圖說：敦煌100兆瓦熔鹽塔式光熱電站 來源：新華社

摘要：

光伏火熱時，地方政府紛紛提出打造千億級光伏產業集群的目標，有的甚至不惜自掏腰包。現在，誰發展哪些產業？將不再由各地自行發揮，而是由國家統一“劃框定邊”。

撰文 | Shushu

編輯 | Tang

賽道劃定，大城市競爭的邏輯徹底變了。

2月10日，國務院原則同意自然資源部審查通過的《武漢市國土空間總體規劃（2021—2035年）》。

隨著武漢《總體規劃》獲得國務院批復，全國22個超大特大城市在2035年前的國土空間總體規劃（下稱“2035版總規”）全部獲批。

這一輪總規意義重大，不僅重新定義了這些城市的角色和責任，還明確了城市未來10年的“賽道”和“劇本”。

過去，地方政府在產業布局上，習慣“跟風”，只要國家層面發布的產業政策或鼓勵目錄中出現某個熱門賽道，地方政府就立刻全力招商、扶持，形成“千城一面”的亂象。

比如，光伏產業火熱時，全國各地都搶著引進光伏項目。2022至2024年間，地方政府紛紛提出打造千億級光伏產業集群的目標，有的甚至不惜自掏腰包參與。

前幾年新能源汽車補貼政策密集出臺時，新能源汽車也成了許多地方的招商“必選項”。這種盲目扎堆的模式，直接導致了產業同質化嚴重，惡性競爭加劇。

如今的“新三樣”（新能源汽車、鋰電池、光伏）雖然發展勢頭依舊強勁，但這種“一哄而上”的慣性思維并沒有從根本上改變。

東部、中西部、東北地區，幾乎都在參照某些城市的模式和經驗，千篇一律地制定發展規劃，再端上“優惠政策大禮包”，把這些產業當成地方主導產業或優先發展方向。

然而，過度扎堆的結果已經顯現：“新三樣”價格戰打得慘烈，行業利潤被攤薄，企業倒閉潮一陣接著一陣。

由于缺乏缺乏宏觀規劃，產業園重復建設嚴重，部分地方政府高價出讓的工業用地閑置，加速行業供需的階段性失衡，甚至形成新的“產業地產泡沫”。

所以，在今年兩會中，因地制宜發展新質生產力，綜合整治“內卷式”競爭，再次寫進了《政府工作報告》。

現在，誰是國家中心城市？誰承擔哪些角色？誰發展哪些產業？這些問題，將不再由各地自行發揮，而是由國家統一“劃框定邊”。

2035版總規，也許會成為治理產業同質化現象的“一劑良藥”。

圖為22個超大特大城市核心功能定位。 來源：第一財經

01--哪個城市最適合發展新能源產業？

首先，從功能定位上來看，本次獲批的22個超大特大城市2035總規中，每個城市的城市性質和核心功能都做了差異化安排。

例如，“全國先進制造業基地”這個功能，并不是所有重點城市都具備。只有制造業基礎雄厚、產業鏈完備的城市才獲此定位，例如東莞和佛山。

有的城市雖然具有“先進制造業基地”的功能，但也有些差別。杭州就是如此，雖然也提出了“先進制造業基地”，但少了“全國”兩個字，也沒有像鄭州那樣強調“中部先進制造業基地”。

這釋放了一個明顯信號：杭州的制造業雖然重要，但在全國范圍內并不算特別強勢，未來更多還是要發展其數字經濟和創新產業。既是對現狀的真實反映，也為未來留出了適當的上升空間。

這種差異化的功能安排，也許是更清晰表明：制造業強的城市繼續做強，其他城市不能一味跟風，而要結合自身資源稟賦和產業特色，找準定位。

而不是像光伏產業一樣，各地過度招商、一哄而上，重復布局，引起產能過剩，形成內卷式競爭。

圖說：22座重點城市“2035總規定位 來源：各地2035總規

制圖：環球零碳

除了功能定位，2035版總規里還有一項硬約束——“三區三線” ，也是2035版總規的大看點之一。

這是2018年的“多規合一”改革以來，我國城市歷史上首次發布國土空間總規，即將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等融合為統一。

“三區”，即城鎮空間、農業空間和生態空間；“三線”，即城鎮開發邊界、耕地和永久基本農田保護紅線，以及生態保護紅線。

此前，中央曾印發的《擴大內需戰略規劃綱要（2022－2035年）》提出，要推進超大特大城市瘦身健體，嚴控中心城市規模無序擴張。

因此，“三線”中的城鎮開發邊界，成了這輪規劃中備受關注的“風向標”。

開發邊界越大，意味著城市擁有的建設用地空間越多，有更多土地搞建設、搞工業，未來承接產業項目的能力也越強。反過來，開發邊界有限的城市，產業布局就必須更精細、更節約。

從公布的數字看，蘇州和佛山這兩個既非直轄市，也非省會，也非計劃單列市的城市，卻擁有驚人的開發邊界規模，分別達到2651.83平方公里和1590.44平方公里，甚至超過了部分省會城市。

其背后邏輯很清晰也很簡單，蘇州、佛山是工業重鎮，工業用地會占用大量土地，制造業大市擁有更大的開發邊界。換句話來說，中央明確支持這兩個城市繼續做強做大制造業。

以蘇州為例，2024年9月發布的《蘇州市新能源產業高質量發展三年行動計劃（2024—2026年）》中提出，到2026年新能源產業產值要突破1萬億元。這也是繼電子信息、高端裝備、先進材料之后，蘇州布局的第4個萬億產業集群。

而蘇州的底氣，來自其扎實的產業基礎。從上游材料到下游應用，蘇州新能源產業鏈已經形成完整閉環，金宏氣體、精控能源、協鑫等本土企業，早已在行業中擁有響亮名聲。

扎實的產業基礎和地方政策引導，讓蘇州的新能源產業不僅跑得快，而且站得穩。

02--地方政府無限放大自身優勢，跟風投資

然而，并非所有城市都具備產業基礎。對一些制造業基礎并不強的城市而言，盲目照搬，結果往往是高價拿地、低效招商、項目擱淺、產業泡沫化。

財政部曾發出警告：過去五年，60%的地方專項債砸向產業園區，審計署抽查的127個重點園區中，73%存在“規劃雷同、招商重復、產業空心化”。

這種同質化招商和產業內卷的現象，并不局限于單個省份，像川渝地區的產業同質化問題，就已經由來已久。

2018年數據顯示，四川和重慶在各自優勢的產業中，有9個是高度重疊。如果繼續各自為戰、重復布局，不僅會加劇區域內的無序競爭，也會導致資源錯配和產業空心化。

反觀長三角的“4小時產業圈”理論：4小時之內，一家新能源汽車整車廠所需的零部件，均可在長三角地區配齊。

上海提供大腦“芯片”和智能網聯；江蘇提供“心臟”動力電池；浙江提供完成“身體”的一體化壓鑄等零部件，安徽再將它們組裝起來。

這種差異化、協同化的產業分工，不僅讓各地都找準了自身定位，也帶動了整個區域新能源產業鏈的整體提升。

如果做不到區域分工，而是盲目、跟風投資，地方也只會被“拉下水”。

以退市的ST愛康為例，根據這家光伏企業公開信息及公告，余杭、贛州、泰州、曲靖等多個地方國資都被“拉下了水”。入股投資的國資，大筆的資金基本沒有多大希望收回了。

類似的故事，在新能源車領域也不斷上演。對于造車，各地總有一種錯覺，那就是“你行我也行”。

然而，對于沒有造車產業基礎的地方，最終的結果是：好的搶不來，差的滿地跑，產業同質化。當新能源車企進入“淘汰賽”，有部分陷入困頓時，最終“買單”的還是地方政府。

當然，在資源總量有限的情況下，各地競爭有限的優質產業和資源，往往不是站在全局的角度，而只是站在對自身管轄區域優劣勢分析的基礎上來判斷如何招商引資。

這就會出現地方政府無限放大自身優勢，從而忽視了城市競爭條件下可能形成的硬約束。

當各地同時通過優惠政策鼓勵該產業進入的時候，就已經預示著產業會出現產能過剩。就像現在的光伏。

但是，即使是光伏產能過剩，部分地方政府依舊是硬著頭皮也要上光伏項目，給地給政策，還各種入資參股，想盡辦法吸引光伏企業入駐本地。這不僅加劇了產能過剩，也是對國有資金的浪費。

面對這樣的現實，2035版總規的出臺，著著實實為城市未來的產業發展設立了“標準紅線”， 從功能到空間再到產業的“強約束”，對于地方政府來說，是一個規則重塑。

新規則之下，超大特大城市不會出現同質化競爭或“內卷式”競爭。

未來的城市競爭，不再是看誰搶到更多項目，而是看誰在自己的賽道上把功能做到極致、把產業鏈做深做透。

參考資料：

[1]財經雜志：城市投資應該避免同構競爭，要形成互補 | 李鐵談城市

[2]21世紀經濟報道：重磅！國家頂級規劃，給中部省會城市定調，信號意味深長

[3]九派評論：中央定調22個超大特大城市，更大空間，更大作為

[4]第一財經：2035版總規全獲批，22個超大特大城市重排座次！

[5]國民經略：國家批復！誰升格，誰降級了？

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