作者簡介：陳碧文，司法部行政復議與應訴局。文章來源：《中國法治》2025年第4期目錄。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

法律責任是法律規范的重要內容，也是法律法規能夠有效貫徹實施的重要保障。新修訂的行政復議法從強化行政復議職責履行和加強行政復議履職保障兩個維度，對行政復議機關不依法履行職責、被申請人不履行行政復議調解書和意見書、妨礙行政復議人員調查取證、行政復議機關移送違法事實材料、移送職務違法或者犯罪問題線索等方面作了完善規定。相關法律責任條款的落實，需要相關實務部門準確把握新修訂行政復議法的立法精神，熟練掌握行政復議法律責任歸責原則、責任義務主體、責任追究主體、責任追究方式，將法律規定轉化為生動實踐，更好發揮行政復議制度維護群眾合法權益、監督依法行政、化解行政爭議的重要作用。

引言

修訂的行政復議法的施行，代表著行政復議新制度完成迭代更新，進入了新的發展階段。作為對中國法治進程特別是法治政府建設有著重要影響的一部行政法律，從1999年出臺歷經24年進行第一次全面系統修改，社會公眾包括學界、實務部門對行政復議法的修訂充滿期待，希冀通過法律的修改切實解決影響制度功能發揮的突出問題，從根本上促進行政復議制度產生質的飛躍，將其蘊藏的功能充分釋放和發揮出來，真正擔負起"化解行政爭議主渠道"的重要使命。

新修訂的行政復議法圍繞建設"化解行政爭議主渠道"目標，對行政復議各項制度進行了全面修改完善：擴大行政復議范圍和前置范圍，明確行政協議、限制和排除競爭等五類行為應當接受復議審查，對行政機關不作為、部分政府信息公開案件等四類案件實行復議前置，通過制度的擴容和強制性分流將更多行政爭議引入行政復議渠道；增加在線申請和參加行政復議、明確申請人可以通過法律援助申請行政復議等多項便民利民舉措，方便群眾以申請行政復議方式解決更多利益訴求問題；明確受理條件，優化受理程序，加強受理監督，確保行政復議機關對群眾提出的行政復議申請"應受盡受"；健全審理機制，實行"繁簡分流"，建立聽取意見、聽證、行政復議委員會制度，完善證據規則，增強行政復議審理透明度和公信力；確立調解優先原則，注重行政爭議實質性化解，優化行政復議決定體系，強化個案監督和類案規范等等。

這些新規定新舉措有助于行政復議更好發揮維護人民群眾合法權益、監督行政機關依法行政、化解"民告官"行政爭議等多元制度功能。但是，這些舉措是否真正有效，能不能具體落地落實與多方面因素相關，比如行政復議力量配備、工作保障、行政復議人員專業素養等等。除此之外，還有一個關鍵因素，就是法律責任條款的強制性保障。作為行政復議法律制度的重要組成部分，法律責任也是本次行政復議法修訂的重點內容。完善的總體思路是從解決當前存在的突出問題出發，分兩個維度"雙管齊下"完善法律責任：一是強化行政復議機關和行政復議人員的"履職"責任，將行政復議權力關進制度的"籠子"里，實現對行政復議行為監督的全覆蓋；二是強化行政機關和其他人員的"配合"責任，為行政復議職責履行提供保障，確保行政復議活動順利進行。

從現有文獻資料看，對行政復議法律責任進行專門研究的不多，稱得上比較系統論述的更是少之又少。本文擬結合我國行政復議制度的演變，重點介紹和分析新修訂行政復議法對于行政復議法律責任制度的修改完善，以及實踐中如何正確理解和把握這些新規定新要求，希冀對各級行政復議機構正確有效貫徹實施新修訂的行政復議法有所裨益。

一、行政復議法律責任的定義

法律責任是法律法規制定時需要重點考慮的內容，如何通過法律責任條款的設定確保法律法規有效貫徹實施。在立法習慣上，一般將法律責任放在法律法規文本的最后部分進行規定，基本的邏輯結構是"先明確義務應該怎么辦，再規定不這么辦要承擔什么責任"。沒有規定法律責任的法律法規等于失去了強制力保障，其各項規定內容也難免淪為"虛設"。

那么，到底什么是法律責任呢？學界和實務部門對法律責任的定義，歸結起來主要有兩種觀點：一種是"不利后果說"，將法律責任表述為行為主體因違法或者違約等特定的法律事實而"應當承擔的不利的法律后果"。這是長時間被廣為接受的觀點。另一種觀點是"第二性義務說"，不是直接將法律責任簡單表述為一種義務，而是將其定義為由特定的法律事實所引起的對損害予以補償、強制履行或接受懲罰的特殊義務，也就是"由于違反第一性法定義務而招致的第二性法定義務"。近幾年有一種觀點也備受關注，其通過借鑒龐德、霍菲爾德以及哈特的法律責任理論，將嚴格意義上的"法律責任"界定為"違法者在法律上必須受到懲罰或者必須做出賠償"，亦即"存在于違法者和救濟之間的必然聯系"。

在筆者看來，在法治語境下，責任可以直觀理解為義務的保證，法律責任也就是法定義務的強制性保證。按常理講，法定義務就是法律規定義務主體要干什么，理想狀態下該義務主體就應當嚴格執行，對于行政機關來講"法定職責必須為"，這也是依法行政的基本內涵。但實際上法定義務僅是一種"應然"狀態，從"應然"到"實然"還有賴于該義務主體有沒有具體去實施。綜上，行政復議法律責任大致可以理解為：行政復議法律法規規定的，為保證義務主體履行行政復議法定義務而設定的懲罰性措施。

從上述概念中，可以看出行政復議法律責任具有以下特征：一是法定性。責任法定是法治的基本原理，行政復議法律責任應當由行政復議法及其實施條例、相關地方性法規和規章等作出規定。二是強制性。同其他法律責任一樣，行政復議法律責任具有法律強制力，由國家保證其有效實施，相關責任主體必須履行，不具有可選擇性。三是目的性。行政復議法律責任的設置目的在于保證相關行政復議義務得到依法履行，比如規定被申請人有向行政復議機構提交書面答復和行政行為證據材料的義務，如不按規定提交，有關責任人員就可能被追究法律責任。四是懲罰性。行政復議法律責任是一種不利后果，責任主體因違反規定而需要承擔相關懲罰措施。

二、新修訂的行政復議法對于行政復議法律責任的完善思路與修改內容

1999年《行政復議法》出臺后，分別于2009年進行第一次修正、2017年進行第二次修正，這兩次修正均是對個別條款進行調整，并未涉及法律責任內容的修改。2023年《行政復議法》的修訂，對行政復議各項制度進行全面修改和系統重塑。綜觀整個修訂過程，有條清晰的主線貫穿始終，那就是以發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用為目標。在這一目標導向下，反思行政復議法律責任制度的功能缺失，就可以"對癥下藥"，精準施策去助推主渠道目標的實現。

其一，與大多數法律中的法律責任條款一樣，行政復議法律責任的相關規定威懾作用大于懲罰作用，有關條款大多情況下處于"備而不用"的狀態。從目前了解的信息看，有權機關適用行政復議法及其實施條例規定的法律責任條款追究相關責任主體的法律責任的情況在實踐中相當罕見，個別人員被追究刑事責任系違反黨紀黨規，直接適用相關刑法條款追究責任，而并非適用行政復議法及其實施條例的責任條款。

其二，進一步考證行政復議法律責任制度功能缺失的原因，一方面是因為相關規定不完備，比如行政復議法作為行政復議工作的程序法，關于行政復議機關和行政復議機構的職責和義務規定很多，但是不履責的責任條款并未覆蓋各類情形；另一方面，行政復議活動是多方活動，申請人、被申請人和行政復議機關是最重要的三個主體，在這之外行政復議活動能否順利進行還有賴于第三人、證人等參加人，如果對于參加人的責任條款剛性約束不夠，必然影響行政復議功能的實現。

基于上述分析，2023年行政復議法的修訂主要從兩個維度對行政復議法律責任制度進行修改完善：一是強化復議職責的履行，以責任追究方式確保行政復議義務主體履行職責；二是強化復議履職保障，用法律強制力保障行政復議活動順利開展。具體包括以下幾個方面：

（一）概括性地規定行政復議機關不依法履行行政復議職責的法律責任。《行政復議法》第八十條規定："行政復議機關不依照本法規定履行行政復議職責，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的處分；經有權監督的機關督促仍不改正或者造成嚴重后果的，依法給予降級、撤職、開除的處分。"相比于1999年《行政復議法》，主要變化在于：一是不再區分不履責的情形，如前所述，原法中將法律責任的適用僅限于無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請等三種情形，新法擴大了適用范圍，只要行政復議機關存在不依法履責的問題，即可啟動責任追究，明顯加重了行政復議機關的責任。二是責任主體有所變化，原法中規定被追責的對象是"直接負責的主管人員和其他直接責任人員"，新法明確責任主體是"負有責任的領導人員和直接責任人員"，強化了領導干部的法律責任。三是加重責任的條件更加明確，分兩種情形，第一種情形是經有權監督的機關督促仍不改正，比如某縣政府無故拒絕接受行政復議申請，經市政府監督后仍不受理，相關責任人員就可能受到降級甚至撤職、開除的處分；第二種情形是行政復議機關不履責造成嚴重后果。需注意兩種情形是并列的關系，只要造成嚴重后果，不管有無經過有權監督機關督促，都屬于加重責任情形。

（二）明確了被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議調解書、行政復議意見書的法律責任。《行政復議法》第八十三條增加了不履行行政復議調解書和行政復議意見書的法律責任，明確這兩種情形下與不履行行政復議決定承擔相同的法律責任。對于行政復議調解制度的修改完善，是本次行政復議法修訂的一大亮點，被認為是重要的理論和實踐創新。按照行政復議法的規定，行政復議人員可以在各類案件中廣泛運用調解，同時賦予行政復議調解書法律強制力，被申請人不履行可能導致有關負責人被約談或者通報批評，而負有責任的領導人員和直接責任人員被依法給予處分，申請人、第三人不履行則規定可以對其進行強制執行。另外，行政復議意見書制度是從行政復議法實施條例中吸收而來，在法律這么高位階的立法中規定意見書具有強制力，而且以追究法律責任的方式確保其切實履行，在實踐中是非常罕見的。

（三）增加規定妨礙行政復議人員調查取證的法律責任。配合行政復議人員調查取證，是申請人、被申請人包括有關公民、法人和其他組織的法定義務?！缎姓妥h法》第八十四條規定："拒絕、阻撓行政復議人員調查取證，故意擾亂行政復議工作秩序的，依法給予處分、治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。"對于這一法律責任條款的理解，要注意把握以下幾點：第一，本條法律責任的對象是不特定主體。在行政復議法及其實施條例規定的法律責任中，其他法律條文的責任主體都是明確的，而拒絕、阻撓行政復議人員調查取證則比較特殊，條文中并沒有明確誰來實施這一行為，這意味著無論是哪個主體，不管是申請人，還是被申請人的工作人員，甚至是與案件無關的其他人員，只要客觀上對行政復議人員調查取證造成了妨礙，干擾了行政復議案件的正常辦理，都可能被依法追究法律責任。第二，違法行為可能是積極的作為，也可能是消極的不作為。積極的作為表現為干擾、阻撓、妨礙甚至以暴力的方法對抗調查，使行政復議人員無法進入調查場所，無法查閱、復制、調取有關文件和資料，難以達到調查取證的目的。消極的不作為體現為對行政復議人員的調查取證不配合、不理睬，使行政復議辦案工作難以繼續進行，客觀上對正常的行政復議工作秩序造成了干擾。第三，承擔的責任有所區別。由于責任主體可能不同，法律責任的內容也有所區別。如果是被申請人的工作人員妨礙調查取證，因其屬于公務員的身份，應當依照《公務員法》的規定，視其情節輕重給予不同種類的處分。如果是不具有公職人員身份的其他人員，則應當依照《治安管理處罰法》第五十條關于"阻礙國家機關工作人員依法執行職務"的規定予以處罰。

（四）細化了對行政機關及其工作人員違反本法時的責任追究方式。主要變化在于：一是明確了違法主體，即行政機關及其工作人員，既包括被申請人，也包括行政復議機關，還包括其他行政機關，比如有配合調查義務的行政機關拒絕行政復議人員調查取證；二是拓寬了違法追究的情形，原法中列出了五種情形，這次修訂將其概括為"違反本法規定"，不再詳細列明；三是將移送的主體由行政復議機構調整為行政復議機關，層級更高，權威性更強；四是明確了接受移送的機關，原法中規定的是"有關行政機關"，本次修訂明確了接受移送的機關包括監察機關和公職人員任免機關、單位。

（五）增加了行政復議機關移送職務違法或者犯罪問題線索制度。行政復議機關在辦理行政復議案件過程中，發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當依照有關規定移送監察機關，由監察機關依法調查處置。作為行政系統自我糾錯的重要監督制度，行政復議就是對下級行政機關所作行政行為進行重新審視，全面審查各方提交的證據材料，以及需要時進行調查取證，在這個過程中最容易發現行政機關工作人員的權力尋租、利益輸送等違法違紀問題。因此，新修訂的行政復議法延展了行政復議制度的監督功能，規定了職務違法或者職務犯罪問題線索的移送制度，有利于發揮行政復議機關同監察機關反腐敗的協同配合作用，確保行政權力在法治軌道上規范運行。

三、行政復議法律責任制度的實踐要求

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。新修訂的行政復議法立足于新征程行政復議制度的職責使命，認真貫徹落實黨中央關于行政復議體制改革的決策部署，對行政復議范圍、行政復議申請、受理程序、審理機制、決定方式等各項制度進行全面"改造升級"，為行政復議發揮公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用，推進全面依法治國和加快法治政府建設提供了充分"制度供給"。這些具體制度能否得到實際執行，也就是行政復議法能否正確有效貫徹實施，法律責任制度的落地落實是關鍵。

（一）準確把握行政復議法律責任歸責原則

所謂歸責原則，是指判定某一行為是否應當承擔法律責任的基本標準。行政法上的歸責原則，比較具有代表性的有三種：1.過錯責任原則。以行政機關及其工作人員有無過錯判定其是否承擔法律責任，只要存在主觀上的過錯，無論是故意，還是過失，都要承擔相應的法律責任；相反，如果沒有過錯，則不承擔法律責任。2.無過錯責任原則。也稱危險責任原則或嚴格責任原則，指無論行政機關及其工作人員是否存在過錯，只要公務行為造成了損害結果的發生，行政機關就要承擔法律責任。3.違法責任原則。以行政機關及其工作人員的職務行為是否構成違法為標準確定是否承擔法律責任，無須考慮其是否存在過錯。

盡管行政復議法和行政復議法實施條例均未明確規定責任追究歸責原則，但從法律責任相關法條中可以看出我國行政復議法律責任的歸責采用違法責任原則。主要考慮是：第一，違法責任原則是我國行政法實務中的主要歸責原則，與依法行政的法治原理相一致，也符合我國憲法的精神和要求；第二，違法責任原則相對簡單明了，是否符合法律法規的明文規定比較容易判斷，可操作性較強；第三，違法責任原則不用考慮或者證明行政復議機關及其工作人員有無過錯，更有利于保護申請人及第三人的合法權益。

按照違法責任原則，行政復議法律責任的追究主要判斷責任主體的行為是否違反行政復議法及其實施條例的具體規定，屬于地方性法規和規章調整范圍的，還應同時查驗是否違反地方性法規和規章規定的強制性義務。比如在一起工傷認定行政復議案件中，人力資源社會保障部門的工作人員拒絕將有關證據材料提交行政復議機構，導致工傷認定決定書被行政復議機關認定為無證據而被依法撤銷，該責任人員也因此被給予記過處分。

（二）行政復議法律責任的多元主體

行政復議法律責任主體是指行政復議法律責任的承擔者。按照新修訂的行政復議法的規定，行政復議法律責任主體主要包括行政復議機關、行政復議機關工作人員、被申請人、行政機關及其工作人員、其他人員。

第一是行政復議機關。這是行政復議法定職責的主要承擔者，也是行政復議程序的主導者，無疑是最重要的行政復議法律責任主體。

第二是行政復議機關工作人員。在行政復議活動中徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為要承擔相應法律責任。作為責任主體的行政復議機關工作人員具體包括哪些人呢？筆者認為，這里應作寬泛的理解，行政復議機關工作人員既包括辦理行政復議案件的行政復議人員，也包括對行政復議案件具有審批權限的行政復議機關的各級領導。因為從理論上講，在行政復議機關內部，無論是具體承擔辦案職責的行政復議人員，還是有審批權限的領導人員，都可能對行政復議案件結果施加直接影響，也都存在徇私舞弊等瀆職、失職的可能性。

第三是被申請人。作為行政復議的被監督對象，被申請人在行政復議活動中負有提交證據材料、配合調查取證、履行行政復議決定等多項法定義務，理所當然也是法律責任的主要承擔者。

第四是行政機關及其工作人員。主要是指《行政復議法》第八十五條規定的責任主體，范圍很廣泛，既包括前面的行政復議機關及其工作人員，也包括被申請人，還包括其他行政機關及其工作人員。

第五是其他人員。其他人員具有不特定性，只要客觀上有拒絕、阻撓行政復議人員調查取證、故意擾亂行政復議工作秩序的行為，無論是行政機關，還是一般公眾，都要承擔相應的法律責任。

需要注意的是，由于行政復議機關和被申請人都是單位集體，其行政復議法律責任最終由負有責任的領導人員和直接責任人員來承擔。"負有責任的領導人員"，主要是指擔任一定的領導職務，直接作出或者參與作出違法行為決策，或者因疏于管理對造成的損失或者危害結果等負有責任的人員。行政復議工作中的領導人員，包括行政復議機關主要負責人、分管行政復議工作的負責人、行政復議機構負責人等。"直接責任人員"，主要是指違法行為的具體實施者，即直接實施違法行為而造成損失、不良影響等后果的公職人員。在行政復議工作中，直接責任人員主要是指直接辦理行政復議案件的行政復議人員。

（三）行政復議法律責任的追究主體

責任追究主體是指行政復議法律責任的追究者。誰有權來追究行政復議法律責任呢？按照行政復議法的規定，主要有以下幾個追責機關：一是監察機關。監察機關是行使國家監察職能的專責機關，依照《監察法》對所有行使公權力的公職人員進行監察，自然也包括行政復議活動中的行政機關及公職人員，其主要依據《公職人員政務處分法》的規定，按照管理權限對違法的公職人員進行政務處分。二是公職人員任免機關、單位。對于行政機關公務員的處分，任免機關是重要責任主體，總的原則是"誰任免，誰決定"。三是公安機關。對于不具有公職人員身份的其他人員違反行政復議法的行為，依法應當給予治安處罰，追責的機關就是履行治安管理職責的公安機關。四是司法機關。行政復議法律責任中的刑事責任由司法機關追究。

（四）法律責任的追究方式、責任內容和追究程序

行政復議法律責任以處分為主要懲罰方式。這是由行政復議制度的性質和特點決定的。在行政復議活動中，主要法律關系主體分別為行政復議機關、被申請人、申請人三方，其中行政復議機關和被申請人均為行政機關，而申請人主要是作為行政管理相對人的公民、法人或者其他組織。復議活動中這三方的義務并不是平均分配的，法定義務的承擔者主要是行政復議機關和被申請人，因此法律責任的規定相應地主要針對行政復議機關和被申請人。同時，法律責任體現為一種懲罰措施，而對于行政機關的懲罰最有效的莫過于對相關責任人員進行人事"處分"。因此不難理解，行政復議法律責任主要體現為對行政機關有關工作人員給予處分。當然，這是針對一般過錯的，如果構成犯罪的，還應當依法追究刑事責任。

在責任內容上，處分按情節輕重區分兩種情形：1.對于不履行行政復議職責的一般違法情形，對相關責任人員依法給予警告、記過、記大過的處分；2.對于經有權監督的行政機關督促仍不改正或者造成嚴重后果的，依法給予降級、撤職、開除的處分?？梢钥闯觯篌w是將公務員處分的六個種類分為兩檔，每一檔包含三種處分，至于如何適用則由處分決定機關裁量，但最終確定的處分應當與違法違紀行為的性質、情節、危害程度相適應。

追究責任的程序大致是發現違法事實、調查核實、作出處理決定。其中，發現違法事實是前提，也是法律責任得以落實的關鍵一步，行政復議實務中比較常見的包括：一是當事人舉報，主要針對行政復議機關不履行法定職責的情況。二是行政復議機構提供，行政復議機構發現被申請人對申請人打擊報復，向任免機關材料。行政復議法實施條例還賦予行政復議機構處分建議權。三是報案，如當事人以暴力阻撓行政復議人員調查取證造成人員傷亡，接到報案后公安機關出警并按規定立案處理。

結語

新修訂的行政復議法從強化行政復議職責履行和加強行政復議履責保障兩個維度，對行政復議法律責任制度作了修改完善。行政復議法律責任的存在，為新修訂的行政復議法正確貫徹實施提供了重要保障，但這些責任條款能否真正"激活"并在實踐中有效運用，直接關系到行政復議法規定的各項法定義務能否得到切實履行，關系到行政復議調查取證、聽證等活動能否順利開展，關系到行政復議制度功能能否有效發揮。對于從事行政復議工作的實務部門來講，既要嚴格依法履行行政復議法規定的各項職責，避免因不作為被追究相關法律責任，又要切實擔負起貫徹實施好行政復議法包括法律責任條款的職責使命，對有關行政機關及其工作人員、其他人員違反行政復議法規定的行為敢于亮劍，積極用好用足法律責任條款，確保行政復議制度充分發揮出功能作用，為新征程推進全面依法治國、加快建設法治政府貢獻行政復議力量。

從實踐操作的視角看，盡管法律責任是法律法規的必備條款，但實踐中責任條款往往"備而不用"，有的條款甚至長期處于休眠狀態。出現這一問題，其中一個重要原因就是相關規定可操作性不夠強。行政復議法律責任制度在本次行政復議法修訂中得到了明顯的豐富和發展，但相關條款在具體適用時可能也存在一些難題。比如行政復議法規定行政復議機關"不依照本法規定履行行政復議職責"應承擔法律責任，但具體哪些情形屬于不依法履行行政復議職責呢？行政復議法是關于行政復議機關如何開展行政復議工作的法律，必然需要對行政復議機關規定大量的職責，是否只要存在不履責的問題，就必須進行追責？簡單從法律規定上看，似乎沒有追責與否的裁量空間，但如果對"不履責"作過寬的解釋顯然并不現實，這也為行政復議法律責任制度的進一步完善留下了空間。