”政治局會議以來的宏觀政策，中長期統籌安全與發展，以科技自立、制度創新夯實增長韌性，放開服務業市場準入激發市場活力，提振消費促進供需平衡。

經濟學者盤和林認為，2025年政府工作報告出臺，其中，最受關注的其實是兩件事：一是2025年的經濟目標；二是2025年如何去實現這個經濟目標。

針對近4萬億的財政增量，盤和林認為，相比于尋常年份，當然是多的，但相比于特殊的財政刺激年份，其實還是相當理性。這說明，當前我國財政政策總體思路還是穩，還沒到激進的時候，財政花錢不是為了追求投資規模，而是要強調投資的有效性，錢有限，好鋼用在刀刃上才是解決問題的最終辦法。2025年政府花錢會更多，但花錢的地方卻會更精。不是大水漫灌的花錢方式，而是將錢用在最需要錢，效果最好的地方。

財政赤字率4%

創造歷史新高

政府工作報告指出，要實施更加積極的財政政策。統籌安排收入、債券等各類財政資金，確保財政政策持續用力、更加給力。2025年赤字率擬按４％左右安排、比上年提高１個百分點，赤字規模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。

此外，政府工作報告在財政政策方面還提及，擬發行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元；擬發行特別國債5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本；地方政府專項債也達到4.4萬億元。合計起來2025年新增政府債務總規模達到11.86萬億元，比去年增加2.9萬億元。

著名經濟學家宋清輝

著名經濟學家宋清輝認為，擬發行特別國債5000億元支持國有大型商業銀行補充資本，是當前形勢下穩定經濟、防范風險、支持實體經濟發展的一項重要舉措。它不但有助于增強銀行體系的穩健性，提升信貸投放能力，同時也有助于財政政策與貨幣政策協同發力，從而穩定宏觀經濟大盤，并為中國經濟在2025年及以后的發展注入新動力。

粵開證券首席經濟學家羅志恒表示，今年財政政策基調更加積極，體現在力度更大、節奏更快、方式更多、結構更優、與市場的溝通更順、政策間的協同性更高，將發展置于更高的位置。羅志恒同時強調，2025年積極的財政政策更加積極，赤字率首次達到“4%左右”，超過2020年疫情沖擊時“3.6%以上”的赤字率水平，為2008年本輪積極財政政策實施以來的最高水平，體現了中央推動經濟回升向好的堅定決心，是符合當前經濟社會發展需要的，體現出政策非常實事求是，因時因勢順勢而為。

羅志恒進補充道，報告在面臨的風險挑戰中提出了“一些地方基層財政困難”，同時在政策取向中提出“中央財政加大對地方一般性轉移支付力度，向困難地區和欠發達地區傾斜。嚴格落實分級保障責任，筑牢兜實基層‘三保’底線”。中央近年來持續加大對地方的轉移支付，連續第三年超過10萬億規模，這有利于緩解地方財政壓力，讓地方政府有更大的財力去支持科技創新、民生改善和營商環境優化，推動經濟發展。

再提適度寬松的貨幣政策

延續政策基調更具前瞻性

政府工作報告指出，實施適度寬松的貨幣政策。發揮好貨幣政策工具的總量和結構雙重功能，適時降準降息，保持流動性充裕，使社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配。

招聯首席研究員董希淼表示，2025年政府工作報告要求，實施適度寬松的貨幣政策，發揮好貨幣政策工具的總量和結構雙重功能。這延續了2024年12月中央經濟工作會議確定的基調。2025年適度寬松的貨幣政策將加大實施力度，更具前瞻性、有效性、針對性。

在總量上，將適時實施降準降息。這既是貨幣政策適度寬松的重要體現，也是實現適度寬松的重要手段。如果外部不穩定因素增多、國內經濟下行壓力增大，那么降準降息的時間點會提前，力度會加大；如果國內經濟恢復回升態勢穩固，降準降息的必要性和可能性或將下降，時間推遲、節奏放緩。2025年可降準0.5-1個百分點，下調政策利率50個基點，引導LPR非對稱下降25-50個基點，從而在總量上保障流動性更加充裕，在價格上適度降低成本，推動社會綜合融資成本下降，增強政策有效性和市場獲得感。

在結構上，將進一步運用好存量結構性貨幣政策工具，挖掘存量潛力，必要時創設新的工具，引導和支持金融機構做好“五篇大文章”，特別是加大對科技創新、綠色發展、消費金融等支持，體現針對性。下一步，可以研究出臺加強對消費金融等領域的支持政策。如創設支持提振消費的結構性貨幣政策工具，對發放消費信貸的金融機構給予更低成本的資金支持，引導金融機構合理調整消費信貸（包括信用卡）的實際利率和費率。

大力提振消費

全方位擴大國內需求

在今年要完成的十大任務中，“擴大內需”依舊被放在首位。政府工作報告中，“消費”出現了32次。政府工作報告中指出，大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求。促進消費和投資更好結合，加快補上內需特別是消費短板，使內需成為拉動經濟增長的主動力和穩定錨。

政府工作報告還指出，要實施提振消費專項行動，并多渠道促進居民增收，推動中低收入群體增收減負，完善勞動者工資正常增長機制。報告還特別提到，落實和優化休假制度，釋放文化、旅游、體育等消費潛力。

“2025年政府工作報告將消費作為擴內需的‘首要引擎’，政策重心從短期刺激轉向長效機制構建。”長城證券首席經濟學家汪毅指出，一方面，通過“大宗消費補貼＋服務消費擴容”雙輪驅動，投入3000億元支持綠色家電、新能源汽車以舊換新、養老等服務消費；另一方面，收入分配改革同步推進，提高個稅專項附加扣除標準，目標居民收入增速與GDP同步，夯實消費能力基礎。

汪毅表示，特別值得注意的是，今年的政府工作報告更強調消費和投資的配合，今年中央預算內投資擬安排7350億元。用好超長期特別國債，強化超長期貸款等配套融資，加強自上而下組織協調，更大力度支持“兩重”建設。優化地方政府專項債券管理機制，實施好投向領域負面清單管理、下放項目審核權限等措施。

因地制宜發展新質生產力

培育壯大新興產業、未來產業

政府工作報告指出，因地制宜發展新質生產力，培育壯大新興產業、未來產業，激發數字經濟創新活力，推動科技創新和產業創新融合發展，大力推進新型工業化，做大做強先進制造業，積極發展現代服務業，促進新動能積厚成勢、傳統動能煥新升級。

前海開源基金首席經濟學家楊德龍指出，大力發展新質生產力符合經濟轉型的需求，進一步推動我國經濟實現高質量增長。近年來，在經濟周期以及需求不足等多重因素的影響之下，GDP增長還會落到5%左右，但是我們要提高經濟增長的質量，從而在這個中速增長的階段可以創造出更多的價值，要想提高經濟增長的潛力，就要發展以科技創新為代表的新質生產力。

“經濟長期增長動能依賴科技創新和產業轉型，涉及國家安全與國際競爭力。”汪毅表示，因此，2025年政府工作報告提出，要深入推進戰略性新興產業融合集群發展。開展新技術新產品新場景大規模應用示范行動，推動商業航天、低空經濟等新興產業安全健康發展。建立未來產業投入增長機制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未來產業。

“重點支持‘人工智能＋’等新質生產力發展，科技領域新一輪資本開支周期有望開啟。”國泰君安策略首席分析師方奕表示，報告強調因地制宜發展新質生產力、加快建設現代化產業體系，預計后續財稅、金融等政策將繼續加大對于科技創新的支持力度，“人工智能＋”將成為重點方向。

深化資本市場投融資綜合改革

大力推動中長期資金入市

在政府工作報告中，有68個字對資本市場做了具體要求。報告中提到，“深化資本市場投融資綜合改革，大力推動中長期資金入市，加強戰略性力量儲備和穩市機制建設。改革優化股票發行上市和并購重組制度。加快多層次債券市場發展。”

此外，政府工作報告中還明確指出，“穩住樓市股市”“更大力度促進樓市股市健康發展”。

政府工作報告起草組成員、國務院研究室副主任陳昌盛表示，政府工作報告明確提出，強化宏觀政策民生導向，把穩住樓市股市寫進總體要求，這是第一次。

國泰君安策略首席分析師方奕指出，不同于以往政府工作報告增強資本市場內在穩定性的表述。此次報告明確具體地指出“大力推動中長期資金入市，加強戰略性力量儲備和穩市機制建設”，更直面的是當前資本市場中長期資金總量不足、結構不優、引領作用發揮不夠充分等問題。中長期資金作為重要“壓艙石”，能夠降低市場短期波動引導長期價值投資，也將提升資本市場機構投資者占比，優化投資者結構。

方奕表示，同時，強調“改革優化股票發行上市和并購重組制度”，有望改善企業融資需求兼顧平衡一二級市場，同時優化投融資市場生態，提高資本市場效率。

東吳證券首席經濟學家蘆哲表示，報告指出“深化資本市場投融資綜合改革，大力推動中長期資金入市，加強戰略性力量儲備和穩市機制建設。改革優化股票發行上市和并購重組制度。加快多層次債券市場發展。”預計今年政策重點在于平衡資本市場的投資功能與融資功能，解決當前市場存在的“重融資輕投資”問題，推動形成投融資良性循環的生態。

持續用力推動房地產止跌回穩

促進房地產市場供求關系平衡

對房地產行業，政府工作報告給出了“持續用力推動房地產止跌回穩”的定調。上海易居房地產研究院副院長嚴躍進認為，此次政府工作報告對房地產提出了明確的工作部署，對今年房地產止跌回穩工作開展提供了非常清晰的指引，也進一步促進房地產市場的供求關系平衡。今年前兩月，房地產市場表現非常積極，說明政策管用、市場有效。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉認為，可以看出房地產政策重心繼續放在“有效防范化解重點領域風險”部分，且放在“防風險”的第一位，提出持續用力推動房地產市場止跌回穩。這意味著2025年重點領域風險中，防范房地產風險最重要。“目前存量政策應出盡出，2025年房地產能否真正實現止跌回穩，關鍵看增量政策。”

“穩地產是2025年維護經濟金融大局穩定的重中之重。”粵開證券首席經濟學家羅志恒表示，報告明確提出“穩住樓市股市”“更大力度促進樓市股市健康發展”“持續用力推動房地產市場止跌回穩”等目標，突顯了穩地產對于穩增長、防風險的重要性。

羅志恒指出，隨著房地產政策持續優化調整，當前房地產市場已出現結構性回暖信號。一線城市房價止跌回穩。但全國房價“止跌回穩”以及從房價傳導至房地產投資的穩定仍然任重道遠，房地產企業的信用風險仍未有效化解。

羅志恒表示，未來房地產政策可從以下三方面加以完善優化：一是加快解除非必要的限制性措施，讓商品房回歸市場化配置，主要是北京和上海。

二是研究探索中央層面成立“房地產穩定基金”，加快推進保交房、收儲存量房、收購房企存量土地等工作，保障民生、緩解房企流動性壓力，解決當前地方政府穩樓市能力不足的問題。建議增發國債，探索中央層面成立“房地產穩定基金”，預計2萬億-3萬億，專項用于保交房、收儲等工作，以堅定不移的決心并釋放強烈的信號推動房地產市場止跌回穩。

三是引導鼓勵高品質住宅產品開發，以優質供給滿足居民合理需求。

統籌：南都·灣財社記者 邱墨山

采寫：南都·灣財社記者 吳鴻森 邱墨山 趙元 劉常源