裁判要旨

朱某 于2017年10月13日到達北京火車站后 ，由駐京辦工作人員 接到駐京辦 ，次日 由張家界市公安局永定公安分局干警帶至北京火車站，隨后乘火車返回張家界 。從朱某開始 進入北京火車站到其被勸返的整個過程中，朱某均處于駐京辦、公安機關的控制之下，未去過除火車站、駐京辦以外的其他信訪重要敏感地區 ；其本人 亦無張貼、散發材料，呼喊口號，或是言語辱罵、發生肢體沖突或不聽勸阻的纏訪、鬧訪等過激行為 ，故朱某 沒有實施過法律規定的擾亂公共場所秩序的行為。

永定公安分局認為朱某 在十九大召開前夕攜帶上訪材料到達北京火車站，即構成擾亂公共場所秩序 。對此本院認為，朱某有意 在國家重要會議期間以治病為由攜帶上訪材料赴京，可能會對北京的安保工作造成不良影響 ，但朱某經勸阻后 即同意返回張家界，既無過激行為，也未造成危害后果 。法律沒有規定 公安機關可以對雖有可能發生但并未實際發生的違法行為進行行政處罰 。且朱某此前及本次赴京， 均未受到當地公安機關的教育、訓誡，其在本次處罰前也未因上訪被行政處罰過 。故永定公安分局 在朱某未實際實施擾亂公共場所秩序行為的情況下，即以朱某擾亂公共場所秩序情節嚴重為由，對其作出行政拘留十日的頂格處罰，事實依據不足，應予以撤銷。

裁判文書

湖南省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）湘行再15號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：朱某，男，1962年12月5日出生，漢族，住湖南省張家界市永定區。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：張家界市公安局永定分局。住所地：湖南省張家界市永定區西溪坪辦事處永定大道393號。

法定代表人：谷佶暉，該局局長。

委托代理人：杜志彬，該局民警。

委托代理人：滕曉群，該局民警。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：張家界市公安局。住所地：湖南省張家界市南莊坪。

法定代表人：謝振華，該局局長。

委托代理人：彭亞，該局民警。

再審申請人朱某與被申請人張家界市公安局永定分局（以下簡稱永定公安分局）、張家界市公安局行政處罰一案，湖南省張家界市永定區人民法院于2018年3月13日作出（2018）湘0802行初字21號行政判決。朱某不服，向湖南省張家界市中級人民法院提起上訴。該院于2018年5月23日作出（2018）湘08行終19號行政判決。朱某仍不服，向本院申請再審。本院于2018年11月20日作出（2018）湘行申506號行政裁定，裁定由本院提審本案。本院依法組成合議庭對本案進行了審理。本案現已審理終結。

一、二審法院經審理查明，朱某因房屋拆遷問題多次向政府部門上訪與信訪。2017年9月28日，朱某冒用朱新華的居民身份證購買張家界至北京的火車票準備到北京非訪，在進站檢票口被工作人員發現后阻止并被勸回。2017年10月12日，朱某再次攜帶信訪材料，在張家界火車站準備出發去北京非訪時，被官黎坪街道辦事處工作人員發現并勸回。朱某在被勸回后當日再次乘坐大巴到長沙，后由長沙搭乘Z37火車從長沙出發并于10月14日到達北京西火車站，在北京西火車站被官黎坪辦事處工作人員發現并勸回。朱某被勸回后被傳喚至永定公安分局。永定公安分局的干警依法對朱某進行了詢問，調查了相關人員，依法告知了朱某在行政處罰前所享有的相關陳述、申辯權利。2017年10月16日，永定公安分局作出張定公（官）決字［2017］第2394號《公安行政處罰決定書》（以下簡稱被訴處罰決定），認為朱某的行為分別違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條第一款第二項、《中華人民共和國居民身份證法》第十七條第一款第一項的規定，決定分別行政拘留10日，合并執行行政拘留20日。朱某不服，申請行政復議，張家界市公安局于2018年2月5日作出張公復決字［2018］0004號《行政復議決定書》（以下簡稱被訴復議決定），維持了永定公安分局作出的被訴處罰決定。朱某不服，遂提起行政訴訟，請求撤銷永定公安分局作出的被訴處罰決定，撤銷張家界市公安局作出的被訴復議決定。

朱某不服，向本院申請再審稱：1．朱某去北京是為了治病不是非訪，北京醫院的病歷及多段錄音等證據可以證明。2．朱某去北京攜帶的包里只有病歷，沒有上訪材料。3．朱某去北京乘坐的火車是Z36而不是Z37，到達北京的時間是13日而不是14日。4．朱某借用他人身份證購票是經過他人認可的，且張家界火車站派出所對此事詢問后未予追究責任。5．永定公安分局當時沒有叫朱某簽文書，朱某家人也沒接到任何文書。請求撤銷一、二審判決，改判支持朱某的一審訴訟請求。

本院查明的其他事實與一審法院認定的事實一致。

本院認為，根據朱某的再審申請理由及二審調查情況，本案再審爭議焦點主要為：

一、朱某是否有擾亂公共場所秩序的行為

被訴處罰決定認為朱某違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條第一款第二項的規定，即： “有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（二）擾亂車站、港口、碼頭、機場、商場、公園、展覽館或者其他公共場所秩序的；” 本案中，朱某 于2017年10月13日到達北京火車站后，由駐京辦工作人員接到駐京辦，次日由永定公安分局干警帶至北京火車站，隨后乘火車返回張家界 。從朱某開始 進入北京火車站到其被勸返的整個過程中，朱某均處于駐京辦、公安機關的控制之下，未去過除火車站、駐京辦以外的其他信訪重要敏感地區 ；其本人 亦無張貼、散發材料，呼喊口號，或是言語辱罵、發生肢體沖突或不聽勸阻的纏訪、鬧訪等過激行為，故朱某沒有實施過法律規定的擾亂公共場所秩序的行為 。

永定公安分局認為 朱某在十九大召開前夕攜帶上訪材料到達北京火車站，即構成擾亂公共場所秩序 。對此本院認為，朱某 有意在國家重要會議期間以治病為由攜帶上訪材料赴京，可能會對北京的安保工作造成不良影響 ，但朱某 經勸阻后即同意返回張家界，既無過激行為，也未造成危害后果 。法律沒有規定 公安機關可以對雖有可能發生但并未實際發生的違法行為進行行政處罰 。且朱某 此前及本次赴京，均未受到當地公安機關的教育、訓誡，其在本次處罰前也未因上訪被行政處罰過 。故永定公安分局在朱某 未實際實施擾亂公共場所秩序行為的情況下，即以朱某擾亂公共場所秩序情節嚴重為由，對其作出行政拘留十日的頂格處罰，事實依據不足，應予以撤銷。

二、朱某冒用他人身份證購買火車票是否應予處罰

被訴處罰決定認為朱某違反了《中華人民共和國居民身份證法》第十七條第一款第一項的規定，即：“ 有下列行為之一的，由公安機關處二百元以上一千元以下罰款，或者處十日以下拘留，有違法所得的，沒收違法所得：（一）冒用他人居民身份證或者使用騙領的居民身份證的； ”而湖南省公安廳湘公發［2013］89號《湖南省公安行政處罰裁量權基準（二）》第十六條規定，1．情節較輕的違法行為情形：初次冒用他人居民身份證，未造成危害后果的，處罰基準為處二百元以上五百元以下罰款；有違法所得的，沒收違法所得。2．一般情節的違法行為情形，處罰基準為處五百元以上八百元以下罰款，或者處五日以下拘留；有違法所得的，沒收違法所得。3．情節嚴重的違法行為情形：多次冒用他人居民身份證；曾因冒用他人居民身份證被處罰的；冒用他人居民身份證，進行違法活動的；其他情節嚴重的情形，處罰基準為處八百元以上一千元以下罰款，或者處五日以上十日以下拘留；有違法所得的，沒收違法所得。

本案中，根據被訴處罰決定認定的事實，朱某于2017年9月28日冒用他人身份證購買車票，在進站檢票口被發現后阻止并被勸回，故朱某本次冒用他人身份證的行為未造成危害后果。但朱某被處以行政拘留十日的處罰，其應當有屬于湖南省公安廳湘公發［2013］89號《湖南省公安行政處罰裁量權基準（二）》第十六條第3點規定的冒用他人身份證違法行為情節嚴重的情形。而根據本院查明的事實，朱某是否還存在多次冒用他人居民身份證的行為，或者曾因冒用他人居民身份證被處罰過，或者冒用他人居民身份證進行過違法活動等其他情節嚴重的情形，永定公安分局均未予以查實。在此情形下，朱某在特殊時期冒用他人居民身份證購買車票擬去往北京的行為具有一定的社會危害性，依法雖可給予處罰，但根據朱某違法行為的程度，應屬于湖南省公安廳湘公發［2013］89號《湖南省公安行政處罰裁量權基準（二）》第十六條第2點規定的一般情節的違法行為情形，即“初次冒用他人居民身份證，未造成危害后果的情形，處罰基準為處五百元以上八百元以下罰款，或者處五日以下拘留”。綜上，被訴處罰決定關于朱某冒用他人居民身份證行政拘留十日的處罰，適用法律錯誤并導致處罰結論明顯不當。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十七條第一款之規定，行政處罰明顯不當的，人民法院可以判決變更。

綜上，被訴處罰決定認定事實不清，證據不足，適用法律錯誤，應予糾正。被訴復議決定維持被訴處罰決定，亦應予撤銷。朱某再審申請認為其沒有擾亂公共場所秩序行為的理由成立，依法可予支持，但認為其去北京不是上訪和借用他人身份證購票是經他人同意不構成違法的理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）（二）（六）項、第七十七條第一款和《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條的規定，判決如下：

一、撤銷湖南省張家界市永定區人民法院（2018）湘0802行初字21號行政判決和湖南省張家界市中級人民法院（2018）湘08行終19號行政判決；

二、撤銷張家界市公安局永定分局于2017年10月16日作出的張定公（官）決字［2017］第2394號《公安行政處罰決定書》中關于“根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條第一款（二）項之規定，現決定對朱某行政拘留十日”的內容；

三、撤銷張家界市公安局于2018年2月5日作出的張公復決字［2018］0004號《行政復議決定書》；

四、將張家界市公安局永定分局于2017年10月16日作出的張定公（官）決字［2017］第2394號《公安行政處罰決定書》中“根據《中華人民共和國居民身份證法》第十七條第一款（一）項之規定，現決定對朱某行政拘留十日”變更為“根據《中華人民共和國居民身份證法》第十七條第一款（一）項之規定，現決定對朱某行政拘留五日”。

一、二審案件受理費各50元，共計100元，由張家界市公安局永定分局、張家界市公安局共同負擔。

本判決為終審判決。

審　判　長　　黃一凡

審　判　員　　夏　陽

審　判　員　　趙　旻

二〇一九年五月五日

法官助理丁恒芳

代理書記員　　龐亦芝