開欄語

習近平總書記強調：“一個案例勝過一打文件。”案例是人民法院的重要“法治產品”。權威、規(guī)范的案例能夠統一法律適用標準、提高辦案質效、增強人民群眾對公平正義的獲得感。為此，本刊自2024年第21期起推出“中國審判|實踐案例”欄目，展現習近平法治思想在中國司法審判中的具體實踐，期待通過記錄與見證，助推、引領各級法院深入踐行習近平法治思想，促進公正高效司法，服務“抓前端、治未病”，引領社會矛盾糾紛源頭預防化解，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，服務法治中國建設。

中國審判 | 實踐案例

文 | 北京市第一中級人民法院 趙鋒 張婷婷

文章摘要

近期，北京市第一中級人民法院審結的覃某作為實際控制人指使從事證券違法行為的行政處罰案件入選人民法院案例庫。該案的審理明確了“實際控制人指使從事違法行為”的認定標準和裁判規(guī)則，為規(guī)范市場主體依法參與證券市場活動提供了有效指引，是以司法維護和保障證券市場正常秩序、守護金融安全的有力體現。同時，該案也反映出人民法院適用《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）有關“實際控制人指使從事違法”時所遇到的法律難題，以及證券市場監(jiān)管處罰中存在的調查取證等薄弱環(huán)節(jié)，亟須從完善、明確裁判規(guī)則及強化行政執(zhí)法等方面予以解決。

基本案情

覃某系甲公司實際控制人。甲公司的第一大股東為乙公司。乙公司是某某集團全資子公司。覃某持有某某集團100%股權，同時，覃某控制“某某系”多家公司，相關公司之間具有關聯關系。

甲公司在2014年度業(yè)績虧損的情況下，為防止公司股票被特別處理，在2015年會計年度期間，通過虛構影視版權轉讓業(yè)務、虛構財政補助的方式，虛增收入和利潤，導致2015年年度報告存在虛假記載，構成信息披露違法行為。中國證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“中國證監(jiān)會”）認為，甲公司的上述行為違反了2005年第一次修訂后的《證券法》（以下簡稱“2005年《證券法》”）第六十三條的規(guī)定，構成該法第一百九十三條所述信息披露違法行為。時任董事長胡某、時任財務總監(jiān)康某在具體操作涉案事項過程中向實際控制人覃某匯報，覃某對相關匯報內容同意，知悉并授意涉案行為，構成2005年《證券法》第一百九十三條第三款所述情形。2018年8月30日，中國證監(jiān)會作出《行政處罰決定書》，依據2005年《證券法》第一百九十三條第三款之規(guī)定，對覃某給予警告，并處以60萬元罰款。覃某不服，向中國證監(jiān)會申請行政復議。2019年4月12日，中國證監(jiān)會作出《行政復議決定書》，維持了該處罰決定。

覃某不服處罰決定和復議決定，向法院提起行政訴訟。北京一中院經審理，判決駁回覃某的訴訟請求。

裁判結果

法院生效裁判認為，在案證據能夠證明被告有關甲公司虛構影視版權轉讓業(yè)務、虛構政府補助，進而虛增收入和利潤的認定，事實清楚，證據充分。甲公司將涉案兩項收入確認為2015年年度收入，并通過2015年年度報告予以披露，構成2005年《證券法》第一百九十三條第一款所指信息披露違法行為。

關于原告是否實施了2005年《證券法》第一百九十三條第三款規(guī)定的“指使”行為的問題，法院認為，由于實際控制人不是公司股東，而是通過投資關系、協議或其他安排，能夠實際支配公司行為的人，在實際控制人指使公司從事違法行為的案件中，通常更具隱蔽性。對此，如果在案證據能夠形成證據鏈條，并結合日常生活邏輯和經驗法則，證明實際控制人存在“指使”情形，而該實際控制人又不能提供合理解釋說明和反證，則可認定實際控制人實施了指使上市公司從事相關違法行為。

本案中，通過綜合分析在案證據能夠認定，原告作為甲公司的實際控制人，指使甲公司從事涉案信息披露違法行為。其一，原告對公司董事會及管理層具有控制權，并實際參與公司經營決策。其二，原告知悉甲公司2015年業(yè)績存在虧損并具有財務造假動機。其三，甲公司涉案兩項違法事實均發(fā)生在2015年年底財務確認收入前，均是為了通過虛構收入確保公司2015年度利潤扭虧為盈，時間上具有一致性，應作為整體進行分析判斷。

在案證據能夠形成證據鏈條，共同證明原告對甲公司財務造假具有實施指使的動機，其對涉案虛假收入知情，相關資金流轉均經其實際控制的“某某系”公司調配、劃轉。再結合前述原告對甲公司的實際控制和參與經營，涉案兩起財務造假行為發(fā)生的特殊時期和實際效果等事實，并遵循日常生活經驗和邏輯法則，被告有理由認定原告指使甲公司從事涉案違法行為。原告提出的被告沒有直接證據證明“指使”、自己并未“指使”的相關理由不能推翻在案證據已經形成的證據鏈條，人民法院不予支持。綜上所述，法院判決駁回原告覃某的訴訟請求。宣判后，雙方當事人均未提出上訴，判決已發(fā)生法律效力。

啟示意義

（一）實際控制人的行為規(guī)制事關金融市場安全穩(wěn)定大局

習近平總書記強調，金融安全直接關系到國家安全、社會穩(wěn)定與人民利益，是實現高質量發(fā)展必須跨越的重大關口。在金融市場，特別是證券市場中，實際控制人作為公司的實際“掌舵人”，其在金融市場中的行為不僅關系到公司的正常經營和發(fā)展，更關系到廣大投資者權益的維護和市場秩序的正常運行，關涉金融市場安全穩(wěn)定大局。因此，從2005年《證券法》到2019年第二次修訂，《證券法》始終對實際控制人濫用上市公司控制權的違法行為從嚴規(guī)制。

但實踐中，上市公司實際控制人濫用支配地位指使從事違法行為，一直是證券市場監(jiān)管的難點。一方面，實際控制人指使從事違法行為的情形屢有發(fā)生；另一方面，現行法律對此類違法行為的規(guī)定比較籠統，法律適用標準不夠明晰，且相關行為的隱蔽性較強，執(zhí)法機關取證難度較大，導致違法行為追責難。本案的審理，即面臨此類違法行為認定的核心問題。人民法院通過生效裁判，對于此類違法行為的判斷、責任認定的裁判規(guī)則予以明晰，緊扣“濫用支配權”這一核心要素，準確識別并依法規(guī)制實際控制人的指使行為，為證券監(jiān)管部門依法行政提供法律適用指引，護航證券市場健康、有序發(fā)展。

（二）規(guī)范解釋法律規(guī)定，準確界定實際控制人指使行為

《證券法》未就何種情況下構成“指使”予以明確，亦沒有相應的釋義。關于如何理解和認定“指使”，理論界存在爭議。有觀點提出，從文義理解，“指使”應當是“直接授意”“指揮”。但從實踐看，實際控制人濫用支配權，操控公司違法經營的方式和途徑多種多樣。直接授意、指揮公司決策，因明顯的違法性而往往不為實際控制人所采取。實際控制人通常會采取更為隱蔽的方式。

筆者認為，無論是從法律解釋的角度，還是從市場治理需要的角度，對于立法采用“指使”二字，均不宜僅作字面上的理解，而應緊緊抓住“濫用支配權”這一核心特征，對實際控制人所實施的各種形態(tài)的行為進行甄別，將符合上述特征的行為納入“指使”的范疇予以規(guī)制，這樣才能真正實現對實際控制人違法行為的有效懲治與預防。具體而言，符合“濫用支配權”特征的“指使”行為主要包含以下幾種情形：一是主動組織違法行為，進行策劃、分工、協調及指揮；二是授權或委托他人組織違法行為，進行策劃、分工、協調及指揮；三是對于他人提出的違法行為實施方案予以肯定，在違法行為實施過程中進行協調或給予幫助，積極促成違法行為效果的實現。

（三）恰當分配證明責任，確保違法行為事實認定清楚有據

在行政處罰案件中，行政處罰機關應當對作出處罰具有事實依據承擔證明責任，而被處罰人對存在阻卻事由承擔證明責任。認定實際控制人的行為構成“指使”，需要行政處罰機關就存在“指使”行為予以證明，這是行政處罰的一般要義。

雖然應由行政處罰機關證明行為具有應受處罰性，但在證明標準上，并不以排除合理懷疑為限。排除合理懷疑這一嚴格證明責任，適用于刑事處罰；在行政處罰中，則適用優(yōu)勢證據標準，這是理論界和實務界已經形成的較為廣泛的共識。優(yōu)勢證據標準適用到具體的案件，由行政處罰機關提供的證據初步證明涉案違法行為，至于具體的案件事實，還應當遵循舉證便利原則，由掌握事實并具有舉證便利的一方承擔相應的證明責任。

具體到“指使”的證明標準上，《證券法》中關于實際控制人指使行為的認定，核心在于認定實際控制人是否濫用對公司管理決策的支配權。對于公司從事的違法行為，判斷實際控制人意思的表達、特定信息的傳遞是否構成“指使”，應當依據所有證據進行綜合客觀認定，而不能以實際控制人本人認可“指使”、有人指認“指使”、有直接證據指向“指使”行為為據。綜合在案證據，涉案行為不是上市公司、董事、監(jiān)事、高管的獨立意思表示，或者超出了董事、監(jiān)事、高管的職責范疇以及公司意志范疇，相關事項需要實際控制人的作用發(fā)揮才能進行，那么從公司經營管理的實際、日常生活邏輯、經驗法則來看，有理由認為涉案行為系實際控制人的指使行為。此時，應當認為，行政處罰機關初步盡到了證明責任。實際控制人應當作出合理說明或者提供反證，來阻卻證據鏈條的形成，否則可以認定實際控制人實施了指使行為。

本案中，雖然原告本人否認，也沒有相應的書證、物證等證據直接證明原告實施了指使行為，甚至時任董事長胡某在訴訟中還出庭作證自認。但結合在案證據，原告參與甲公司的經營決策，具有決定權，公司董事會多名人員為原告所控制。兩則虛構收入事項的發(fā)生，均超出了公司董事會以及董事、監(jiān)事、高管的能力范疇。第一，虛構版權事項，相關款項經過多家與甲公司無業(yè)務往來、無資金關系的公司循環(huán)支付完成，而這些公司均是由原告本人所控制的公司。第二，虛構財政補助事項，由甲公司第一大股東、原告100%控股的乙公司出面調動資金。同時，甲公司當時的經營狀況處于虧損狀態(tài)，原告具有行為動機，且兩則事項均發(fā)生在年底會計結算期末。兩則事項所涉收入被確認后，甲公司的業(yè)績扭虧為盈，該兩項收入的取得時點和達成的結果高度異常。綜合上述情況，法院有理由認為，系原告指使公司進行財務造假。原告僅提出未參與、不知情、被告沒有直接證據證明等主張，沒有提供反證，也沒有對在案證據指向的事實作出合理說明。原告的主張不足以阻斷已經形成的證據鏈條。因此，應當認定原告構成“指使”。

（四）堅持過罰相當原則，準確認定實際控制人指使行為的法律責任

關于實際控制人指使行為的責任后果，2005年《證券法》第一百九十三條規(guī)定“……指使從事前兩款違法行為的，依照前兩款的規(guī)定處罰”，而前兩款中，分別對信息披露義務人和責任人員規(guī)定了罰則。由此，引發(fā)了關于實際控制人指使行為責任認定上的爭議：實際控制人應當承擔的是信息披露義務人的責任，還是相關責任人員的責任？

生效裁判認為，實際控制人應當承擔什么責任，取決于實際控制人指使的行為內容。如果實際控制人指使的是管理層人員（高管），通過被指使的高管實施的是高管職權范圍的行為，那么實際控制人的指使行為應當比照高管個人的行為承擔責任，即“直接負責的主管人員”或者“其他負責的責任人員”責任。如果實際控制人指使的是公司，直接以公司意志的方式實施行為，那么就應當比照公司的責任來承擔自己的法律責任。本案中，原告所指使的造假行為，是公司意志決策下的造假行為，不是任何一個高管個人所能決策和實施的，因此，原告指使公司造假，應當比照公司責任承擔相應的法律責任。

（五）規(guī)范分析邏輯進路，強化實際控制人指使行為規(guī)制力度

就違法行為認定的邏輯而言，在眾多證券違法行為中，實際控制人指使行為并不是特別的存在。無論是內幕交易、操縱市場，還是違法披露信息，司法審查的邏輯起點均是先假定行為人行為是合法的。行政處罰機關對于存在證券違法行為的客觀事實負有證明責任。但需要注意的是，舉證到何種程度屬于盡到了證明責任，從而能夠認定行為人實施了特定違法行為這一客觀事實，不能以行為人本人認可的明確的書證物證等直接證據為限。

筆者認為，判斷實際控制人在公司違法行為中發(fā)揮了何種作用、是否具有“指使”情形，應從實際控制人對公司控制權及其行使的途徑等公司治理實際入手。基于日常生活、公司治理的一般邏輯和經驗，對于在案證據能夠形成證據鏈條，共同指向實際控制人存在“指使”情形時，實際控制人如果不能提供合理解釋說明、不能舉出反證，則足以讓法官形成內心確信，認定該實際控制人實施了指使行為。這一認定邏輯與標準，并非背離“指使”一詞的文義，相反，恰恰是著眼于“指使”的實質，抓住實際控制人實際支配公司行為這一核心特征，綜合在案證據對實際控制人的涉案行為作出的評價。

2019年第二次修訂后的《證券法》第一百九十七條在2005年《證券法》第一百九十三條規(guī)定的基礎上，將內容調整為“實際控制人組織、指使從事……”，但立法意旨并未改變，對于實際控制人的規(guī)制標準亦未改變。但是，在處罰力度上有所加強。從法條的表述看，不管實際控制人指使的是公司還是個人，均比照適用對公司的罰則。由此，實際控制人即便指使的是公司管理層中的個人，在罰則上，不再與被指使的公司管理層個人一樣受到罰款處罰，而是會受到更高額度的罰款處罰。事實上，無論實際控制人具體指使的是公司還是公司管理層中的個人，最終均是在影響、操控公司決策，支配公司行為。從這個角度來看，2019年修訂的《證券法》更加注意到實際控制人指使行為的破壞性，罰則的設定更具有威懾力。

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《中國審判》雜志2025年第8期

中國審判新聞半月刊·總第366期

編輯/孫敏