為有效盤活存量閑置土地，穩(wěn)固房地產(chǎn)市場預(yù)期，今年以來，全國各地專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量土地工作全面提速。截至4月，全國已有14個(gè)省份陸續(xù)公布擬使用專項(xiàng)債收儲(chǔ)閑置土地，總金額超過1200億元，政策與市場同頻共振，效果顯著。

通過政府主導(dǎo)統(tǒng)一收儲(chǔ)、市場化后續(xù)開發(fā)的模式，專項(xiàng)債收儲(chǔ)政策成為助推地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、房企盤活存量資產(chǎn)的重要工具，為緩解地方財(cái)政壓力、優(yōu)化土地市場結(jié)構(gòu)發(fā)揮了積極作用。

推動(dòng)房地產(chǎn)市場

止跌回穩(wěn)的重要舉措

土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債作為盤活存量閑置土地的重要政策工具，在暫停5年后，于2024年10月重新啟動(dòng)。此次重啟明確了專項(xiàng)債資金的具體用途，即聚焦于嚴(yán)控增量、優(yōu)化存量、提高質(zhì)量，積極應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)市場深度調(diào)整背景下的土地資源閑置問題。

去年11月，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金收回收購存量閑置土地的通知》，明確提出專項(xiàng)債資金的使用方向和監(jiān)管要求。隨后，自然資源部與財(cái)政部在今年3月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券支持土地儲(chǔ)備有關(guān)工作的通知》，進(jìn)一步細(xì)化了資金使用主體、專項(xiàng)債審核流程、資金和收益平衡機(jī)制等具體安排，為地方政府專項(xiàng)債券使用提供了明確的操作指引，避免債券資金空轉(zhuǎn)、虛增財(cái)政收入的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)最新政策指引，今年全國地方政府專項(xiàng)債總規(guī)模擬達(dá)到4.4萬億元，其中土地收儲(chǔ)被明確列為重點(diǎn)投向領(lǐng)域。業(yè)內(nèi)人士分析，從全年專項(xiàng)債發(fā)行的整體規(guī)劃來看，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債的發(fā)行空間廣闊，未來將持續(xù)為各地盤活閑置土地提供資金支持，推動(dòng)有效投資，帶動(dòng)土地市場復(fù)蘇。

廣東省在專項(xiàng)債用于土地收儲(chǔ)方面率先發(fā)力，今年2月發(fā)行了規(guī)模為307億元的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債，資金覆蓋全省19個(gè)城市的閑置土地收購項(xiàng)目。此次債券發(fā)行受到了市場的高度關(guān)注，且因低利率和穩(wěn)健償債機(jī)制獲得認(rèn)可，也為全國其他地方提供了有益借鑒。

廣東省之所以積極響應(yīng)政策，與當(dāng)前土地市場形勢(shì)和地方財(cái)政情況緊密相關(guān)。

近年來，全國房地產(chǎn)市場進(jìn)入深度調(diào)整期，土地出讓收入顯著減少，地方政府財(cái)政收入下行壓力持續(xù)加大。華創(chuàng)證券數(shù)據(jù)顯示，2020年至2024年，全國土地成交額從8.03萬億元銳減至3.68萬億元，城投公司逐漸成為土地市場的主力買家，占比從22%攀升到51%。

記者了解到，部分城投公司缺乏房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，也不具備相應(yīng)開發(fā)能力，且在市場下行期推進(jìn)項(xiàng)目開發(fā)銷售易造成虧損，導(dǎo)致大量拿地卻未實(shí)際開發(fā)，土地低效閑置現(xiàn)象日益突出。

一位地方城投平臺(tái)負(fù)責(zé)人直言：“城投公司的一個(gè)重要任務(wù)就是承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，資金來源有財(cái)政撥款、土地注入及市場化融資。但土地一旦閑置，利息成本隨之逐年攀升，最終形成財(cái)政與企業(yè)的雙重負(fù)擔(dān)。”

以廣東省為例，2023年和2024年當(dāng)?shù)爻峭豆灸玫亟痤~分別達(dá)714億元和840億元，那些長期閑置未開發(fā)的土地導(dǎo)致財(cái)政成本持續(xù)累積，而專項(xiàng)債的重啟成為解決這一沉疴難題的重要措施。

已公示擬發(fā)行專項(xiàng)債

超1200億元

隨著專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地政策逐步落地實(shí)施，各地方政府迅速行動(dòng)，積極推進(jìn)土地收儲(chǔ)工作。截至4月初，全國已有14個(gè)省份公示擬收儲(chǔ)閑置土地共約850宗，總面積超過4000萬平方米，收儲(chǔ)資金總額達(dá)到1282億元，顯示出地方政府在盤活閑置土地上的堅(jiān)定決心。

從各省份行動(dòng)看，廣東、湖南、福建、四川和廣西擬收儲(chǔ)金額較為突出。其中，廣東省擬收儲(chǔ)金額近500億元，位居全國之首；湖南省近日成功發(fā)行今年首批土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，規(guī)模達(dá)94.15億元，涉及80個(gè)項(xiàng)目，覆蓋126個(gè)地塊，占全省用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券資金的41.5%。

在專項(xiàng)債資金發(fā)行進(jìn)度上，廣東、四川、湖南三省更是動(dòng)作迅速，截至4月10日，累計(jì)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債約402億元，涉及166個(gè)項(xiàng)目，發(fā)行期限一般集中在3年至7年，其中5年期債券占比最高，反映出地方政府在資金運(yùn)作模式上的穩(wěn)健與審慎。

從城市響應(yīng)情況看，目前，惠州、柳州、天津、廣州、珠海、龍巖、金華、武漢、肇慶和長沙等成為土地收儲(chǔ)的重點(diǎn)城市。其中，惠州市擬收儲(chǔ)金額達(dá)127.5億元，位居各城市之首。廣州實(shí)際發(fā)行專項(xiàng)債金額超過60億元，長沙發(fā)行26.3億元，成都發(fā)行2.8億元，各城市以務(wù)實(shí)高效的舉措，積極落實(shí)閑置土地盤活工作。

中國社會(huì)科學(xué)院研究員、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)房地產(chǎn)專委會(huì)主任王業(yè)強(qiáng)在接受中國城市報(bào)記者采訪時(shí)表示：“三、四線城市房地產(chǎn)市場庫存壓力較大，通過專項(xiàng)債收儲(chǔ)閑置土地，有助于有效減少庫存，優(yōu)化土地資源配置。”

他指出，隨著一、二線城市土地資源日趨稀缺，三、四線城市的土地收儲(chǔ)需求將進(jìn)一步增加，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、人口流入較多的三、四線城市將成為土地收儲(chǔ)工作的重心。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉進(jìn)一步指出：“目前收儲(chǔ)主要集中于國企和城投公司持有的地塊，一方面是因?yàn)閲蠛统峭豆镜馁Y產(chǎn)負(fù)債情況相對(duì)清晰，另一方面是民營企業(yè)持有的地塊往往牽涉復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，暫不適合收儲(chǔ)。”

李宇嘉分析，專項(xiàng)債的加速發(fā)行為地方土地收儲(chǔ)提供了有利條件，而地方國企和城投公司作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行軍，通過收儲(chǔ)閑置土地能更有效地推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和風(fēng)險(xiǎn)防控。

打通收儲(chǔ)堵點(diǎn)

仍待政策完善

雖然專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地取得了初步進(jìn)展，但各地在具體推進(jìn)過程中仍面臨多重堵點(diǎn)。其中，收購標(biāo)準(zhǔn)不明確、程序復(fù)雜、收購主體單一、資金平衡難度大等問題尤為突出，制約了專項(xiàng)債收儲(chǔ)土地政策的進(jìn)一步落地實(shí)施。

東方金誠研究發(fā)展部執(zhí)行總監(jiān)馮琳向中國城市報(bào)記者指出，目前各地專項(xiàng)債收儲(chǔ)土地實(shí)際推進(jìn)速度仍有待提高，主要是因?yàn)椴僮鬟^程中收儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和程序缺乏統(tǒng)一明確的指引，各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致實(shí)施效率不高。此外，收購主體相對(duì)單一，絕大多數(shù)集中于地方城投公司，未能充分發(fā)揮市場機(jī)制的活力，進(jìn)一步影響了土地收儲(chǔ)工作的進(jìn)展。

中指研究院政策研究總監(jiān)陳文靜也表示，專項(xiàng)債用于收購存量土地的額度不明確、定價(jià)機(jī)制模糊，是當(dāng)前急需解決的核心問題之一。部分地塊收購價(jià)格缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在實(shí)際操作中難以確定合理的收購價(jià)格。

對(duì)此，陳文靜建議，可以參考土地出讓時(shí)的起拍價(jià)或依據(jù)增值原則確定價(jià)格，最大限度發(fā)揮資金效益。

在實(shí)際收儲(chǔ)過程中，資金平衡問題尤其值得關(guān)注。上海易居房地產(chǎn)研究院常務(wù)副院長崔霽認(rèn)為，土地收儲(chǔ)項(xiàng)目通常用于保障性住房或公共設(shè)施建設(shè)。這些項(xiàng)目本身收益相對(duì)較低且周期較長，與專項(xiàng)債券的償還期限及資金回報(bào)要求存在一定矛盾。地方政府需在保障項(xiàng)目社會(huì)效益的同時(shí)，探索可持續(xù)的資金平衡模式。

為破解這一堵點(diǎn)，部分地區(qū)已積極探索靈活的資金管理機(jī)制。例如，廣東省出臺(tái)政策，允許土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金在同一土地儲(chǔ)備項(xiàng)目內(nèi)不同地塊間進(jìn)行靈活調(diào)劑，以單個(gè)項(xiàng)目為單位實(shí)現(xiàn)融資收益平衡。

同時(shí)，多地也開始建立償債準(zhǔn)備金制度，通過合理的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，為未來土地市場波動(dòng)和流動(dòng)性不足等情況提供必要的資金支持。

此外，專項(xiàng)債收儲(chǔ)閑置土地的償債能力也受到廣泛關(guān)注。盡管項(xiàng)目募投報(bào)告普遍對(duì)未來土地出讓收益持樂觀態(tài)度，但一位跟蹤樓市多年的觀察人士提醒，目前房地產(chǎn)市場仍處于調(diào)整階段，土地出讓價(jià)格上漲存在不確定性。地方政府需結(jié)合實(shí)際市場情況，合理預(yù)測(cè)土地價(jià)格走勢(shì)，并積極探索通過調(diào)整土地性質(zhì)或提高容積率等方式提升土地價(jià)值，確保項(xiàng)目資金平衡和償債能力。

為進(jìn)一步推動(dòng)專項(xiàng)債收儲(chǔ)土地的政策落地實(shí)施，一名來自沿海省份政策研究機(jī)構(gòu)的專家建議，應(yīng)盡快出臺(tái)全國統(tǒng)一的土地收儲(chǔ)實(shí)施細(xì)則或操作指引，加強(qiáng)對(duì)地方政府的政策指導(dǎo)和資金支持力度。同時(shí)，應(yīng)豐富土地收儲(chǔ)主體，逐步引入非地方國資企業(yè)參與收購，激發(fā)市場活力，實(shí)現(xiàn)土地資源更高效地配置。

■中國城市報(bào)記者 孫雪霏