“發展現代化都市圈，提升超大特大城市現代化治理水平，促進大中小城市和小城鎮協調發展?！?025年全國兩會上，國務院總理李強在作政府工作報告時指出，加快補齊縣城基礎設施和公共服務短板，大力發展縣域經濟。

國務院于2024年7月28日印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（國發〔2024〕17號）也明確表示，加快轉變超大特大城市發展方式，依托中心城市輻射帶動周邊市縣共同發展，培育一批同城化程度高的現代化都市圈，推動通勤便捷高效、產業梯次配套、生活便利共享，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。

這也意味著，和過去超大特大城市無序外延擴張路徑相比，培育形成一批輻射帶動力強的現代化都市圈，將成為我國構建科學合理城鎮化格局的重要方向。

值得注意的是，在國務院近期陸續批復的全國22座超大特大城市國土空間總體規劃（2021—2035年）（以下簡稱“2035總規”）中，僅北京市、上海市、天津市、重慶市和廣州市保留了國家中心城市定位，此前被賦予“建設國家中心城市”目標的成都市、武漢市、鄭州市、西安市尚與這一頭銜無緣。

這是否意味著國家中心城市“縮編”？“建設中的國家中心城市”將如何實現向城鎮體系“塔尖”的跨越？對此，住房城鄉建設部原總經濟師、中國城市規劃學會理事長楊保軍在接受《中國經營報》記者專訪時表示，規劃并不是對發展現狀進行確認，而是對未來的發展目標或方向定位進行方向性指引。從武漢市、鄭州市等地的發展現狀來看，顯然是還沒有達到國家中心城市的要求，應該在目標導向下，正視差距并找準發力方向。

（住房城鄉建設部原總經濟師、中國城市規劃學會理事長楊保軍。受訪者/圖）

國家中心城市需具備“三力”

《中國經營報》：新一輪國土空間規劃，給予了22座超大特大城市不同的定位和發展要求。但也有觀點認為，和此前共有9座城市被賦予國家中心城市定位或建設目標相比，2035總規明確的數量明顯減少了。如何看待這一觀點和變化？

楊保軍：國務院近期陸續批復的2035總規，從國家全局的高度，立足各地自然環境、產業基礎和發展現狀等，為超大特大城市未來10年的發展路徑指明了方向。

規劃要突出目標導向，對城市定位進行方向性指引，同時也要兼顧問題導向，對發展現狀進行考評。從各地2035總規批復內容來看，北京市、上海市、天津市、重慶市和廣州市已經被明確為國家中心城市，需要積極融入到國家發展的戰略全局中，分擔相應的責任和使命。

成都市、武漢市、鄭州市、西安市之前雖然被賦予了“建設國家中心城市”目標，但從各項指標來看，目前顯然是還沒有達到要求的?；谶@一現狀，各地獲批的城市定位大多為所在地區的中心城市或重要的中心城市。

目前還沒有獲得國家中心城市認定的幾座城市，并不意味著未來沒有機會，需要將國家賦予的發展目標和自身條件相匹配，同時找準差距并積極爭取機會，積極有為才有“位”（位置）和“未”（未來）。

《中國經營報》：從我國新型城鎮化戰略體系來看，國家中心城市無疑處于金字塔的“塔尖”地位，將如何發揮對全局的引領、帶動作用？

楊保軍：國家中心城市處于城鎮體系的最高層級，也被稱為塔尖城市。

國家中心城市，需要在三個方面發揮引領作用。一是經濟帶動力或產業輻射力，比如上海市作為帶動長三角地區發展；二是科技創新力，持續創新才能贏得未來；三是文化影響力，具體包括科技硬實力和文化軟實力，比如成都市以哪吒為代表的文化輸出能力。

在住房和城鄉建設部《全國城鎮體系規劃綱要（2010—2020）》明確的五大國家中心城市中，北京市、上海市和廣州市是沒有爭議的，也都已經得到了確認。實際上，天津市和重慶市還沒有達到相應要求，特別是天津市的GDP在全國排名持續下降，已經相繼被南京市和寧波市趕超，在北方特別是華北地區的輻射帶動力不足。

但作為直轄市，天津市和重慶市在全國的戰略地位很重要，因此被納入到了國家中心城市行列。同時，從發展現狀來看，深圳市已經達到國家中心城市的要求，但離廣州市太近，因此未得到明確。

《中國經營報》：2025年政府工作報告指出，推進新型城鎮化和區域協調發展，進一步優化發展空間格局。從均衡角度考慮，哪些城市未來有望被納入到國家中心城市體系？

楊保軍：我國幅員遼闊，特別是廣大內陸地區需要國家中心城市做戰略支撐，否則沿海和內陸的差距會越來越大。

同時，國家從安全角度考慮，廣大腹地也需要龍頭城市引領帶動，以推進戰略產業備份，確?？v深安全。從這一角度來看，成渝經濟圈一定會發展成為國家級核心都市圈，廣大西南地區也就有了足夠的支撐和依靠。因此，成都市未來將在區域格局中發揮越來越重要的作用。

從長遠發展來看，東北地區也必須要有一個中心城市去帶動。沈陽市作為東北地區人口唯一還在增加的城市，工業基礎好，處于均衡布局需要將其“立起來”，也就給整個東北地區樹立了發展信心，有助于推動東北亞合作和國際交往。

在廣闊的西北地區，西安市在各方面的優勢相對比較突出，此前也被賦予了“建設國家中心城市”的目標，但總體來看還需要進一步發展產業、經濟，提升在全國經濟版圖中的位次和影響力。

中部地區呈現出比較好的發展態勢，武漢市和鄭州市也都在積極爭取建設國家中心城市，雖然目前都還達不到要求，但各有優勢和特色。鄭州市所在的河南省有1億左右的人口，城鎮化和消費市場潛力大，發展前景較好；武漢市的區位優勢更好，有良好的工業基礎、科技創新能力和立體交通網絡，同樣有發展潛力。

從總體上來看，北京市、上海市、天津市、重慶市、廣州市和具有潛力的成都市、武漢市、鄭州市、沈陽市、西安市積極發力，在國家中心城市建設中形成東西南北中+東北、西北地區的“5+2”鉆石格局，更加有利于區域協調發展和國家戰略安全。

都市圈核心城市要做“發動機”

《中國經營報》：根據《面向中國式現代化的2035城市展望》報告，到2035年，超大特大城市數量將從2024年的23座增加到27—29座。在未來10年間，哪些城市有望加入超大特大城市陣營？

楊保軍：從以往經驗來判斷，人口流動的總體趨勢是向大城市集中。我國以人為本的新型城鎮化戰略也在加速推進，按照發展目標，到2030年，常住人口城鎮化率要提升至接近70%的水平。

不過，現在人口流動的方向和趨勢正面臨拐點，在總人口減少的背景下，城鎮化發展需求會萎縮，人口結構也在老化，城鎮化在未來很難延續此前的高速增長態勢。從城市發展內在規律來看，也會出現新的特大城市面孔，比較有希望的是合肥市、寧波市、無錫市、福州市和南通市。這些地方不僅經濟活力足，產業發展也可以提供充足的就業崗位。

當然，一座城市人口規模不斷增加，不能只靠內生動力，而是要通過改革釋放活力，通過科技創新和寬松的環境吸引人才，同時依托文化軟實力賦能，吸引更多外來人口落戶。武漢市、杭州市、西安市、南京市和沈陽市都有希望實現從特大城市向超大城市的能級躍升。

《中國經營報》：在提升超大特大城市現代化治理水平的同時，聯動經濟帶、城市群、都市圈中小城市發展日益受到重視。都市圈“極核”應如何在內部形成梯次產業體系，發揮好龍頭帶動作用？

楊保軍：當一座城市常住人口達到1000萬人以上時，城市空間、產業和社會組織方式也會發生深刻變化，這也是國家強調提升超大特大城市現代化治理水平的關鍵所在。

從城市發展形態上來看，超大特大城市自身會向都市區方向梯次發展，形成“一主多輔”的組團，同時在核心城市帶動下發展成都市圈，空間結構形成“眾星拱月”的格局。未來，城市空間體系的“塔尖”一定是都市圈形態。

在產業發展方面，也會形成梯度產業體系，沿城市圈層和交通走廊布局，形成網絡狀放射格局。在這一過程中，都市圈核心城市會給都市圈內的中小城市提供產業外溢機會，帶動周邊地區發展。

協同周邊城市建設都市圈，也是武漢市、杭州市等區域中心城市邁向城鎮體系“塔尖”的必然選擇。過去，城市間是相互競爭關系，競爭力受制于短板，都市圈戰略更講究合作，發揮各自城市的“長板效應”，各自發揮好優勢和長處，共同把都市圈做大做強。這也要求各個城市要樹立都市圈發展思維和觀念，實現協同共進而不是“吃獨食”，都市圈的核心城市也要在提升自身實力的同時，當好引領都市圈發展的“發動機”。

來源：中國經營報

編輯：沈曉顏