轉(zhuǎn)載于： 銀行家雜志 ｜ 作者：汪洋 張偉｜責(zé)任編輯：楊生恒

近年來，地方政府債務(wù)問題受到廣泛關(guān)注，已成為中國經(jīng)濟和財政治理中的重要挑戰(zhàn)。地方政府債務(wù)大規(guī)模的產(chǎn)生，可以追溯到1994年的分稅制改革，分稅制改革下的政府事權(quán)和財權(quán)嚴(yán)重錯位，造成了地方政府債務(wù)的增長（楊燦明和魯元平，2013）。此后，隨著中國經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，地方政府投融資需求不斷擴大，以地方融資平臺為渠道進行舉借的債務(wù)規(guī)模增長明顯。2015年新《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱“新《預(yù)算法》”）實施，地方政府債務(wù)進入規(guī)范發(fā)展期。然而，新《預(yù)算法》實施多年以來，未納入財政預(yù)算管理的隱性債務(wù)規(guī)模仍然居高不下。地方政府債務(wù)極大地推動了城鎮(zhèn)開發(fā)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但隨著經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段，地方政府債務(wù)問題也日益成為制約經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行的不利因素之一（時紅秀和王薇，2024）。

為防范系統(tǒng)性風(fēng)險并促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長，黨中央和國務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)治理問題。2024年10月，財政部提出要加力支持地方政府化解債務(wù)風(fēng)險，出臺近年來力度最大的化債措施。隨后召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，要提高財政赤字率，實施更加積極有為的宏觀政策。在新一輪地方政府債務(wù)治理的背景下，如何理性看待中國地方政府債務(wù)的特征事實，梳理當(dāng)前債務(wù)治理的政策取向，以及未來面臨的潛在風(fēng)險如何防控，是本文關(guān)注的重點內(nèi)容。

地方政府債務(wù)的特征事實

整體來看，中國地方政府債務(wù)規(guī)模處于安全可控區(qū)間。然而，預(yù)算管理外的地方政府隱性債務(wù)管理難度大、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、不同地區(qū)的債務(wù)分布差異大以及存在財政和金融風(fēng)險之間的互溢，是當(dāng)前地方政府債務(wù)不容忽視的特征事實。

隱性債務(wù)管理難度大。盡管新《預(yù)算法》對法定債務(wù)嚴(yán)格監(jiān)管，禁止其他方式的政府舉債，但近年來仍有部分地方政府通過地方融資平臺公司、政府投資基金、PPP項目等進行了大量的“變相舉債”。隱性債務(wù)牽涉范圍廣，模糊性高，現(xiàn)有研究仍未對地方債務(wù)的規(guī)模形成共識（李稻葵和張鶴，2024）。不同的統(tǒng)計口徑和測算方法，可能提高或者忽視部分地方債務(wù)風(fēng)險，這也給相關(guān)部門的監(jiān)管工作帶來了挑戰(zhàn)。鑒于融資平臺舉債隱含地方政府信用背書，地方城投公司有息債務(wù)常被用作衡量政府隱性債務(wù)的重要參考。根據(jù)財政部的公開信息，2023年末全國地方政府隱性債務(wù)余額為14.3萬億元。統(tǒng)計口徑的不同，隱性債務(wù)的測算規(guī)模差異較大。未納入預(yù)算管理的隱性債務(wù)的存在，構(gòu)成地方政府債務(wù)治理面臨的主要難題之一。

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財政部預(yù)算司

圖1 地方政府顯性債務(wù)構(gòu)成及債務(wù)限額

地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。多年以來，地方政府債券余額（顯性債務(wù)）始終被控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，如圖1所示。從負(fù)債率（政府債券余額與GDP的比值）來看，2023年地方政府負(fù)債率約為32.32%，中國政府整體負(fù)債率為54.68%。而根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年末G20國家平均政府負(fù)債率約為118.20%，相較之下，中國政府負(fù)債率并不高。但值得注意的是，盡管債務(wù)規(guī)模處于安全區(qū)間，但當(dāng)前地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)并不合理。一是中央政府與地方政府債務(wù)占比失衡。截至2023年末，地方政府債務(wù)余額為40.74萬億元，高于中央政府債務(wù)余額（30.03萬億元），體現(xiàn)了財權(quán)和事權(quán)的不匹配。二是隱性債務(wù)規(guī)模占比過高。相較于地方政府債券，以城投債為典型代表的隱性債務(wù)期限更短、成本更高，需要不斷滾動融資，影響了債務(wù)的整體結(jié)構(gòu)。根據(jù)預(yù)警通數(shù)據(jù)，2023年城投債募集資金用于“借新還舊”和償還有息債務(wù)的比重分別約為69%和24%，二者合計占比已超過90%。

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財政部預(yù)算司、國家統(tǒng)計局

圖2 2023年各地區(qū)政府顯性負(fù)債率

地域間債務(wù)分布不平衡。中國地方政府債務(wù)分布呈現(xiàn)出顯著的地域不平衡，債務(wù)水平具有較強的差異性。近年來，受經(jīng)濟下行的影響，地方政府普遍面臨較大的財政壓力，部分地方出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險隱患，例如貴州遵義的城投債債務(wù)重組事件等。考慮地方政府的經(jīng)濟發(fā)展水平與債務(wù)規(guī)模，中西部地區(qū)債務(wù)還本付息壓力普遍更大。如圖2所示，2023年天津、吉林、貴州和青海的顯性負(fù)債率均超過60%，特別是青海和貴州，負(fù)債率分別高達(dá)87.84%和72.32%。黑龍江、海南、甘肅和新疆等地區(qū)的負(fù)債率也均超過50%。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)需求不斷增加的背景下，對于財力有限的中西部地方政府而言，還本付息面臨較大的挑戰(zhàn)，如果缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險管控，債務(wù)或面臨違約或重組的風(fēng)險。

數(shù)據(jù)來源：各地區(qū)政府決算報告（山西、遼寧、西藏數(shù)據(jù)暫缺）

圖3 2023年各地區(qū)土地出讓收入及增速

債務(wù)風(fēng)險與金融風(fēng)險互溢的可能性高。從中國2023年各地區(qū)土地出讓收入的同比增速來看，絕大部分地區(qū)的增速已為負(fù)數(shù)，如圖3所示。而地方政府高度依賴土地，地方融資平臺進行融資時多以土地為擔(dān)保，土地出讓收入也是債務(wù)償還的重要保障。土地市場下行帶來的金融風(fēng)險，將極大影響到政府債務(wù)風(fēng)險。與此同時，銀行是地方政府債務(wù)的主要持有者。根據(jù)中央結(jié)算公司2023年披露的信息，在40.74萬億元的地方政府債券存量中，銀行間債券市場持有39.05萬億元的規(guī)模，占比約為96%。而銀行間債券市場中，商業(yè)銀行持有33.21萬億元地方政府債券，占比約85%。當(dāng)?shù)胤秸媾R債務(wù)違約風(fēng)險，商業(yè)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量可能受損，進而可能引發(fā)流動性風(fēng)險和信用緊縮，對地方金融體系穩(wěn)定性造成一定沖擊，導(dǎo)致金融市場波動甚至系統(tǒng)性風(fēng)險。

地方政府債務(wù)治理的政策取向

2014年中國開始試點地方政府債券的“自發(fā)自還”模式，進入地方政府債務(wù)治理的試點階段。2015年新《預(yù)算法》實施，標(biāo)志著地方政府債務(wù)治理的全面啟動。2024年，財政部出臺了12萬億元化債舉措，地方政府債務(wù)治理力度空前加大。中國地方政府債務(wù)治理既是攻堅戰(zhàn)，又是持久戰(zhàn)。多年以來，地方政府債務(wù)治理的政策取向已然發(fā)生轉(zhuǎn)變。

力度不斷加強的債務(wù)治理舉措，體現(xiàn)了調(diào)整地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的決心。事實上，在新《預(yù)算法》實施后，大量預(yù)算收支表外的債務(wù)通過債務(wù)置換的方式置換為法定債務(wù)，然而隱性債務(wù)仍然居高不下，原因在于部分地方政府并沒有停止表外舉債的行為。2024年開始的新一輪化債舉措，要求各地在堅決遏制隱性債務(wù)增量的基礎(chǔ)上，于2028年底前將隱性債務(wù)全部化解完畢。化債方式仍然是以周期更長、成本更低的政府債券置換現(xiàn)存的隱性債務(wù)，債務(wù)置換后將大面積化解存量隱性債務(wù)，同時大幅度節(jié)約地方政府的債務(wù)利息支出。債務(wù)置換力度的逐步加強，表明了政府對調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)的堅定目標(biāo)。債務(wù)置換完成后，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)將發(fā)生轉(zhuǎn)變，債務(wù)的管理也將從隱性債務(wù)和顯性債務(wù)“雙軌”的管理向全部債務(wù)規(guī)范透明化的管理轉(zhuǎn)變。

債務(wù)治理的重點對象為“債務(wù)風(fēng)險”而非“債務(wù)規(guī)模”。債務(wù)規(guī)模不等同于債務(wù)風(fēng)險，政府債務(wù)規(guī)模的問題需要理性看待。一是與發(fā)達(dá)經(jīng)濟體相比，中國政府負(fù)債率不高，債務(wù)治理仍有較大的空間，尤其是中央財政還有較大的赤字提升空間。截至2023年末，中國國債存量占GDP比重約為23.82%，而同期美國國債占GDP比重已超過124%，日本國債占GDP比重更是達(dá)到217%左右。二是政府債務(wù)并非一個消極的概念，不可否認(rèn)債務(wù)融資作為地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的重要手段，對實體經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要的支撐作用。從2014年“自發(fā)自還”模式的試點開始，到2024年大幅度提高地方政府債券額度，債務(wù)治理的重點并非控制債務(wù)規(guī)模，而是致力于政府債務(wù)的規(guī)范化和透明化管理，以降低債務(wù)帶來的潛在風(fēng)險。

債務(wù)治理更加注重與當(dāng)下經(jīng)濟形勢的匹配度。事實上，地方經(jīng)濟的修復(fù)離不開政府債務(wù)水平的提升。2008年全球金融危機后，“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃促使地方政府進行了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資，伴隨著融資平臺舉債規(guī)模的擴大，新《預(yù)算法》開始逐步規(guī)范舉債渠道。而在經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型壓力加大的當(dāng)下，財政政策持續(xù)發(fā)力穩(wěn)增長，不可避免地累積一定規(guī)模的債務(wù)規(guī)模。當(dāng)前的債務(wù)治理舉措，尤其注意統(tǒng)籌債務(wù)治理與發(fā)展的關(guān)系，考慮了債務(wù)治理的“防風(fēng)險”功能，更體現(xiàn)了債務(wù)治理“促發(fā)展、防風(fēng)險”并重。提高地方政府的債務(wù)限額，實際上是為地方政府騰出了更多的財政空間，以暢通地方政府的資金鏈條，推動更高質(zhì)量的發(fā)展。這是當(dāng)前經(jīng)濟形勢下的合理選擇，也為實施更加積極有為的宏觀政策奠定了基礎(chǔ)。

債務(wù)治理的安排更加彰顯宏觀政策的主動性和前瞻性。2023年10月召開的中央金融工作會議強調(diào)，要建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機制，與2017年全國金融工作會議明確“嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”等工作要求相比，更加突出制度的建設(shè)。從債務(wù)管理長效機制的提出、債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系的建立，到大規(guī)模的債務(wù)置換安排，可見債務(wù)治理愈發(fā)彰顯政策的主動性和前瞻性，而不僅僅是被動地處理短期風(fēng)險問題。基于實際形勢前瞻性地安排化債方案，強化源頭治理、回應(yīng)和解決問題，為經(jīng)濟持續(xù)回升向好提供有力支撐，這也是更加積極的財政政策的體現(xiàn)。

新形勢下的地方政府債務(wù)風(fēng)險防控

在經(jīng)濟環(huán)境復(fù)雜多變的新形勢下，要以地方政府債務(wù)治理為重要抓手，落實好更加積極有為的宏觀政策。在新一輪債務(wù)治理政策落實的過程中，仍然需要結(jié)合地方政府債務(wù)的特征事實，做好債務(wù)風(fēng)險防控，避免陷入周期性的化債。

做好財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合。中國地方政府債務(wù)的治理既是財政問題，也是金融問題。要加強財政政策和貨幣政策的動態(tài)協(xié)調(diào)，形成合力。中央銀行制定的貨幣政策通過影響市場流動性，進而會影響到地方政府的融資環(huán)境；中央政府制定的財政政策通過轉(zhuǎn)移支付、限額管理等，對地方政府債務(wù)規(guī)模更是產(chǎn)生直接的影響。兩者協(xié)調(diào)配合，根據(jù)經(jīng)濟形勢和債務(wù)風(fēng)險狀況進行松緊搭配，可以更有效地促進地方債務(wù)的管理，同時避免財政風(fēng)險和金融風(fēng)險的互溢。在財政赤字率將進一步提高的背景下，要加強多部門對政府債務(wù)的協(xié)同治理，實現(xiàn)“更加積極”的財政政策和“適度寬松”的貨幣政策間更高水平的協(xié)調(diào)配合，推動中國國民經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

進一步深化財政預(yù)算改革。地方政府隱性債務(wù)在很大程度上是地方政府收支行為沒有嚴(yán)格按照預(yù)算管理的產(chǎn)物。要進一步增強預(yù)算的權(quán)威性，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，確保地方政府的收支活動不偏離預(yù)算軌道，同時將地方政府可能從中央政府獲得的預(yù)算外資金進行規(guī)范約束，遏制無序舉債行為。此外，黨的二十屆三中全會提出了“深化零基預(yù)算改革”。零基預(yù)算改革要打破基數(shù)依賴和支出固化格局，對所有財政支出項目進行重新評估和審核，根據(jù)實際需要和效益優(yōu)先原則優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，以此將有限的財政資源集中到關(guān)鍵領(lǐng)域，避免政府債務(wù)融資的無序擴張。

債務(wù)置換的過程需要同時考慮金融機構(gòu)的風(fēng)險問題。在新一輪政府債務(wù)置換的背景下，大規(guī)模城投貸款將轉(zhuǎn)化為地方政府債券。金融機構(gòu)作為政府債務(wù)的主要持有者，盡管該部分資產(chǎn)質(zhì)量得到改善，但也需注意到，地方政府債券利率更低，金融機構(gòu)實際上承擔(dān)了相應(yīng)的利息損失，這將進一步增大金融機構(gòu)尤其是中小金融機構(gòu)的風(fēng)險承擔(dān)。要支持中小金融機構(gòu)補充資本，增強其風(fēng)險抵御能力，分類有序處置中小金融機構(gòu)風(fēng)險。針對農(nóng)商行、城商行和村鎮(zhèn)銀行等不同中小金融機構(gòu)分類施策，要靶向推進“減量提質(zhì)”。例如推動部分中小銀行的兼并重組，通過發(fā)行地方政府專項債券、國有企業(yè)注資等方式補充中小銀行資本等，切實防范化債進程中的金融機構(gòu)風(fēng)險。

精準(zhǔn)穩(wěn)妥地推動地方融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型。隨著債務(wù)治理力度的加強，大量城投公司將退出政府融資平臺，未來如何推進地方融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型，是值得注意的問題。考慮到融資平臺的多樣性和復(fù)雜性等現(xiàn)實情況，融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型必須精準(zhǔn)穩(wěn)妥推動。首先要對融資平臺進行精準(zhǔn)分類，不同類別的融資平臺面臨的資源稟賦和政策環(huán)境不同，要因情施策，選擇合適的轉(zhuǎn)型模式和發(fā)展策略。與此同時，融資平臺的市場化運作不可能一蹴而就，需要逐步穩(wěn)妥推進。首先要守住地方政府不再違規(guī)舉債的底線，并妥善化解存量債務(wù)，再是鼓勵和引導(dǎo)其逐步成長為各類市場主體認(rèn)可的自負(fù)盈虧、獨自承擔(dān)責(zé)任的市場法人主體，最終實現(xiàn)地方國有資本管理的現(xiàn)代化。

提升政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的效率。當(dāng)前，中國政府部門仍有較大的舉債空間。長期來看，規(guī)范政府債務(wù)管理的關(guān)鍵在于債務(wù)資金去向的優(yōu)化。事實上，政府投資基金是優(yōu)化財政資金使用效率的重要抓手，然而部分地方政府卻通過政府投資基金違規(guī)舉債，新增了隱性債務(wù)。為規(guī)范政府投資基金的發(fā)展，構(gòu)建更加科學(xué)高效的政府投資基金管理體系，2025年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》。在此背景下，地方政府要進一步按照市場化、法治化、專業(yè)化的原則規(guī)范運作政府投資基金，尤其是要投早、投小、投硬科技，促進地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在落實債務(wù)治理舉措的過程中，提升政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的效率。

【參考文獻】

[1]楊燦明，魯元平.地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀、成因與防范對策研究[J].財政研究,2013,(11)：58-60.

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[3]李稻葵，張鶴.中國地方政府債務(wù)規(guī)模研究[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2024，(12)：5-21.

（本文系國家社會科學(xué)基金哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)軍人才項目“多重約束下的中國財政政策、貨幣政策與匯率政策協(xié)調(diào)配合研究”〔22VRC018〕成果）

作者汪洋系江西師范大學(xué)黨委副書記、博士生導(dǎo)師、教授，張偉系南昌工程學(xué)院經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院講師、江西師范大學(xué)管理科學(xué)與工程研究中心博士研究生

文章刊發(fā)于《銀行家》雜志2025年第2期「經(jīng)濟觀察」欄目

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