核心提示：建強(qiáng)我國(guó)海外利益保護(hù)法治安全鏈，更加全面、有效地維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，要不斷完善國(guó)內(nèi)法律法規(guī)體系，強(qiáng)化國(guó)際法律合作與協(xié)調(diào)，提升企業(yè)、公民、社會(huì)的法治意識(shí)與合規(guī)能力。

作者|中國(guó)國(guó)際私法研究會(huì)

責(zé)編|薛應(yīng)軍

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改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)海外利益遭遇風(fēng)險(xiǎn)的概率大幅上升，其已經(jīng)突破傳統(tǒng)領(lǐng)土疆界，出現(xiàn)在數(shù)字空間、極地深海等領(lǐng)域。在此背景下，我國(guó)海外利益面臨的安全挑戰(zhàn)越來(lái)越大。2023年11月27日，中央政治局就加強(qiáng)涉外法制建設(shè)進(jìn)行第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要深化執(zhí)法司法國(guó)際合作，加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助，建強(qiáng)保護(hù)我國(guó)海外利益的法治安全鏈。

什么是“法治安全鏈”？它將法治原則與安全保障相結(jié)合，通過(guò)法律規(guī)范、技術(shù)手段和管理措施，形成一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的安全保護(hù)鏈條，其核心目標(biāo)是確保安全問(wèn)題的識(shí)別、預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、處置和追責(zé)都在法治框架下進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)安全與法治的統(tǒng)一。建強(qiáng)我國(guó)海外利益保護(hù)法治安全鏈，是通過(guò)法治手段和技術(shù)措施，構(gòu)建起一個(gè)系統(tǒng)化、全方位的安全保障體系，以維護(hù)我國(guó)在海外的核心利益、政府功能性利益、企業(yè)利益和個(gè)人利益。它有四個(gè)顯著特點(diǎn)：其一，法治化。要求所有安全措施都基于法律法規(guī)，確保合法合規(guī)。其二，系統(tǒng)性。要涵蓋識(shí)別、預(yù)防、監(jiān)測(cè)、處置、追責(zé)等多個(gè)環(huán)節(jié)，形成完整的鏈條，并對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)作出明確的制度安排和詳細(xì)規(guī)定。其三，技術(shù)支撐。強(qiáng)調(diào)利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，提升安全管理的效率和精準(zhǔn)度。其四，多方協(xié)同。強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人共同參與，形成合力。

觀察世界上其他國(guó)家保護(hù)海外利益的機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)，盡管其保護(hù)海外利益的側(cè)重點(diǎn)不同，機(jī)構(gòu)設(shè)置也各有特色，但都注重多層次協(xié)同、多主體合作及經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)。因此，只有建強(qiáng)法治安全鏈，才能更好維護(hù)我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益，提升我國(guó)在國(guó)際社會(huì)的話語(yǔ)權(quán)與影響力。

建強(qiáng)海外利益保護(hù)法治安全鏈的基本原則與整體規(guī)劃

海外利益保護(hù)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，涉及方方面面，既有國(guó)內(nèi)因素，也有國(guó)際因素；既要考慮個(gè)別國(guó)家相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性靜態(tài)因素，也要考慮多個(gè)國(guó)家及國(guó)家之間互動(dòng)與博弈的動(dòng)態(tài)因素；既涉及經(jīng)濟(jì)、政治，又涉及社會(huì)、文化、法律、環(huán)境等；既要防范傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，又要防范非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，建強(qiáng)我國(guó)海外利益保護(hù)法治安全鏈，必須遵循我國(guó)利益與東道國(guó)利益相互交融、事前預(yù)防與事后控制相互補(bǔ)充、國(guó)家意志與市場(chǎng)規(guī)則相互結(jié)合、了解融入規(guī)則與運(yùn)用構(gòu)建規(guī)則相互促進(jìn)四大基本原則，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)規(guī)劃和一體推進(jìn)我國(guó)海外利益保護(hù)法治安全鏈建設(shè)。

以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃和一體推進(jìn)我國(guó)海外利益保護(hù)法治安全鏈建設(shè)。在建設(shè)布局上，要抓好國(guó)內(nèi)法治與涉外法治的統(tǒng)籌，避免用孤立的眼光看待海外利益保護(hù)的法治問(wèn)題，防止只有“點(diǎn)”沒(méi)有“面”，只有局部沒(méi)有總體，只有國(guó)內(nèi)，沒(méi)有國(guó)外和國(guó)際。在建設(shè)目標(biāo)上，應(yīng)抓好發(fā)展與安全問(wèn)題統(tǒng)籌，既防止片面強(qiáng)調(diào)海外利益的經(jīng)濟(jì)因素而忽視安全問(wèn)題，又要防止追求“過(guò)度安全”影響中外經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域活動(dòng)與項(xiàng)目的開(kāi)展。在建設(shè)主體上，要抓好官方和非官方（民間）共同參與海外利益保護(hù)工作的統(tǒng)籌，防止“獨(dú)角戲”和公私不分等現(xiàn)象。在模式選擇上，要繼續(xù)以構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體為最高目標(biāo)，推進(jìn)“共同體”發(fā)展模式。

堅(jiān)持立法先行，加快形成系統(tǒng)完備的海外利益保護(hù)法律體系。抓緊制定“中華人民共和國(guó)海外利益保護(hù)法”，填補(bǔ)我國(guó)海外利益保護(hù)統(tǒng)領(lǐng)性立法的缺失，為建強(qiáng)我國(guó)海外利益保護(hù)法治安全鏈提供基礎(chǔ)法律支撐。同時(shí)，在國(guó)家政治安全、文化安全、海外投資安全、海外公民與機(jī)構(gòu)安全保護(hù)、國(guó)際貿(mào)易與科技安全、數(shù)據(jù)安全、海外安全與跨境執(zhí)法合作法等重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展立改廢釋工作，加快構(gòu)建和完善我國(guó)海外利益保護(hù)法律體系。在推動(dòng)雙邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定的談判和優(yōu)化，推動(dòng)與東道國(guó)簽訂領(lǐng)事保護(hù)協(xié)議，推動(dòng)數(shù)字、深海、極地、外空領(lǐng)域規(guī)則制定等方面，加強(qiáng)國(guó)際法律合作，提升我國(guó)法律文化的影響力。

完善應(yīng)對(duì)海外安全風(fēng)險(xiǎn)綜合體，打好組合拳。建立國(guó)家級(jí)海外利益保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建議在中央國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)立“海外利益保護(hù)協(xié)調(diào)中心”。強(qiáng)化政府、企業(yè)與社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制，建議設(shè)立“海外利益保護(hù)合作聯(lián)盟”。提高駐外使領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)能力，建立中國(guó)企業(yè)和公民的海外安全互助機(jī)制。推動(dòng)企業(yè)建立涉外合規(guī)體系。加強(qiáng)私營(yíng)安保公司建設(shè)，提高安保公司專(zhuān)業(yè)化和國(guó)際化水平，確保私營(yíng)安保公司在法治軌道上發(fā)展。重視行業(yè)協(xié)會(huì)、智庫(kù)等社會(huì)組織的作用。

深化國(guó)際合作，完善海外利益保護(hù)的國(guó)際法治鏈。在政治安全、經(jīng)貿(mào)、跨境金融合作與貨幣結(jié)算體系建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與反傾銷(xiāo)合作以及文化、執(zhí)法和安保機(jī)構(gòu)合作等重點(diǎn)領(lǐng)域積極拓展和深化雙邊合作。支持聯(lián)合國(guó)及相關(guān)國(guó)際組織發(fā)揮作用、推動(dòng)完善海外利益保護(hù)體系，借助上海合作組織等區(qū)域合作機(jī)制，深化海外利益安全保障體系，推動(dòng)世界銀行等全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制改革完善，增強(qiáng)企業(yè)海外投資的法律保障。

建強(qiáng)我國(guó)海外利益保護(hù)法治安全鏈的四個(gè)方面與五個(gè)環(huán)節(jié)

在復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境中，建強(qiáng)法治化、系統(tǒng)化、技術(shù)支撐、多方協(xié)同的海外利益保護(hù)法治安全鏈?zhǔn)且豁?xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要從四個(gè)方面、五個(gè)環(huán)節(jié)下功夫。

四個(gè)方面。其一，完善法律體系。完善國(guó)內(nèi)法體系，如制定“海外利益保護(hù)法”“外國(guó)代理人法”，加快重點(diǎn)領(lǐng)域的立改廢釋工作；熟練掌握運(yùn)用國(guó)際法，如完善國(guó)際條約與國(guó)際慣例在我國(guó)的適用機(jī)制。其二，技術(shù)手段支撐。利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等前沿技術(shù)，建立高效、精準(zhǔn)、智能化的海外利益類(lèi)型識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系，形成集實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、精準(zhǔn)預(yù)警、智能決策、快速應(yīng)對(duì)為一體的海外利益保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提高國(guó)家在全球化競(jìng)爭(zhēng)中的安全性和主動(dòng)權(quán)。比如，開(kāi)發(fā)智能風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分系統(tǒng)，強(qiáng)化智能應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，構(gòu)建一個(gè)全面、動(dòng)態(tài)、智能化的海外利益數(shù)據(jù)庫(kù)，建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，提升數(shù)據(jù)利用率與跨機(jī)構(gòu)協(xié)同能力，構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全評(píng)估與認(rèn)證機(jī)制，推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、提升全球互認(rèn)度。其三，優(yōu)化管理機(jī)制。完善跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。建立政府、企業(yè)與社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)的合作機(jī)制，建立中國(guó)企業(yè)和公民的海外安全互助機(jī)制，完善海外安全防護(hù)和應(yīng)急響應(yīng)體系，加強(qiáng)私營(yíng)保安公司建設(shè)，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)與服務(wù)功能等。其四，深化國(guó)際合作。強(qiáng)化雙邊合作的針對(duì)性與靈活性，精準(zhǔn)對(duì)接特定需求，就具體領(lǐng)域的海外利益保護(hù)達(dá)成深度共識(shí)與協(xié)作；以多邊合作的廣泛參與性和規(guī)則性，凝聚各方力量，為海外利益保護(hù)搭建普遍性的制度框架與合作平臺(tái)。比如，升級(jí)雙邊條約、積極參與國(guó)際組織立法等。

五個(gè)環(huán)節(jié)。其一，識(shí)別：建立核心利益與非核心利益區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定程序。判斷海外利益是否存在，如果存在，屬于什么性質(zhì)的海外利益，是構(gòu)建我國(guó)海外利益保護(hù)法治安全鏈的首要環(huán)節(jié)。建議通過(guò)制定“海外利益保護(hù)法”，明確哪些海外利益構(gòu)成中國(guó)核心利益，并對(duì)核心利益與非核心利益的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定程序作出規(guī)定。同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，建立高效、精準(zhǔn)、智能化的海外利益風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型識(shí)別、監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系，形成集實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、精準(zhǔn)預(yù)警、智能決策、快速應(yīng)對(duì)于一體的海外利益保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。其二，預(yù)防：通過(guò)法律規(guī)范和技術(shù)手段，提前防范安全風(fēng)險(xiǎn)。明確加強(qiáng)海外安全教育的主體、對(duì)象和方式，提高公眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。利用技術(shù)賦能，對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，并提供精準(zhǔn)的決策支持，有效保障國(guó)家利益。其三，監(jiān)測(cè)：利用技術(shù)手段實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)安全狀況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患。強(qiáng)化海外利益預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防，力圖將危機(jī)消解于未然，將風(fēng)險(xiǎn)化解于無(wú)形。持續(xù)開(kāi)展境外安全風(fēng)險(xiǎn)分析，全程、全面評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)信息，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)信息，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)管理，開(kāi)展境外安全風(fēng)險(xiǎn)控制。建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，提升數(shù)據(jù)利用率與跨機(jī)構(gòu)協(xié)同能力。其四，處置：依據(jù)法律法規(guī)，迅速、有效處置安全事件。海外利益保護(hù)往往涉及各國(guó)各地不同的政治、經(jīng)濟(jì)和安全要素的復(fù)雜組合聯(lián)動(dòng)，如果前述風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)未能避免侵害我國(guó)海外利益的事件發(fā)生，應(yīng)迅速啟動(dòng)海外風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處置機(jī)制。充分發(fā)揮我國(guó)的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，提高駐外機(jī)構(gòu)應(yīng)急處置能力，推動(dòng)組織領(lǐng)導(dǎo)、多方參與、社會(huì)協(xié)同的海外利益保護(hù)工作格局，實(shí)現(xiàn)海外利益保護(hù)資源的優(yōu)化。綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、外交、法律等手段，降低海外利益保護(hù)的復(fù)雜性，確保事件得到妥善處理。其五，追責(zé)：對(duì)違法行為進(jìn)行追責(zé)，維護(hù)法治權(quán)威。針對(duì)侵害我國(guó)政治安全的行為，要根據(jù)相關(guān)行為的性質(zhì)、對(duì)我國(guó)政治安全的危害程度等，運(yùn)用我國(guó)現(xiàn)行法律，追究責(zé)任人的法律責(zé)任。推動(dòng)國(guó)際執(zhí)法合作，確保發(fā)生在域外的嚴(yán)重侵害我國(guó)政治安全的違法行為得到應(yīng)有懲處。特別要加強(qiáng)我國(guó)法院在反制裁、反干涉、反“長(zhǎng)臂管轄”中的司法職能，落實(shí)《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》第十二條的規(guī)定，通過(guò)對(duì)危害我國(guó)海外利益相關(guān)責(zé)任人的起訴和追責(zé)，發(fā)揮其震懾作用。

總而言之，保護(hù)海外利益，不僅關(guān)乎我國(guó)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益和公民人身財(cái)產(chǎn)安全，更是衡量我國(guó)在國(guó)際社會(huì)中地位和影響力的重要標(biāo)尺，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。新時(shí)代新征程上，亟須繼續(xù)構(gòu)建體系完備、反應(yīng)快速、運(yùn)行有效的海外利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范體系，建強(qiáng)我國(guó)海外利益保護(hù)法治安全鏈，更加全面、有效地維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。這要求我們不斷完善國(guó)內(nèi)法律法規(guī)體系，強(qiáng)化國(guó)際法律合作與協(xié)調(diào)，提升企業(yè)、公民、社會(huì)的法治意識(shí)與合規(guī)能力，以科技手段賦能海外利益保護(hù)，構(gòu)建全方位的海外安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)防、監(jiān)測(cè)、處置和追責(zé)體系，以前瞻思維看待潛在威脅、管控現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)可能的挑戰(zhàn)、懲處危害我國(guó)利益的違法行為，為中國(guó)國(guó)家利益在海外延伸提供制度保障和安全防護(hù)，為中國(guó)式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)營(yíng)造有利法治條件和外部環(huán)境。

本文為中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題“加強(qiáng)我國(guó)海外利益保護(hù)的法治安全鏈研究”〔課題編號(hào)：CLS（2024）ZDWT44〕的研究成果。

（課題組成員：肖永平、周曉明、秦紅嫚、霍政欣）