北京市直管公房承租人變更中的“共同居住兩年以上”不能機械適用

關智慧

關于北京市直管公房承租人變更的條件，我在之前已經多次說明了。現在溫故知新，通過（2019）京04行初1093號行政判決中的一段論述回顧一下：
“根據《北京市住房和城鄉建設委員會關于加強公房承租人變更管理有關問題的通知》京建發[2017]206號第一條的規定：‘我市直管公房變更承租人必須符合以下條件：原承租人外遷或死亡，與原承租人同一戶籍并共同居住兩年以上的又無其他住房的家庭成員愿意繼續履行合同，其他家庭成員又無異議的，可按原承租面積繼續承租。’

《北京市公有住宅租賃合同》第七條又規定：租賃期限內，乙方外遷或死亡，乙方同一戶籍共同居住兩年以上又無其他住房的家庭成員愿意繼續履行原合同，其他家庭成員又無異議的，可以辦理更名手續。根據上述規定，原承租人死亡后，原承租人的家庭成員如果想繼續承租公房應同時具備四個條件：1.在原承租人死亡時與原承租人同一戶籍；2.在原承租人去世前與原承租人共同并連續居住兩年以上；3.無其他住房；4.其他家庭成員無異議。有資格提出異議的家庭成員也應當符合前述的前三個條件?！?/p>

以上所歸納的4個條件，正是北京市直管公房管理單位在日常處理公房承租人變更事項中遵循的一般標準。但是，和現實生活的復雜多變性相比，規則往往存在僵化和遺漏，在適用時必須根據實際情況，保持一定的靈活性。否則，不顧實際情況，簡單粗暴一刀切，機械執法，有時會導致不公平甚至很荒謬的結果。本文介紹的就是兩個直管公房管理部門機械適用“共同居住兩年以上”的條件，導致不公正不合理的后果，人民法院予以糾正的案例。

案例一：

2000年5月，應某與新街口房管所簽訂《北京市公有住宅租賃合同》，承租西城區糖房大院X號103-104（以下稱涉案公房一層）、306號（以下稱涉案公房三層）兩處房屋。后涉案公房由什剎海管理所管理。2010年5月26日，應某死亡。應某之子應A與應某戶籍登記于涉案公房一層103-104號房。應某之妻子和女兒戶籍登記于涉案公房三層306號。

早在1994年，應某所在單位分配給其一處房屋，應某及其妻、女即從涉案房屋搬出。應A原來居住于涉訴公房所在地搭建的自建房中，在1994年應某和妻子、女兒搬離涉訴房屋后即居住于涉案公房三層至今。

2017年2月9日，應A向什剎海管理所提出變更承租人申請。2017年3月16日，什剎海管理所作出答復，稱應A不符合與原承租人共同居住兩年以上的條件，我單位不能為你辦理更名手續。

應A向北京市第四中級人民法院提起行政訴訟。四中院于2017年9月20日作出（2017）京04行初358號行政判決，判決撤銷西城區政府作出的答復，責令其在法定期限內重新答復。

2017年11月10日，西城區政府重新作出答復，堅持應A不符合與原承租人應某共同居住兩年以上的條件，我單位不能為你辦理更名手續。

應A向北京市政府申請行政復議。北京市政府于2018年1月19日作出京政復字[2017]1130號《行政復議決定書》，維持西城區政府的答復。

應A不服，二次向四中院提起訴訟。四中院經審理認為，西城區政府作出的不能辦理更名手續的答復以及北京市政府的復議決定并無不妥，作出（2018）京04行初266號行政判決，判決駁回應A的訴訟請求。

應A不服一審判決，向北京市高級人民法院提起上訴。北京市高院經審理認為，《北京市公有住宅租賃合同》（2000年版）第七條在戶籍、共同居住、住房等方面對要求變更公房承租人的家庭成員限定了明確條件。從共同居住方面來看，該規定要求家庭成員應滿足與原承租人共同居住兩年以上的條件。公房承租使用權帶有社會保障屬性，系為了保障公房承租人及其家庭成員的居住權，前述共居條件規定的本義是為了解決原公房承租人死亡后，具備承租條件的共同居住人的居住權益的問題，其居住條件不應因原承租人死亡而降低。因此，在原承租人已不在現場居住的情況下，以不符合與原承租人共同居住的條件為由認定在現場居住的家庭成員不具備承租資格有失公允，不符合直管公房租賃制度的本義。

本案中，由于原承租人應某已于1994年搬離涉案公房，系其基于自身原因不在涉案公房處居住，在此情形下，不應機械適用“與原承租人共同居住兩年以上”的規定。因此，西城區政府以應A不滿足共居條件為由不予變更的理由不能成立，本院不予支持。北京市高院于2018年10月24日作出（2018）京行終3793號行政判決，判決撤銷四中院（2018）京04行初266號行政判決，撤銷北京市政府作出的京政復字[2017]1130號《行政復議決定書》，撤銷西城區政府2017年11月10日作出的答復，并責令西城區政府在法定期限針對應A的變更承租人申請書重新答復。

案例二：

北京市西城區氈子胡同X號房屋，系什剎海管理所管理的直管公房，原承租人為黃某，黃某于2017年9月23日因死亡被注銷戶口。黃某從1995年左右開始至去世時未在涉案公房居住。黃某之子黃A1997年戶籍遷入氈子胡同X號，一直在涉案公房居住。黃A于2019年8月14日向什剎海管理所郵寄《變更公房承租人申請書》及相關證據材料。2019年10月11日，什剎海管理所作出答復，稱你與承租人黃某沒有共同居住兩年以上，不符合《北京市公有住宅租賃合同》第七條的規定，故無法辦理更名手續。

黃A不服，以北京市西城區政府為被告起訴至北京市第四中院。四中院經審理認為，本案中，根據當事人雙方的訴意見，爭議焦點主要在于黃A是否滿足共同居住兩年的條件（自原承租人黃某死亡之日向前追溯兩年）。就該變更條件的理解與適用為，若原承租人死亡之前兩年在涉案公房居住，則要求公房變更申請人在該時間段與原承租人共同居住兩年并無不當。若原承租人長期未在涉案公房居住，而申請人長期在涉案公房居住時，則不能機械的理解為申請人必須與原承租人實際共同居住兩年，才符合變更條件，而應以申請人的實際居住情況為審查標準。

本案原承租人黃某在死亡之前近二十年未在涉案公房居住，而黃A從1997年戶籍遷入涉案公房開始一直居住在涉案公房。此時黃A的實際居住情況已經符合共居兩年的條件。因此，被訴答復以“原告與承租人黃某沒有共同居住兩年以上”為由，認定黃A不符合變更承租人條件，系認定事實不清，主要證據不足，依法應予糾正。四中院作出（2019）京04行初1568號行政判決，判決撤銷什剎海管理所作出不予變更承租人的答復，責令什剎海管理所于本判決生效之日起法定期限內針對黃A的公房承租人變更申請重新作出處理決定。

西城區政府不服一審判決，向北京市高級人民法院提出上訴。北京市高級人民法院經審理認為，西城區政府在審查是否符合變更條件時，不能罔顧客觀事實、強人所難。根據在案證據證明的情況，確實無法實現兩年的共居關系。故，一審法院認定被訴答復認定事實不清，主要證據不足，予以撤銷并責令重新作出決定，并無不當。北京市高級人民法院2020年7月13日作出（2020）京行終1949號行政判決，判決駁回上訴，維持一審判決。

在這兩個案例中，爭議的核心都是申請人是否滿足與原承租人共同居住兩年以上的條件。如果單純從字面上看的話，這兩個案件中的申請人的確不符合與原承租人共同居住兩年以上（自原承租人黃某死亡之日向前追溯兩年）的條件。但是導致申請人不具備該條件的原因是由于原承租人——如因住院治療——長期不在涉案直管公房中居住造成的，而申請人則長期在涉案公房中居住生活，而且申請人沒有其他住房。在這種情況下，如果機械適用“與原承租人共同居住兩年以上”的規定，就會導致原承租人的家庭成員無辜喪失公房居住權保障的后果，這顯然與直管公房承租使用權的社會保障屬性以及社會主義制度的內在價值相違背。

在這兩個案例中，我們非常難得地看到人民法院通過司法判決對行政權進行了糾正和引導，值得贊許。希望直管公房管理部門能從這兩個案例中得到啟示，在今后處理直管公房承租人變更申請時，盡量避免不顧客觀事實一刀切機械執法的情況，進行調查審核更有耐心，做出答復更加符合社會主義法治的精神實質，更有人情味。