2025 年5月1日，《廣東省歷史文化名城名鎮名村保護條例》 （以下簡稱廣東《條例》）施行。其中第36條明確要求“商業化運營需尊重居民意愿”，“原住居民在原址居住，從事與當地特色產業相關的生產經營活動”。

上海名鎮名村的保護利用，多引入大型企業進行開發、建設和商業化運營，需要考慮投資回報率，易與居民社區生活權益、意愿發生碰撞。上海如何處理古鎮（指的是名鎮名村中的歷史風貌區）中的商居關系？廣東《條例》對上海有什么啟發？

2025年5月下旬，澎湃研究所研究員采訪華東師范大學法學院教授凌維慈、上海師范大學哲學與法政學院副教授李泠燁和同濟大學建筑與城市規劃學院教授張松以及某古鎮開發運營管理方相關負責人，探究以上問題。

上海奉賢，青溪老街。視覺中國 資料圖

上海古鎮開發以商居分區、異地安置為主

上海名鎮名村的更新，融入在“城中村”改造項目中，大部分在“十三五”時期啟動、“十四五”時期逐步進行，采取就近“平移”、居民“上樓”和少量原址回遷的方式安置原住居民。

2016年，上海明確要“推進本市歷史文化名鎮名村保護與更新利用實施”，在“十三五”期末完成若干名鎮名村保護和更新項目，使上海名鎮名村呈現出“與上海國際化大都市相得益彰的江南水鄉生態景觀” ，并采取政府主導、多方參與的形式。

2021年引入金茂集團的浦東新區康橋鎮沔青村的橫沔古鎮（已退出國家級歷史文化名鎮名村名錄），2018年啟動收儲并進行整體搬遷，村民平移到農民集中居住區，居民接受貨幣或保障房安置。

2023年引入瑞安集團的閔行區浦江鎮革新村召稼樓古鎮，2022年被認定為“城中村”改造項目 ，由鎮里給出“風貌獎勵+殘值評估”的建房補貼，調動村民實行“統規自建”，將上百戶村民從16個分散居住點平移到了2個集中居住點。

保護性征收的底層邏輯是“房地產開發式”思維

房地產開發思維的核心是通過改變土地用途、提升容積率、引入高價值業態（商業、高端住宅、辦公）來實現土地增值和快速回報，追求“經濟效益最大化” 。

前述“平移”“上樓”等安置方式，符合這一思維。某上海古鎮平臺公司相關負責人表示，“平移”“上樓”一是可釋放核心區土地（房屋）統一進行商業業態策劃，也可用于“高價值開發”，縮短回籠資金周期。某古鎮管理部門負責人則表示，“平移”“上樓”既方便平臺公司對房屋進行修繕利用改造，又降低管理協商溝通成本，同時能釋放一定建設用地指標，為后續村鎮發展騰挪空間，“但問題是目前財政普遍吃緊，能用于保護性征收的資金也在減少。”

保留原住居民的開發模式，被開發運營方認為既不“高效”也不“賺錢”。該負責人表示：“‘上宅下店’‘前店后宅’（或前店中宅+跨河后花園）的傳統空間模式，其實很難符合現代商業建筑的消防等標準；另外，由于原住居民夾雜其中，單個商業面積太小、不連貫，不符合大型企業的需要，很難招到‘大型企業’”。他還表示，保留大量的原住居民開店、居住，容易導致古鎮出現水質環境污染等問題，會影響景區能級、品質，且推高管理和修繕成本。

但符合開發者、運營者利益的方式，也有可能不符合社會、文化維度的考量。古鎮居民老齡化程度高，有些居民很可能出于對“老房子”的情感、生活便利度、設施服務的可達性等各種原因，不愿搬遷，即使補償足夠，也未必能符合其意愿。

事實上，古鎮保護必須注意居民權益保護的理念可追溯到50年前。研究指出，ICOMOS《布魯日決議》提出對歷史城鎮進行修復和保護時“必須對其居民的權利給予應有的關注”“必須允許處境不利的人有權繼續住在他們的老舊住所”“必須找到適當的辦法解決由此產生的財政問題”。

2024年，國際古跡遺址理事會第四屆大會通過《關于歷史性小城鎮保護的國際研討會的決議》進一步指出原住居民搬走帶來的影響：“如果任由它們與過去的聯系萎縮，這些國家的民族和文化身份將無法彌補地變得貧瘠。”原住居民若能原址居住，會延續原有生活形態，因而使其歷史文化價值更為完整、獨特。

廣東《條例》意義：鮮明地偏向文化價值導向

華東師范大學法學院教授凌維慈認為，廣東《條例》第36條是一種文化意義上倡導性、鼓勵性的條款，拓展了文化遺產價值的范圍（包括“社會系統”“生活樣態”），價值導向上更加鮮明地表達了對文化遺產價值的重視；不過，凌維慈補充道，廣東《條例》第36條若要真正“落地”，還需要明確更多細節和配套政策來支撐，如定義“原住居民”一詞。凌維慈指出：“中國‘原住居民’一詞以往只在國家公園制度中出現過，法律法規中并不多見，更多地出現在社會學、人類學研究中。所以，以往名鎮名村內居民權益還是以《中華人民共和國民法典》中的物業權利人、利害關系人來定義。”

專家學者認為，上海歷史文化名鎮名村保護，可從前期保護規劃階段更加傾向于“原住居民”。

一是規劃前期，在確定范圍時，引入公眾參與機制。上海師范大學哲學與法政學院副教授李泠燁表示，要真正保護原住居民權益，是非常復雜的過程，可能需要把其參與機制提前到（歷史文化名鎮）保護規劃的制定階段：“現在的保護規劃，只在最后的分期實施方案階段對這一內容有所涉及，而古鎮保護需要規劃用途轉換、修繕或新建、擴建和改建，均會對其中居民權責有著不同影響。”

凌維慈進一步指出，保護范圍的劃定一方面“決定相關主體能否獲得相應政策扶持（如財政補貼或其他促進措施）”，另一方面“對主體原有行為施加新的限制或義務”，直接關聯后續的法律效果，所以“絕不能僅由行政機關和部分專家單方面決定，而必須建立并保障有效的公眾參與機制，確保程序的公開性與透明度”。換句話說，保護范圍的劃定不應該只看“是否值得保護”，也要關注“有沒有能力保護”。

二是以基層自治組織、商業組織為中介，推動居民參與古鎮的經營，并建立產權主體的收益分享機制。同濟大學建筑與城市規劃學院教授張松認為，調動居民參與古鎮保護的積極性，需要根據合適比例測算分成，給多個產權主體分享經營收益：“日本小城鎮居民以志愿者甚至雇員身份參與社區組織，參與小城鎮更新、發展事務。”不過，由于需要規避風險，需要和分散產權人簽訂協議，需要如居委會、村委會或商居聯盟等中介組織來推動。

其實，這一模式目前已在近期更新的奉賢區青村鎮的青溪老街有所應用。老街上830戶居民以社區自治金30萬元作為啟動資金，成立集體所有制企業“上海青溪墨漣居文化交流中心”，由居民擔任員工（如咖啡師、手作導師、傳菜員等），提供團建、非遺體驗、餐飲等服務，收益歸全體居民共享。運營一年多累計創收17萬元，既帶動周圍餐飲住宿等商業發展，又增加就業，也為社區建設增加資金支持 。但該案例是否具有可復制性，以及是否能保證資金運營收支平衡，尚待進一步求證。

在古鎮特質逐漸同質化的當下，更“有文化”成了普遍追求。而原住居民的參與，其實在文化特質的保存中起到重要作用。如何在已有的商業化運營開發中設置機制，以促進原住居民參與，值得在古鎮管理部門、開發運營方在商居關系的協調實踐中進一步探索。

-----

城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環境、習俗風氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，

回應公眾關切，探討城市議題。