【作者】趙加兵（河南財經政法大學民商法學院/知識產權學院講師，河南財經政法大學數字政府與數字經濟法治研究中心主任，法學博士）

【來源】北大法寶法學期刊庫《河南財經政法大學學報》2025年第3期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：授權運營是授權市場主體開發利用公共數據的市場交易活動。現有研究對于授權運營的法律性質存在爭議，多以行政許可、政府特許經營及公共數據開放等行政模型解釋其法律性質。對授權運營運作機制認知不清、對現有解釋模型的路徑依賴及對民事規則消解數據安全的效用缺乏信心，是導致以行政屬性界定授權運營法律性質的主要原因。授權運營作為公共數據使用權市場交易活動，具有民事屬性。授權運營的民事屬性具有明確的實踐理據和深刻的學理支撐，授權運營中的行政管制因素不改變其民事屬性的本質特征。明確授權運營的民事屬性，有助于明晰授權運營制度建構的理論基礎，厘定政府在授權運營中的權責邊界，推動公共數據開發利用的有序展開。

關鍵詞：公共數據；授權運營；民事屬性；公共數據使用權交易

目次 一、引言 二、授權運營法律屬性現有解釋模型省察 三、授權運營行政屬性界定的局限性 四、以行政屬性界定授權運營法律屬性的因由 五、授權運營民事屬性的邏輯證成 六、授權運營民事屬性界定的法律意義 七、結語

一

引言

公共數據授權運營（以下簡稱“授權運營”）是指將地方各級人民政府、國家行業主管部門持有的公共數據資源，按照要求授權符合條件的運營機構進行治理與開發，并面向市場公平提供數據產品和技術服務的活動。究其本質而言，授權運營是授權市場主體開發利用公共管理和服務機構掌握的公共數據的行為。“十四五”規劃首次提出政府數據授權運營。2024年9月，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》將授權運營作為公共數據開發利用的主要實現方式，肯定其獨立的制度價值。但現有實踐尚未從根本上厘清授權運營的法律性質，嚴重制約授權運營的規則建構，影響公共數據開發利用的順利實施。

現有研究對于授權運營的法律性質，主要形成了行政管制和市場交易兩種解釋進路。行政管制解釋進路以行政屬性界分授權運營的法律性質，確立了“行政許可說”“政府特許經營說”“公共數據開放說”等解釋框架。市場交易解釋進路以民事屬性界分授權運營的法律性質，將其視為數據交易活動。行政管制解釋模型過于強調公共數據利用的行政管控色彩，忽略了授權運營作為公共數據使用權市場交易行為的民事性質。現有的民事屬性解釋進路既未能夠明確授權運營的公共數據使用權交易本質，也未有效界分授權運營的民事屬性與行政因素間的關系，影響授權運營制度的規范建構。

有鑒于法律性質界分之于授權運營制度建構及公共數據開發利用的積極意義，本文擬以“公共數據授權運營的民事屬性及其法律意義”為主題展開探討，在檢視授權運營法律性質現有解釋框架得失的基礎上，省思以行政屬性界分授權運營法律性質的局限性，及以民事屬性界分授權運營法律性質的合理性。規范界定授權運營的民事屬性，對于明晰授權運營制度建構的理論基礎，厘定政府在授權運營中的權責邊界，推動公共數據開發利用有序開展具有重要意義。

二

授權運營法律屬性現有解釋模型省察

對于授權運營的法律屬性，現有研究主要形成“行政許可說”“政府特許經營說公共數據開放說”“市場交易說”等解釋模型。需要特別說明的是，本文對“行政許可說”“政府特許經營說”“公共數據開放說”等解釋模型分別作出闡釋，僅是基于全面展示現有研究狀況而作出的技術處理，并非是對其行政法地位作出的界定或者區分。下文對授權運營行政屬性界定局限性的論述，也是基于此項目的展開。

“行政許可說”認為，授權運營是政府開放公共數據以滿足社會公眾數據利用需求的活動，其符合行政許可的基本要求，可將授權運營法律屬性界定為行政許可。授權主體的公權力主體地位、授權運營承載的配置公共數據的特許經營屬性、數據利用主體對公共數據享有特權及承擔義務的基本特點，為將授權運營納入行政許可規制范疇提供了現實依據。

“政府特許經營說”認為，授權運營是政府以合同形式將本應由其提供的服務轉交給第三方，由第三方代為提供公共服務的特許經營活動。在此關系中，政府與被授權主體的合同關系雖具有民事合同因素，但該項活動由政府主導，二者間的權利義務關系不對等，因此應當將授權運營合同納入行政協議范疇。

“公共數據開放說”認為，授權運營是為化解公共數據開放面臨的數據可用性低、開放利用效果不佳、開放政策不可持續及數據安全風險高等弊端而建構的新型公共數據開放模式，其與公共數據無條件開放、有條件開放各自具有特定的適用場景，而且授權運營是公共數據開放的主要渠道。

“市場交易說”認為，授權運營是滿足市場主體商業化數據利用需求的數據交易活動，公共數據利用應當按照市場規則展開，這符合公共數據要素化和市場化利用的制度需求。現有實踐將公共數據作為國有資產進行市場化運營，將授權運營產生的收益作為國有資產運營收益歸入地方財政，這在實質上肯定其市場交易活動的本質屬性。

對比可知，現有研究主要從行政管制和市場交易兩個維度建構授權運營法律屬性的解釋模型。從行政管制角度建構的解釋框架包括行政許可、政府特許經營及公共數據開放三種解釋進路，其核心觀點是將授權運營視為行政行為，從行政法律維度闡明授權運營的法律屬性。而以市場交易為基礎建構的解釋框架，遵循市場配置資源的基本邏輯，將授權運營視為公共數據使用權市場交易活動，從民事法律維度界分其法律屬性。因未清晰界分授權運營作為公共數據使用權市場交易活動的本質特征，授權運營法律屬性的行政法解釋框架難以契合授權運營推動數據要素市場化配置的價值目標，也無法全面闡述授權運營的本質屬性。而以市場交易為基礎，從民事法律維度建構的授權運營法律屬性解釋框架，與授權運營的價值目標高度契合，具有內在合理性。相關理由詳見下文論述。因現有的授權運營民事屬性解釋進路既未明確授權運營的公共數據使用權交易的本質屬性，也未能界分授權運營中的民事屬性與行政元素間的關系，制約授權運營制度的規范建構。

三

授權運營行政屬性界定的局限性

現有實踐傾向從行政法律維度界分授權運營的法律屬性，因未清晰界分授權運營作為公共數據市場化配置基本實現方式的本質特征，以行政屬性建構的解釋模型難以達至預期效果。

（一）以行政許可解釋授權運營法律屬性的困境

行政許可作為行政權力支配公共資源配置的基本方式，意在克服市場配置資源的局限性，推動公共資源公平分配和公共利益有序實現，行政許可具有法定性和強制性，其與以市場機制為基礎展開的授權運營有著明顯差異。以行政許可解釋授權運營法律屬性存在制度障礙。

第一，授權運營難以被歸入現有行政許可類型。根據現行法律規定，可以設定行政許可的事項包括但不限于直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及關系人身健康、生命財產安全等的特定活動，有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入，提供公眾服務且直接關系公共利益的職業或者行業需要確定資格或者資質，重要設備等物品需要按照技術標準或者技術規范進行審定，企業或者其他組織的設立需要確定主體資格。對比可知，授權運營并不屬于法律明確規定的行政許可類型。因行政許可的設定具有法定性，故難以直接將授權運營納入行政許可規制范疇。

第二，授權運營不符合行政許可的基本運作模式。行政許可是單向賦權行為，一般不需要相對人的配合，行政主體與相對人關系明顯不對等。而在授權運營場合，公共管理和服務機構作為公共數據提供主體，其與市場主體居于平等的法律地位。行政許可的授予不需要簽訂行政協議，授權運營需要雙方當事人簽訂合同約定權利義務關系。行政許可一般不收取費用，授權運營可以收取數據使用費。

第三，授權運營屬于市場機制可以解決的事項范疇。根據《行政許可法》的規定，采取市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設定行政許可。授權運營恰是市場機制可以有效調節的數據利用活動，授權運營需要以市場化機制配置數據資源。一方面，授權運營是授權市場主體利用公共管理和服務機構掌握的公共數據的活動，以培育數據要素市場，推動數字經濟高質量發展為基本目標，這要求授權運營遵循市場邏輯推動數據利用。另一方面，授權運營遵循“政府引導、市場運作”的基本運作邏輯，政府可以對用于產業和行業發展的公共數據收取數據使用費，地方層面的授權運營實踐也遵循市場邏輯建構數據利用價款支付機制。綜上可知，以市場機制建構授權運營制度具有現實必要性，而以行政許可界分其法律屬性偏離了授權運營的本質特征。

（二）以政府特許經營解釋授權運營法律屬性的困境

政府特許經營是政府為公用事業建設設定的制度安排，其以行政許可與特許經營協議共同構筑起特許經營者新的權利型構。行政許可是特許經營者獲取權利的前置性條件，而特許經營協議則是特許經營權利產生的直接源泉。政府特許經營規制的對象具有利用的競爭性和壟斷性。授權運營與政府特許經營在制度目標、規制對象及運作模式層面存在差異，以政府特許經營解釋授權運營的法律屬性缺乏正當性基礎。

第一，授權運營與政府特許經營的制度目標存在差異。政府特許經營以提高公共服務質量和效率，滿足社會公眾基本公共服務需求，推進經濟社會持續健康發展為基本目標，具有公益屬性。授權運營以滿足市場主體的商業化數據利用需求，培育數據要素市場，推動數字經濟高質量發展為目標，具有商業屬性。制度目標與價值定位的差異，決定了難以直接適用政府特許經營規制授權運營。

第二，授權運營與政府特許經營的規制對象不同。政府特許經營的規制對象是有形物或者服務，其主要來自城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域。無論是有形的物品還是服務，其在物理形態層面均具有稀缺性和壟斷性，一般采取相對統一的標準和服務模式對外供給，難以基于完全市場競爭推動開發利用，而需要授權特定市場主體負責經營。數據與這些對象存在差異。一方面，數據不具有有形形態，在物理層面與有形物或者服務呈現明顯區別。難以直接將數據歸入政府特許經營規制對象范疇。另一方面，數據與有形物或者服務在利用方面存在區別。數據的利用具有非競爭性，可以為眾多市場主體同時利用。數據利用不會發生有形損耗，卻會隨著使用頻次的增多帶來數據總量增加。這與特許經營所考量的資源稀缺性和壟斷性具有顯著差異。

第三，授權運營與政府特許經營的運作模式區別明顯。政府特許經營采取競爭性方式確定經營主體，允許經營者在一定期限內投資新建或者改擴建、擁有或者運營基礎設施和公用事業，或者在將之移交政府后繼續經營。授權運營以開放許可模式展開，基于整體授權、分領域授權或者依場景授權等方式許可市場主體同時開發利用公共數據。基于公共數據開發利用形成的數據產品歸市場主體所有，無需移交政府。

（三）以公共數據開放解釋授權運營法律屬性的困境

公共數據開放是公共服務提供行為，其以推進公共數據普惠性使用為基本目標，強調數據利用的非營利性，要求盡可能開放公共數據以滿足社會公眾的數據利用需求。這與授權運營的價值目標、功能定位及數據利用方式存在較大差異。

第一，授權運營與公共數據開放的價值目標存在差異。公共數據開放以釋放公共數據的治理要素屬性，推動數字政府建設和數字社會治理為價值目標。授權運營以釋放公共數據的生產要素屬性，培育數據要素市場，推動數字經濟發展為價值目標。

第二，授權運營與公共數據開放的功能定位存在區別。公共數據開放追求公益目的，滿足社會公眾平等獲取數據的需求，一般不承擔數據商業開發職責。授權運營滿足的是市場主體競爭性、商業化的數據利用需求，追求的是公共數據的商業價值，推動公共數據商業化利用。

第三，授權運營與公共數據開放的數據利用方式差異明顯。首先，公共數據開放提供的是依法被納入無條件開放或者有條件開放范疇的公共數據，授權運營使用的是與民生緊密相關、社會需求迫切、商業增值潛力顯著的數據，其多是被歸入有條件開放甚至禁止開放類的數據。其次，公共數據開放的數據利用主體包括自然人、法人及非法人組織等主體，授權運營的數據利用主體通常是法人組織。再次，公共數據開放的數據利用主體可以直接獲取或者占有原始公共數據并將其帶離數據開放平臺，授權運營遵循“原始數據不出域，數據可用不可見”的基本原則，數據利用主體不得直接占有公共數據，更不得將公共數據帶出數據平臺。最后，公共數據開放可以無償方式向社會提供數據，授權運營對用于產業發展和行業發展公共數據的開發利用需要收取數據使用費。

綜上可知，以行政許可、政府特許經營及公共數據開放等行政管制模型解釋授權運營的法律屬性，可能會不恰當地限制授權運營制度價值釋放，擾亂既有制度模型業已形成的穩定的架構體系，引發制度適用混亂。

四

以行政屬性界定授權運營法律屬性的因由

從行政法維度建構授權運營法律屬性解釋框架，具有深刻的現實因由。對授權運營運作機制認識不清是其主要原因，對現有解釋模型的路徑依賴是其重要原因，對民事規則消解數據安全的效用缺乏信心則是其直接誘因。

（一）對授權運營運作機制認知不清

授權運營的規范實施具有清晰的階段分工和具體目標。整體而言，授權運營鏈條可被依次分為授權準備、授權許可與數據產品運營三個階段。第一階段是授權準備，即政府決定是否展開授權運營以及為授權運營實施做出必要準備，如制定授權運營規則、完善數據治理及建設公共數據平臺等。此階段的各項活動均由政府主導，基于行政管制模式展開，市場主體并無過多參與空間。第二階段是授權許可，政府與運營機構簽訂授權合同授予市場主體公共數據加工使用權，允許其開發利用公共數據。雙方基于自愿、公平、有償等原則簽訂授權合同，明確權利義務關系。第三階段是數據產品運營，經營主體對外提供基于公共數據加工利用形成的公共數據產品，并基于市場機制推進公共數據產品交易，相關活動主要受民事法律調整。

授權運營主要集中于第二階段，對授權運營法律屬性的探討也重點集中于此。第二階段較為充分地體現了政府對市場主體的遴選、對公共數據開發利用的引導及對數據安全的管控，凸顯出授權運營作為政府推動公共數據市場化配置基本措施的本質特征。基于對此階段基本內容及法律關系的考察，可以清晰呈現出政府與市場主體間的權利義務關系。而在第一階段，市場主體并無過多參與機會，所有事項均由政府主導，具有明顯的行政管制色彩。在第三階段主要體現為經營主體基于市場規則與數據產品利用者展開交易，政府在此階段的參與空間相對有限，難以充分彰顯授權運營作為政府授予市場主體公共數據使用權以開發利用公共數據的本質特征。基于上述分析可知，授權運營本質上是授權市場主體開發利用公共數據的市場化配置活動，呈現明顯的民事屬性。

行政法中的雙階理論能夠為上述判斷提供理論支撐和制度借鑒。雙階理論是由德國學術界提出的用于解決因私法形式的公權力行使引發的法律問題的理論模型。雙階理論最初用于解決政府補貼領域法律糾紛，后來延伸適用于公法組織的公用設施利用、國有土地出讓等領域的法律糾紛。在解決政府補貼糾紛場合，該理論認為需要將政府補貼區分為兩個階段：第一個階段是補貼確定階段，即政府決定是否向私人提供補貼，此時適用公法調整；第二個階段是履行階段，即政府如何向私人提供補貼，此時適用私法調整。在規制公用設施利用引發的法律糾紛時也需要區分不同階段：第一階段是是否準許人們使用公用設施，此時適用公法調整；第二階段是如何讓人們利用公用設施，如果主管機關頒布的公用設施使用規定屬于民法中的一般交易條款，或者需要采用私法上的解除權終止使用關系，或者門票性質屬于民法意義的使用許可費，則第二階段的關系屬于私法關系，受私法調整。對比可知，授權運營與公用設施利用具有高度相似性。二者都涉及是否準許人們利用資源以及如何利用資源問題，而且授權運營需要被授權主體支付使用費，這與門票性質的使用許可費并無本質差異。因此可以采用雙階理論解釋授權運營的運作模式。具體而言，將第一階段的政府決定是否實施授權運營及其相應的準備工作納入政府決定范疇，適用行政法予以規制；將第二階段的政府通過合同授權市場主體利用公共數據并收取使用費的行為，適用私法調整。

現有研究對于授權運營運作模式尚未形成清晰認知，以至于不恰當地將授權運營鏈條中的第一階段與第二階段合并討論，由此得出以行政管制模式規制授權運營的結論。如有的觀點認為，因授權運營初期需要巨大的資金與技術投入，存在較大風險，采用政府特許經營集中源頭供給可以避免重復建設。還有的觀點認為，基于維系數據運營平臺安全及便于管理的考量，需要采取特許經營模式，限定一個或者少數經營者進入平臺開展授權運營。事實上，授權運營第一階段的數據平臺建設、數據治理等環節更像是蔬菜銷售前的門店搭建和蔬菜清洗，其是交易前的準備工作，雖與蔬菜交易存在關聯，卻非蔬菜交易活動本身。授權運營的核心議題是公共數據開發利用，其中并不包括前期準備工作。授權運營規則制定、數據治理及數據平臺建設等都是政府內部事務，政府可以通過政府采購委托市場主體實施數據平臺建設及數據治理，其與授權運營第二階段的授予市場主體公共數據使用權并無直接關聯。強行將二者合并討論將會嚴重影響授權運營的健康發展。

（二）對現有解釋模型存在路徑依賴

現有研究嘗試在既有法律框架內探尋授權運營法律屬性的解釋方案，因在解釋模型選擇時忽略了授權運營與既有規制方案的內在差異，由此建構的規則體系難以契合授權運營的本質屬性。基于既有法律框架解釋授權運營法律屬性具有深刻的內在緣由。

一方面，授權運營與既有解釋模型在制度目標層面存在相似性。授權運營與行政許可、政府特許經營、公共數據開放等都是用于實現資源配置的制度方案。其資源供給主體都是政府，權利授予均需對被授權主體資格進行限制，并對資源利用情況實施必要管控。資源提供主體的同一性、資源利用主體的有限性及資源利用過程的管控性等方面的相似性，促使現有研究傾向于以行政許可或者政府特許經營解釋授權運營的法律屬性。但行政許可與政府特許經營作為解決有形的、利用具有競爭性的公共資源利用的制度安排，并未慮及利用具有非競爭性資源的開發利用需求。公共數據利用的非競爭性，決定了難以直接將授權運營納入行政許可或者政府特許經營規制范疇。通過修訂行政許可或者政府特許經營領域法律法規強行將授權運營納入規制范疇，將會嚴重破壞這些制度業已成熟的框架體系，引發制度體系的混亂。而且強行將授權運營納入行政管制范疇，也會扭曲其公共數據市場化開發利用活動的本質屬性，消解授權運營之于數據要素市場培育的制度價值。

另一方面，對以政府特許經營模式規制公共數據利用的實踐經驗存在誤讀。現有研究所列舉的基于政府特許經營展開的授權運營，實質上體現為公共數據開放或者基于政府治理能力提升的數據利用，而非釋放公共數據生產要素價值的授權運營。如海南的“數據產品超市”模式，意在通過引入具有技術服務和研究分析能力的大數據企業推動公共數據開放及授權利用，其以優先保障公共數據的無條件和有條件開放為主要目標。杭州的“城市大腦”則是基于推進城市治理體系和治理能力現代化建構的數據利用機制，而非是以向市場提供數據產品為目的的公共數據授權利用活動。

現行以行政管制為基礎建構的公共數據利用模式，并非是為回應授權運營需要作出的制度選擇，其在授權運營出現前已為各地沿用或者實施。從實踐效果看，以行為管制思路建構的公共數據開發利用模式意在滿足社會治理的基本需要，以非市場機制推進數據利用，其與授權運營追求公共數據市場化配置的目標定位存在本質差異，因此以行政管制思路規制授權運營難以達至理想效果。

（三）對民事規則消解數據安全的效用缺乏信心

現有研究選擇以行政管制模型解釋授權運營的法律屬性，還與對行政優益權制度價值的誤認及對民事規則消解數據安全風險能力的不當評估有直接關聯。數據安全是授權運營的底線，在數據利用場合，現有實踐傾向于以行政手段干預數據開發利用。以行政管制模式管控數據安全，確實可以及時制止數據濫用行為，防控數據安全風險。但在授權運營場合，仍然固守此種規制模式，則可能不合時宜。

對行政優益權制度價值的誤認是導致采用行政管制模式解釋授權運營法律屬性的重要因素。行政優益權是行政機關不經當事人同意單方面行使的權利，包括監督權、指揮權、撤銷權、解除權或者變更權等內容。其以滿足公共服務需求為價值目標。行政優益權的適用具有嚴格限制，政府不享有抽象的、普遍的、無條件的優益權，只有在法律直接授權或者合同具體約定條件下才享有優益權。授權運營雖然由政府主導實施，但其并不當然享有行政優益權。首先，行政優益權以行政權的行使為基礎，授權運營是公共數據使用權市場交易活動而非公共服務提供行為，因此并無適用行政優益權的制度空間。其次，授權運營合同訂立不存在約定行政優益權的空間。授權運營許可協議本質上是民事合同，需要按照平等自愿的原則明確當事人的權利義務關系。非經當事人同意，政府強行在授權運營合同中嵌入行政優益權可能會引發“與民爭利”的質疑，危及授權運營的有序展開。最后，政府在授權運營場合并不能基于公共利益理由隨意解除合同，僅可在合同履行存在重大數據安全風險時行使合同解除權或者變更權，并且需要在解除或者變更合同前將相關事由告知市場主體并聽取其意見。換言之，在授權運營場合，政府無法基于管控數據安全風險的理由單方面行使行政優益權。

而對民事規則消解數據安全風險能力的不當評估則是以行政管制模式解釋授權運營法律屬性的另一誘因。與行政強制干預不同，民事規則基于意思自治發揮作用，這使得現有實踐誤以為民事規則難以有效管控數據安全風險。事實上，民事規則之于消解數據安全風險具有積極功用。數據安全強調的是持續保障數據安全的能力，而非單純的靜態安全。公共數據能夠參與授權運營便證明其處于安全環境之中，換言之，維護數據安全關注的是授權運營過程中及授權運營后的公共數據是否安全。從這一角度而言，私法規則也能夠實現保障數據安全的目標。通過調整私法對公共利益實現的重點，確立與公共利益保護相匹配的私法實現機制，可以在私法框架內保障數據安全等公共利益。如在合同法語境下，通過為市場主體設置嚴格的合同義務與法律責任，在發生危及數據安全或者公共利益事項時，政府基于追究違約責任可以解除合同、撤回授權，達至維護數據安全的效果。與行政協議不同，民事合同能夠確保雙方當事人處于平等地位，以自愿有償方式開展數據利用，維護合同當事人合理的心理預期，減少甚至杜絕政府濫用行政優益權侵害市場主體合法權益的現象發生。

五

授權運營民事屬性的邏輯證成

以民事屬性界分授權運營的法律性質，具有內在的合理性。授權運營的民事屬性具有明確的實踐理據和深刻的理論支撐。授權運營中的行政因素并不改變其民事屬性的本質特征，反而為授權運營民事屬性界分提供重要支撐。

（一）授權運營民事屬性的實踐理據

現有實踐多以“市場運作”作為授權運營的基本原則，以市場競爭模式確定被授權主體，由政府確定授權運營定價模式，基于違約責任界分當事人間義務責任關系，以此建構契合公共數據利用需求的授權運營機制。這體現出基于要素市場化配置模式開展授權運營，以市場機制推進公共數據授權利用的政策精神。

1.明確授權運營遵循市場機制的基本運作模式。授權運營充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持“政府引導、市場運作”的基本原則。市場配置資源的決定性作用與資源市場化配置具有同一性，需要按照市場規則、市場競爭和市場定價的要求以民事規則展開。由此可知，現有授權運營實踐期待以私法規則推動公共數據開發利用。而授權運營作為推動公共數據市場化配置的基本制度安排，其內在地呈現出明顯的私法屬性。

2.明確要求以市場競爭模式確定被授權主體。現有授權運營實踐要求政府以競爭性方式確定參與授權運營的市場主體，如國家數據局公布的授權運營實施規范明確規定“以公開招標、邀請招標、談判等公平競爭方式選擇運營機構”，這在一定程度上指明了授權運營參與主體遴選的基本模式。事實上，在公共數據開發利用場合，地方政府明確要求“涉及將授權開放的數據進行商業開發的，應當通過公開招標等競爭性方式確定授權開發對象”。以市場競爭作為被授權主體確定的基本模式，與民事活動遵循的平等、公平等原則并不沖突。授權運營場合以競爭方式確定被授權主體，意在遴選出符合預設條件的優秀的公共數據開發利用主體。所有符合條件的市場主體均有機會公平參與授權運營競標，并可對相同類型的數據展開加工利用，而這也是授權運營以開放許可方式展開公共數據開發利用的基本運作邏輯。在此語境下，所有適格的市場主體地位平等、公開公平地參與授權運營活動，這進一步彰顯了授權運營的民事屬性。

3.明確授權運營的交易對象是公共數據使用權。現有實踐明確規定“數據資源主管部門依法依規授予運營主體公共數據加工使用權、數據產品經營權，不涉及公共數據所有權、持有權的轉移”。由前文分析可知，數據產品是基于公共數據加工利用形成的智力成果，經營主體對其享有正當權益，換言之，數據產品經營權是經營主體依法享有的正當權利，其并不需要政府授權。因此可以認為授權運營的主要標的是公共數據加工使用權。基于授權運營概念界定的現有實踐也可以得出其以公共數據使用權作為交易標的的結論。現有實踐通常認為，授權運營是政府按程序依法授權法人或者非法人組織對授權的公共數據進行加工處理，開發形成數據產品和服務，并向社會提供的行為。由此可知，授權運營的核心是政府授予市場主體公共數據開發利用權限，允許其加工利用公共數據形成數據產品。換言之，授權運營本質上是公共數據使用權市場交易活動。

4.明確授權運營的價格形成機制。現有實踐基于不同進路建構授權運營的價格形成機制，主要形成了事前定價模式和事后定價模式。事前定價模式主要基于國有資產有償使用機制確定收費機制。如有的實踐明確規定“探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用……將公共數據授權運營納入政府國有資源（資產）有償使用范圍”。事后定價模式主要通過收益分配機制展開。如現有的實踐規定“授權運營應保護各參與方的合法權益。鼓勵實施機構、運營機構依法合規通過技術、產品和服務、收益等方式，支持各地區、各部門數據治理和服務能力建設”。事后定價是以授權運營的凈收益作為價格確定的基本依據，其基本實施效果為，市場主體承擔授權運營的全部運營成本，并按約定的比例向政府支付授權運營收益。無論是事前定價模式還是事后定價模式，其反映的都是基于市場機制建構授權運營價格形成機制的目標取向，這與行政收費機制所遵循的以成本為基礎確立的使用費支付模式存在明顯差異。行政定價機制確立的“成本+利潤”或者“成本+溢價”的定價模式，缺乏必要的彈性和市場靈敏度，難以有效滿足公共數據市場化配置價格形成機制的現實需求。

5.明確授權運營適用違約責任。現有授權運營實踐明確規定政府需要與市場主體簽訂授權運營協議明確雙方權利義務及違約責任等事項。此處的違約責任是授權運營合同當事人因未全面履行約定引發的法律責任。違約責任可以存在于民事合同或者行政協議之中。但授權運營合同語境下的違約責任主要是民事責任。這是因為以下兩方面。一方面，授權運營是以市場機制推進的公共數據開發利用活動，以民事合同約定當事人的權利義務關系更符合該項制度的本質屬性，由此引發的違約責任也應被歸入民事責任。另一方面，以行政協議界分授權運營合同的法律屬性，可能誘發市場主體濫用權利，損害公共數據提供主體正當權益，破壞授權運營的正常運行秩序。將授權運營合同歸入行政協議，政府違約則需承擔相應責任。而在市場主體違約情況下，政府卻無法以行政訴訟追究其違約責任，誘發更多市場主體隨意違反合同約定，損害交易相對人正當權益，影響授權運營有序展開。

（二）授權運營民事屬性的學理闡釋

對于授權運營的民事屬性，現有研究通常從授權運營的目標定位、運作模式及其營利屬性等維度展開理論闡釋，主要形成了如下觀點。

1.授權運營是公共數據市場化配置活動。持此類觀點的學者傾向于從公共數據的市場化開發利用維度建構解釋框架，明確指出授權運營是實現公共數據價值理念從開放到開放和利用轉變，推動我國數據市場化配置的先進制度設計。而將授權運營視為推動公共數據市場化配置基本制度安排，則是深入挖掘公共數據價值，提高數據要素市場供給能力的現實需要和必然選擇。

2.授權運營是政府授權市場主體將公共數據加工成數據產品的市場化行為。授權運營的基本運作邏輯是，政府授予市場主體公共數據加工使用權限，允許其加工處理公共數據形成數據產品，政府收取授權收益，市場主體對數據產品享有正當權益。授權運營以市場機制作為底層邏輯，基于私法規則推動公共數據開發利用。在授權運營過程中，對用于產業發展的公共數據開發利用采取市場競爭方式確定授權運營主體，以市場價值和供需關系為基礎建構市場化定價機制。

3.授權運營具有營利性。授權運營是以商業利用為導向的公共數據開發利用形態，其基于商業邏輯和市場競爭推動公共數據的商業化開發利用，呈現出營利色彩。現有實踐將公共數據作為國有資產以營利方式展開市場化配置的制度方案，也能夠證成授權運營的營利性。

（三）行政管制元素不改變授權運營的民事屬性

授權運營中存在許多行政管制元素，這是現有實踐以行政管制進路解釋授權運營法律屬性的重要原因。事實上，授權運營中的行政管制元素是推動該項制度有序展開的必要措施，行政管制元素并不改變授權運營的民事屬性。對于這些行政管制元素不宜采用行政許可或者政府特許經營等模型解釋其合理性，而需要從民事行為的行政法治保障維度對之作出必要說明。對于授權運營中行政管制元素的必要性及其與授權運營民事屬性的可協調性，可以從如下維度得到合理解釋。

第一，授權運營的有序展開需要輔以必要的行政管制。維護數據安全是政府作為公共數據提供主體的法定責任。在授權運營場合，政府需要時刻關注數據利用可能引發的安全風險，而對市場主體的能力資質、數據利用行為、數據安全保障等設置必要限制也是授權運營的題中之義。但政府設置行政管制以營造公開公平公正的授權運營環境為前提，不得因行政干預造成對市場主體的歧視性對待。而且對民事交易施加必要的行政干預也符合民事法律制度的基本實踐。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中存在諸多行政干預元素，其或是構成準予民事主體從事民事行為的條件，或是構成民事權利形成的基本條件，或是構成對民事權利的限制。這些行政管制元素非但沒有弱化《民法典》的私權屬性，反而成為推動市場交易規范展開的基本保障。

第二，授權運營中的行政管制元素不宜采用行政許可或者政府特許經營模型展開解釋。以行政許可或者政府特許經營論證授權運營中的行政管制色彩，將會從根本上否定授權運營市場交易活動的法律屬性，制約其制度價值的有效釋放。而且從其基本特征看，授權運營也不宜被納入行政許可或者政府特許經營規制范疇。相關理由詳見前文論述。

第三，行政管制元素服從和服務于授權運營市場交易活動的本質屬性。授權運營中的行政管制元素是為確保數據安全及規范數據利用行為采取的必要措施，其在授權運營實施前已被確定下來。政府為市場主體及其數據利用行為設定的限制具有普遍適用性，以此建立平等自愿、公平競爭的授權運營環境，滿足市場主體的商業化數據利用需求，培育數據要素市場，推動數字經濟發展。這些行政管制元素非但不會弱化授權運營的公共數據使用權市場交易活動的本質屬性，反而成為授權運營私法保障機制發展完善的必要支撐。

六

授權運營民事屬性界定的法律意義

規范界分授權運營的民事屬性，有助于明晰授權運營制度建構的理論基礎，厘定政府在授權運營中的權責邊界，推動公共數據開發利用的有序展開。

（一）明晰授權運營制度建構的理論基礎

明確授權運營的民事屬性，要求授權運營活動嚴格按照民事法律的基本要求和市場配置資源的基本邏輯建構規則體系和運作機制。

第一，建立公平競爭的授權運營市場秩序。授權運營作為公共數據市場化配置活動，需要建構權利平等、機會均等、公平交易和規則公正的市場規則體系。這要求政府為之營造寬松便捷的市場準入環境和公平統一、開放透明的市場準入機制，打破市場的行政性壟斷和地區封鎖，促進市場主體平等進入各類市場。從這一角度而言，現行的以政府特許經營為基礎建構的授權運營框架，以及由地方國有企業主導授權運營的基本實踐，難以滿足授權運營發展的現實需要。一方面，授權運營與政府特許經營在價值目標、規制對象及運轉模式層面的差異，導致以政府特許經營推進的授權運營實踐備受質疑，面臨暫停命運。另一方面，完全由國有企業推進授權運營難以形成公平競爭的數據要素市場。營造公平公正的市場競爭環境，建設全國統一大市場是黨和國家的重大決策部署，所有要素資源均須按照這一基本要求規范配置。公共數據授權運營也不例外。公共數據的利用具有非競爭性，其可以同時為包括國有企業、民營企業等在內的市場主體加工利用。僅授權國有企業開發利用公共數據，有可能構成對其他市場主體的差異化對待，有違公平競爭的基本原則。

第二，設置規范明確的授權運營合同規則。以市場機制推進授權運營，意味著要以民事法律制度為基礎建構授權運營合同規則。其核心內容包括但不限于明確公共數據提供主體的民事主體地位、授權運營合同的開放許可法律屬性、公共數據使用權的交易標的地位、市場化的授權運營價格形成機制、數據權益分配機制及法律救濟機制等內容。因授權運營合同規則并非本文研究的核心內容，在此不作過多解釋。

第三，確立穩定合理的授權運營價格形成機制。授權運營價格形成機制建構需要全面考量市場機制的基本要求和公共數據的基本特點。一方面，授權運營的價格形成機制應當嚴格遵循市場邏輯，由市場競爭確定授權運營價格。即授權運營應當確立“由市場決定要素價格機制”“引導市場主體依法合理行使要素定價自主權，推動政府定價機制由制定具體價格水平向制定定價規則轉變”的價格形成機制，以此彰顯市場在授權運營價格形成中的決定性作用。另一方面，授權運營價格形成機制需要體現公共數據的公益屬性。基于釋放公共數據公益屬性的考量，應當允許政府對授權運營價格機制施加必要限制，防止因過度競爭引發數據壟斷和不正當競爭。這也是國家政策規定“推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用”的主要原因。通過發揮“有效市場”與“有為政府”的積極作用，在授權運營領域形成“政府設立定價標準，市場形成交易價格”的價格形成機制。

以民事屬性界分授權運營的法律性質，基于民事規則調整授權運營活動，具有深刻的理論與實踐基礎。一方面，將符合市場交易本質的公共資源利用合同納入民事合同范疇已經是理論界的基本共識。無論交易當事人是否包括行政機關，只要該項交易按照市場機制展開，民商事法律關系在交易中占據主要地位，就應當基于合同主要部分的性質確定合同性質。在國有土地使用權出讓、探礦權轉讓、農村土地承包等場合，雙方遵循平等、自愿和有償的原則簽訂合同，出讓金為交易標的對價，交易目的是移轉公共資源使用權，因此應當將此類合同界定為民事合同。另一方面，現有實踐將公共資源交易納入民事法律的調整對象。最高人民法院出臺的司法解釋將國有土地使用權出讓合同剝離出行政協議，為以民事法律調整公共資源交易活動奠定了實踐基礎。此外，諸如國有自然資源使用權出讓協議、政府投資的保障性住房租賃或者買賣等協議也應當被納入民事合同調整范疇。公共數據與國有土地、礦產資源等同屬公共資源范疇，授權運營與國有土地使用權出讓均屬公共資源使用權市場交易活動。從這一角度而言，以民事規則調整授權運營活動具有現實可行性。

（二）厘定政府在授權運營中的權責邊界

明確授權運營的民事屬性，能夠為清晰厘定政府在授權運營中的權責邊界奠定理論基礎。整體而言，政府的不同部門在授權運營中扮演的角色存在差異：公共數據主管部門在授權運營中扮演著“裁判員”角色，而作為公共數據提供主體的公共管理和服務機構扮演著“運動員”角色。不同政府部門分工協作，共同推動授權運營活動的有序展開。

公共數據主管部門作為授權運營規則的制定者，并不直接參與授權運營活動。作為授權運營的“裁判員”，其需要嚴格遵循“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”的基本要求，基于市場機制確定授權運營基本規則，建構權利平等、機會均等、公平交易和規則公正的授權運營制度體系，并嚴格按照授權運營制度體系對公共數據提供主體與數據利用主體等的行為進行監督，制止及懲戒違背授權運營規則的行為。

公共數據提供主體作為依法向市場主體提供公共數據的部門，是授權運營的“運動員”。作為授權運營合同的當事人，其按照市場交易的基本規則參與授權運營活動，享有權利并履行義務。公共數據提供主體在授權運營過程中享有的最重要權利是收取授權運營許可費用。根據現有實踐看，公共數據提供主體收取授權運營費用已經成為社會的基本共識。公共數據提供主體可以按照國有資產有償使用模式設立定價模式。公共數據提供主體的最重要義務是確保數據質量。根據權利義務相統一的基本原則，公共數據提供主體在收取授權運營許可費的同時，也需要承擔數據質量擔保義務，確保所提供的公共數據符合市場主體的現實需求，因數據質量瑕疵造成損害的，應當承擔違約責任。

（三）推動公共數據開發利用的有序展開

公共數據開發利用主要包括公共數據開放與授權運營兩種類型。公共數據開放作為公共服務提供行為，是行政權行使活動，呈現出明顯的行政屬性。明確授權運營的民事屬性，意味著授權運營將采取有別于公共數據開放的模式展開公共數據開發利用，從而在公共數據開發利用層面形成高效協作、制度互補的規則體系。

授權運營作為公共數據使用權市場交易活動，按照市場邏輯展開公共數據開發利用，滿足市場主體商業化數據利用需求，根據市場化的價格形成機制確定授權運營價格。公共數據開放作為公共服務提供行為，按照非市場邏輯展開公共數據供給，滿足社會公眾普惠性數據利用需求，不得設置任何歧視性條件，以行政收費作為數據利用的基本定價標準。

基于市場機制與非市場機制的有機協調，有助于形成完善的公共數據開發利用規則體系，推動公共數據開發利用有序展開。

七

結語

授權運營作為釋放公共數據生產要素價值，培育數據要素市場的制度安排，其價值功用已經得到國家政策和地方實踐的廣泛認可，形成了各具特色的實踐方案。但對于授權運營的法律性質，現有研究尚未形成統一認知，主要形成了行政管制和市場交易兩種解釋框架。行政管制解釋進路以行政屬性界分授權運營的法律性質，確立了“行政許可說政府特許經營說”“公共數據開放說”等解釋框架。市場交易解釋進路以民事屬性界分授權運營的法律性質，以數據市場化配置作為解釋基礎，將授權運營視為數據交易活動。授權運營的行政屬性解釋模型過于強調行政管控色彩，忽略了授權運營的公共數據使用權市場交易行為的民事性質。授權運營的民事屬性解釋進路既未能明確其公共數據使用權交易的本質特征，也未能厘清授權運營民事屬性與行政管制因素間的關系，影響授權運營制度的規范建構。對授權運營運作機制認知不清、對現有解釋模型的路徑依賴及對民事規則消解數據安全風險的功用缺乏信心，是導致現有實踐從行政維度界分授權運營法律性質的主要原因。

為充分發揮授權運營的制度價值，培育數據要素市場，有必要正視授權運營的法律性質，從理論及制度層面確立授權運營的民事屬性。規范界分授權運營的民事屬性，有助于明晰授權運營制度建構的理論基礎，厘定政府在授權運營中的權責邊界，推動公共數據開發利用的有序展開。

如果將數據要素市場培育視為一部鴻篇巨制，授權運營便是其中必不可少的章節。本文對授權運營的民事屬性及其法律意義展開探討意在拋磚引玉，引發更多學者關心關注授權運營制度建構議題，推動該項制度發展完善，為數據要素市場培育、數字經濟發展及數字中國建設貢獻理論智慧！

-向上滑動，查看完整目錄-

《河南財經政法大學學報》2025年第3期目錄

【法治中國】

1.再論人民代表大會制度的突出優勢

周葉中、周鴻雁（1）

2.算法行政風險規制模式的反思與重構

張小康、李冰強（12）

3.行政執法權下放基層理論基礎的反思與重構

寇秉輝、孫東升（25）

【數字法學】

4.DEPA 框架下締約國自由裁量權的規則檢視及中國因應

郭德香（39）

5.場景理論視野下個人信息跨境流動單獨同意規則的省思與優化

王煒炫（51）

6.論公共數據授權運營的民事屬性及其法律意義

趙加兵（66）

【部門法學】

7.非法獲取加密數字貨幣行為的刑法規制

劉憲權、肖宸彰（81）

8.負有照護職責人員性侵罪的規范目的及限縮解釋

季晨佳（94）

9.論信義關系視野下的個人信息保護與利用的平衡路徑

王崇敏、藺怡琛（108）

10.數據知識產權登記的功能糾偏與結構調適

朱桓霆（125）

【法律文化】

11.反壟斷法中的社會性價值：理論證成與制度實現

姚保松（140）

12.如何塑造司法信任

——以“如我在訴”為分析對象

肖琪（152）

《河南財經政法大學學報》是由河南財經政法大學主辦的法學類專業學術期刊。1986年創刊，2012年由原《河南省政法管理干部學院學報》更名為《河南財經政法大學學報》。本刊秉承“格物致知、明禮弘法”的辦刊理念，堅持辦刊的學術性，追求學術創新，嚴守學術規范，關注法學理論和實踐中的前沿問題、熱點、難點問題及其背后的深層次法理研究，注重制度建設；包容不同學術觀點和學術思想。

智能寫作4.0

1. 私有智庫：單篇對話與向量檢索的智能融合

自建知識庫是智能寫作4.0的一大創新亮點，它賦予了用戶構建個性化知識體系的能力。這一功能不僅支持單篇對話的存儲，使得用戶可以輕松回顧和整理過往的交流內容，而且通過向量檢索技術，用戶能夠實現對知識庫內容的高效檢索。這意味著，無論您的知識庫多么龐大，您都可以通過關鍵詞或短語快速定位到所需信息，極大地提升了信息檢索的準確性和便捷性。

2. 一劃即達：法寶全庫數據的劃詞能力

劃詞檢索法寶全庫數據功能是智能寫作4.0的另一項革命性創新。用戶在閱讀或編輯文檔時，只需輕輕一劃，選中的文本即可觸發智能檢索，系統會立即從法寶全庫中檢索出相關數據和信息。這一功能不僅極大地簡化了信息查找的過程，而且通過實時更新的數據庫，確保了檢索結果的時效性和準確性，使得用戶能夠快速獲取到最相關的資料和數據。

3. 語言無界：19種語言的智能翻譯大師

智能寫作4.0的智能翻譯功能，支持多達19種語言的互譯，覆蓋了全球大部分主要語言。這一功能不僅能夠實現文本的即時翻譯，而且通過先進的算法優化，確保了翻譯的流暢性和準確性。無論您是需要將中文文檔翻譯成英文，還是需要將西班牙文翻譯成法文，智能寫作4.0都能為您提供準確、自然的翻譯結果，讓您的跨語言溝通和創作更加輕松。

4. 模板王國：6000+文書模板與個性化定制的創意工具

智能寫作4.0提供了6000+的文書模板，覆蓋了法律、商務、教育等多個領域，滿足不同用戶的需求。這些模板由專業人士設計，確保了其專業性和實用性。此外，智能寫作4.0還支持自建文書模板，用戶可以根據自己的需求和喜好，創建個性化的模板，這不僅提高了文書創作的效率，而且使得文書更具個性化和專業性。

5. 實用工具：賦能司法案例的深度檢索報告

智能寫作4.0賦能司法案例檢索報告功能，是法律專業人士的得力助手。它不僅能夠檢索到最新的司法案例，而且通過智能分析，為用戶提供案例的詳細報告，包括案件的基本情況、判決結果、爭議焦點、法律依據等關鍵信息。這一功能不僅極大地提高了法律研究的效率，而且通過深入的案例分析，幫助用戶更好地理解法律條文和司法實踐，為法律實務工作提供了強有力的支持。

責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 張科

本文聲明 | 本文章僅限學習交流使用，如遇侵權，我們會及時刪除。本文章不代表北大法律信息網（北大法寶）和北京北大英華科技有限公司的法律意見或對相關法規/案件/事件等的解讀。