5月，3條地鐵新聞適合放在一起看。

前有昆明地鐵實(shí)施新的計(jì)價(jià)辦法，對乘車距離超過4公里的乘客漲價(jià)；之后，重慶就兩套地鐵漲價(jià)方案開了聽證會(huì)，征詢意見。

這意味著，繼2014年的北京，2019年的武漢、南京、沈陽、長沙、深圳（注：長沙深圳僅召開聽證會(huì)最終未漲價(jià)），又有兩座城市把地鐵漲價(jià)提上了議程或生效執(zhí)行。

同樣是緩解地鐵運(yùn)營成本上漲的壓力，跟漲價(jià)或擬漲價(jià)的昆明、重慶相比，佛山地鐵更顯謹(jǐn)慎。5月起，佛山地鐵以提前半小時(shí)收車、延長平峰期發(fā)車間隔、省電等方式節(jié)約成本。

圖源：廣州日報(bào)新花城

總的來說，“你家”漲價(jià)開源，“我家”省錢節(jié)流，地鐵公司的收支壓力又一次擺上了臺(tái)面。

20多年來，中國的地鐵維持在低票價(jià)水平，而早八的地鐵通勤人其實(shí)不太知道各地鐵公司普遍連年虧損，靠每年數(shù)十億元的財(cái)政補(bǔ)貼勉強(qiáng)維持收支平衡。

2024年也不例外。5月，至少28城地鐵公司發(fā)布了年度報(bào)告，據(jù)行業(yè)統(tǒng)計(jì)，扣除政府補(bǔ)貼，只有2座城市的地鐵公司盈利。

如今，41座城市建設(shè)了地鐵，全國日均搭乘的人次數(shù)以千萬計(jì)，“死亡N號(hào)線”是人們吐槽地鐵擁擠的高頻詞。

《我在他鄉(xiāng)挺好的》劇照

擠地鐵的人不少，為什么地鐵公司卻總在虧錢？地鐵是民生類基礎(chǔ)設(shè)施，如果成本上漲無法回避，誰又應(yīng)該為它買單？作為治療大城市交通擁堵的良方，地鐵是否提供了足夠充分的交通便利？

從第一個(gè)問題開始，北京交通大學(xué)中國城鎮(zhèn)化研究中心教授趙堅(jiān)就對南風(fēng)窗指出了一個(gè)誤區(qū)：“在許多有地鐵的城市，地鐵出行比例其實(shí)不到30%，不是多，而是太少了。”

財(cái)務(wù)收不抵支只是表象，作為城市化的產(chǎn)物，地鐵的問題終歸是城市規(guī)劃即城市空間資源合理利用的問題。

地鐵經(jīng)濟(jì)賬，我們算一算。

地鐵公司的成本焦慮

十多年來第一次給地鐵漲價(jià)，昆明和重慶的步子邁得謹(jǐn)慎。

以重慶為代表，是一邊控制漲幅，一邊增加優(yōu)惠措施利好高頻次、遠(yuǎn)距離、錯(cuò)峰出行的乘客進(jìn)行補(bǔ)償，輔以“約三成的付費(fèi)乘客票價(jià)不受影響，六至七成的乘客漲價(jià)1元”等數(shù)據(jù)，表明調(diào)整的影響范圍相對可承受。

走“降本”路線的佛山，早在3月也以設(shè)備檢修為由，局部線路試行提前收車，才在5月正式推行。而且佛山地鐵還以客流數(shù)據(jù)回應(yīng)稱，在運(yùn)營時(shí)間的最后半小時(shí)，3條線路平均每條線的客流約為200人次。

謹(jǐn)慎漲價(jià)和調(diào)整運(yùn)營時(shí)間背后，各地鐵公司難掩成本焦慮。

據(jù)重慶聽證方案披露的信息，其軌道交通的單位運(yùn)營成本是15.13元/人次，而算上免費(fèi)和優(yōu)惠乘客，單個(gè)人次票款收入約為2.2元，連成本的零頭都不到。

同時(shí)，重慶的軌道交通里程從2005年的13公里，擴(kuò)張到2024年的494.58公里，日均客運(yùn)量接近400萬人次——線網(wǎng)規(guī)模擴(kuò)大，帶動(dòng)客運(yùn)量、運(yùn)營成本上漲，成為重慶發(fā)改委調(diào)整地鐵票價(jià)的原因。

重慶李子壩站/圖源：Unsplash

相較而言，昆明地鐵的日子才叫不好過。2023年，因?yàn)橥锨穯T工薪資、票據(jù)連續(xù)逾期，昆明地鐵的財(cái)務(wù)困境也暴露在公眾視野。如今，昆明地鐵運(yùn)營的軌道交通里程不足重慶的三分之一，客運(yùn)量只有重慶的五分之一，但2024年財(cái)務(wù)報(bào)表披露的負(fù)債規(guī)模卻高于重慶。

事實(shí)上，各地地鐵公司的運(yùn)營都依賴巨額政府補(bǔ)貼，重慶、昆明、佛山也不例外。僅運(yùn)營補(bǔ)貼一項(xiàng)，重慶2024年的補(bǔ)虧金額是42.9億元，昆明是22.9億，佛山也超過了12.4億。

重慶軌道交通集團(tuán)2024年財(cái)務(wù)報(bào)告披露的政府補(bǔ)貼情況

靠政府補(bǔ)貼，各地鐵公司每年基本還能剩點(diǎn)零頭，但債務(wù)才是大頭。據(jù)2024年財(cái)報(bào)，截至2024年12月31日，重慶軌道交通集團(tuán)負(fù)債834億，昆明軌道交通集團(tuán)負(fù)債仍超1000億。

巨額債務(wù)是在多年地鐵建設(shè)擴(kuò)張中積累起來的。趙堅(jiān)告訴南風(fēng)窗，雖然地鐵票價(jià)比高鐵便宜,但地鐵的造價(jià)卻比高鐵更高。

以上海為例，同樣是2008年，京滬高鐵平均每公里的造價(jià)是1.5億元，地鐵12號(hào)線每公里造價(jià)是4億元，而2024年開工建設(shè)的上海19號(hào)線，每公里造價(jià)達(dá)20億元，成為“史上最貴”。

對比境外城市的地鐵票價(jià)，中國香港地鐵票價(jià)區(qū)間在4.6～28.49元，東京地鐵在9～16.5元，華盛頓地鐵是16～48元，內(nèi)地地鐵2或3元的起步票價(jià)算得上低廉。

軌道交通的日常運(yùn)維中，人工成本是大頭，比如重慶軌道交通集團(tuán)的職工共計(jì)2萬余人，而全國來說，人工成本占總成本的四成。

京港地鐵人力資源副總經(jīng)理周新曾介紹，每公里運(yùn)營平均需要60人到70人，這個(gè)數(shù)字還不包括外包給第三方的安檢員、保潔員、車站助理。且因?yàn)槌跫?jí)工和新人偏多，“為了保證地鐵安全運(yùn)營，只能在人數(shù)上保持多一些”。

哈爾濱地鐵2號(hào)線南直路站/新華社記者 王松 攝

如此說來，漲價(jià)似乎是情理之中。但同濟(jì)大學(xué)城市交通研究院教授張小寧認(rèn)為，“漲價(jià)不是一個(gè)很好的辦法”，它的局限性也很明顯。

因?yàn)檐壍澜煌ǖ男枨笫菑椥缘模鎸ζ教婀换駼RT，漲價(jià)可能減少地鐵客流量。“更重要的是，地鐵是公營設(shè)施，公眾的心理預(yù)期是，政府有義務(wù)用較低的價(jià)格提供服務(wù)。”張小寧說，而房地產(chǎn)或者商業(yè)地產(chǎn)，作為通地鐵的更大受益方，在由公眾分擔(dān)運(yùn)營成本上漲過程中，有可能搭了便車。

除此之外，漲價(jià)并非唯一的手段。當(dāng)屬分內(nèi)之事的是，地鐵人流密集，仍有許多資源可供經(jīng)營創(chuàng)收。但張小寧告訴南風(fēng)窗，現(xiàn)實(shí)是，大多數(shù)地鐵在物業(yè)開發(fā)利用、地下商鋪?zhàn)赓U、廣告等收入的規(guī)模和占比偏低，還是票款和補(bǔ)貼收入占大頭。

地鐵車廂廣告是地鐵公司的收入來源之一/圖源：圖蟲·創(chuàng)意

按已經(jīng)漲過地鐵票價(jià)的城市經(jīng)驗(yàn)，新增收入其實(shí)也無法覆蓋運(yùn)維成本。而中國的人口紅利、多次被驗(yàn)證有效的規(guī)模效應(yīng)、以量換價(jià)的競爭力，為什么沒有在地鐵上顯現(xiàn)它應(yīng)有的效益？

“關(guān)鍵還不在于成本，主要還是在于它的資源利用效率。”趙堅(jiān)說，而以漲價(jià)緩解成本焦慮背后，另一個(gè)關(guān)鍵問題很容易被忽略：坐地鐵的人有多少，它（地鐵公司）物盡其用了嗎？

1.2萬公里的冷與熱

2024年，中國58個(gè)城市建設(shè)了以地鐵為主的城市軌道交通（其余包括輕軌、有軌電車等），總里程數(shù)超過了1.2萬公里。

這是個(gè)什么概念呢？“比全世界其他所有國家的總里程加起來還多。”張小寧說。作為參照，里程第二長的美國，地鐵里程數(shù)約為1400公里。

客觀上，超長的地鐵里程可以為城市居民提供出行便利，而人口動(dòng)輒千萬的大城市也需要地鐵的龐大運(yùn)力緩解路面擁堵。

然而，龐大的人口基數(shù)和高峰期的個(gè)體感受有時(shí)制造了一種錯(cuò)覺，從而讓人忽略了另一重現(xiàn)實(shí)，不少城市地鐵的客流效益不佳，且不同城市、線路、站點(diǎn)、時(shí)段、高峰期上下行之間的客流差異很大。

圖源：北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)論文《城市軌道交通環(huán)線規(guī)劃研究》

與積攢打工人怨念的“死亡N號(hào)線”形成反差的景觀是“最孤獨(dú)的地鐵站”，在2018年前后，一批荒涼的地鐵站被曝光，比如被調(diào)侃為“阿富汗站”的南寧佛子嶺站，還有重慶曹家灣站、南京地鐵靈山站、佛山大墩站，這類地鐵站通常位于城郊，有的出口附近是魚塘、農(nóng)田，總之遠(yuǎn)離人群聚集區(qū)。

這些站點(diǎn)規(guī)劃多被寄托著抬升周邊地價(jià)、開發(fā)新樓盤進(jìn)而以“地鐵興城”的期待，但在被實(shí)踐檢驗(yàn)之前，也飽受爭議與質(zhì)疑。

比起人口基數(shù)烘托出來的客流量和局部冷熱，更能反映地鐵真實(shí)效率的標(biāo)尺是：客運(yùn)強(qiáng)度，而“每日每公里0.7萬人次”（下文省略單位，簡寫為數(shù)字）是一個(gè)初期門檻，它既是政策文件對軌道交通建設(shè)的要求，也是地鐵公司縮小運(yùn)營收支差距的基礎(chǔ)。

據(jù)《城市軌道交通2024年度統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》，昆明地鐵的客運(yùn)強(qiáng)度是0.51，佛山是0.27，低于0.7的標(biāo)準(zhǔn)線；重慶的客運(yùn)強(qiáng)度是0.87，雖然達(dá)標(biāo)，但低于成都的1.0，也不及同客流量規(guī)模、里程更短、城區(qū)常住人口更少的西安的1.19。

圖源：云南日報(bào)網(wǎng)

2024年，在開通了地鐵的41個(gè)城市當(dāng)中，只有18座城市的地鐵達(dá)標(biāo)，占比不到一半。客運(yùn)強(qiáng)度最高的是深圳地鐵，達(dá)到了每日每公里1.49萬人次，在今年披露虧損之前，深圳地鐵多年來堪稱“最賺錢的地鐵”。

0.7的標(biāo)準(zhǔn)線其實(shí)門檻不算高。

北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)就客運(yùn)強(qiáng)度對比了北京地鐵和久負(fù)盛名的東京地鐵，僅就單條線路而言，北京最忙碌的2號(hào)線，客運(yùn)強(qiáng)度是4.5，而東京最忙碌、效益最好的山手線是11.5。

普通人或許要問：高峰期的北京地鐵2號(hào)線已經(jīng)夠擠了，強(qiáng)度11.5的東京地鐵得擠成什么樣？

有意思的是，在日本地鐵的標(biāo)準(zhǔn)里，是這樣理解“擁擠”的：當(dāng)站位密度達(dá)到4～6人/平方米時(shí)，被認(rèn)為是“可以接受的”；6～8人/平方米時(shí)，尚屬“正常狀況”；密度為9～12人/平方米時(shí)，為“擁擠”，只能出現(xiàn)在個(gè)別時(shí)段、個(gè)別區(qū)段。

而中國的標(biāo)準(zhǔn)寬松多了：密度在5~6人/平方米時(shí)，忍受度不宜大于全區(qū)間的20%，或平均運(yùn)距不大于12公里。

中國城市軌道交通協(xié)會(huì)《城市軌道交通2024年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告》

現(xiàn)實(shí)中，客運(yùn)強(qiáng)度決定了財(cái)務(wù)報(bào)表是否體面。

上海申通地鐵集團(tuán)有限公司副總裁、財(cái)務(wù)總監(jiān)劉宏杰曾分析各地鐵公司2019年的經(jīng)營效益，他發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年客運(yùn)強(qiáng)度高于行業(yè)中位數(shù)（0.79）的城市地鐵，票務(wù)收益虧損可以控制在20%以內(nèi)，而虧損超過80%的企業(yè)，很大程度上是客流效益不佳導(dǎo)致的。

狂熱之中的浪費(fèi)

既然國內(nèi)連0.7都沒能達(dá)標(biāo)的城市這么多，為什么當(dāng)?shù)貐s能把地鐵建成呢？

張小寧對南風(fēng)窗解釋：“這個(gè)指標(biāo)是一個(gè)預(yù)測性指標(biāo)，地方在申報(bào)時(shí)往往會(huì)高估，而實(shí)際客運(yùn)強(qiáng)度只有在地鐵開通以后才能測得，在地鐵申報(bào)建設(shè)和規(guī)劃階段很難作為一項(xiàng)硬指標(biāo)加以約束。”約束地鐵申報(bào)的主要是人口指標(biāo)和財(cái)政預(yù)算收入，而有些城市把郊區(qū)人口也統(tǒng)計(jì)到城區(qū)人口當(dāng)中，2003年制訂的財(cái)政收入指標(biāo)在10多年后也明顯滯后，最終導(dǎo)致一些本沒必要建地鐵的城市拿到了審批。

2000年以來，地鐵建設(shè)掀起熱潮。早在2009年，國內(nèi)就有人發(fā)聲“警惕地鐵熱”，時(shí)任北京城建設(shè)計(jì)研究總院顧問院長沈景炎是其中一位。

他在一次報(bào)告中說：“軌道交通系統(tǒng)不僅建設(shè)投資高，而且建成后的運(yùn)營成本也高，要講經(jīng)濟(jì)性……城市軌道交通應(yīng)與城市發(fā)展同步，有客流就建，無客流不建，等客流達(dá)到了一定量級(jí)再建……如果過于追求線網(wǎng)密度和長度，忽略客運(yùn)效率、忽略客運(yùn)強(qiáng)度，就會(huì)造成浪費(fèi)。客運(yùn)效益目標(biāo)應(yīng)該是，以盡可能少的線路長度，運(yùn)送盡可能多的客流量。有百年地鐵建成歷史的倫敦、紐約、巴黎、東京，對地鐵建設(shè)規(guī)模都持謹(jǐn)慎態(tài)度。”

日本鐵路澀谷站/圖源：Unsplash

但直到2018年，以國發(fā)辦“52號(hào)文件”為標(biāo)志，提高申報(bào)地鐵城市的人口、公共預(yù)算收入、政府債務(wù)等12道“門檻”，地鐵建設(shè)管理才開始收緊。

當(dāng)中有兩個(gè)標(biāo)志性事件：2017年8月，內(nèi)蒙古包頭市的地鐵建設(shè)項(xiàng)目被緊急叫停，成為全國首個(gè)被叫停的地鐵建設(shè)項(xiàng)目；2024年5月，通車4年后因客流不足而停運(yùn)3年多的珠海有軌電車最終拆除，成為全國第一個(gè)被拆的有軌電車。

2025年，銀川市委書記在政府留言板回應(yīng)市民“為何不建輕軌”時(shí)直言：一是客運(yùn)強(qiáng)度無法達(dá)到輕軌建設(shè)要求；二是城市輕軌建設(shè)投資巨大、運(yùn)營維護(hù)成本高，增加政府債務(wù)；三是根據(jù)國家分類加強(qiáng)政府投資管理工作要求，寧夏等12個(gè)重點(diǎn)省份禁止新建城市軌道交通。

如今，地鐵審批和建設(shè)是回歸理性了，但對已經(jīng)建成的一些地鐵，當(dāng)年盲目建設(shè)積累下來的地方債務(wù)、地鐵居高不下的運(yùn)營成本、偏低的客流和商業(yè)化開發(fā)，一些困局時(shí)至今日才終于可感，開始以漲價(jià)和降本尋求出路。

我們與地鐵的距離

對城市主政者來說，地鐵不只是服務(wù)民生的交通工具，其規(guī)劃與建設(shè)也寄托著拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、謀政績的初衷。

這也給地鐵的效益問題增加了許多變量。“實(shí)際上政府補(bǔ)貼軌道交通的錢，很多也來源于賣地得到的收入。公共交通越發(fā)達(dá)的地方，周邊土地越值錢，這些收入相當(dāng)于對軌道交通的反哺。”趙堅(jiān)告訴南風(fēng)窗。在這個(gè)意義上，地鐵經(jīng)濟(jì)賬并不是孤立的。

在荒郊野外設(shè)置地鐵站點(diǎn)，也隱含著地方以地鐵基建興城的發(fā)展思路，只是前瞻性規(guī)劃開發(fā)比起立足當(dāng)下的按需建設(shè)，有時(shí)近乎一場豪賭，輸贏只能留待后人檢驗(yàn)。

“城市的發(fā)展有很多不確定性，誰知道什么地方能夠發(fā)展起來，哪里的客運(yùn)需求更大呢？”張小寧說。而眼下，當(dāng)房地產(chǎn)市場疲軟，土地財(cái)政難以為繼，地鐵運(yùn)營成本高企，最先暴露出地鐵客運(yùn)強(qiáng)度的短板，轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源配置不合理的問題。

圖源：廣州日報(bào)新華城

《廣州日報(bào)》在分析佛山地鐵發(fā)展之困時(shí)提及：佛山地鐵線網(wǎng)客流主要以廣佛通勤求學(xué)和跨市跨區(qū)的文商旅客流為主，客流結(jié)構(gòu)相對單一；在線路站點(diǎn)設(shè)計(jì)上，佛山地鐵通達(dá)的人流密集場所主要是城市景點(diǎn)景區(qū)，與許多大型樞紐、醫(yī)院、學(xué)校等人流量大的目的地還無法實(shí)現(xiàn)高效通達(dá)。

在政府留言板里，有佛山市民建言，指出佛山地鐵長距離跨區(qū)通行效率低下、部分地鐵站點(diǎn)位置偏僻、依賴新區(qū)開發(fā)實(shí)現(xiàn)賣地收入疊加給地鐵導(dǎo)入客流的模式失效等問題，沒有將市民出行需求擺在第一位。

怎樣才叫把市民的需求放在第一位呢？

中國城市軌道交通協(xié)會(huì)在2021年的數(shù)據(jù)分析和國際對比提供了一個(gè)參考系。在東京，軌道交通車站500米半徑覆蓋了中心城區(qū)80%的人口，而國內(nèi)最高的是深圳，覆蓋人口比例是54%，靠前的北上廣蓉渝在30%上下。

圖源：中國城市軌道交通協(xié)會(huì)

“這意味著東京人離站點(diǎn)更近，靠地鐵出行更便捷；而我們離得還太遠(yuǎn)，地鐵交通不夠便捷。”趙堅(jiān)說，因此打車、拼車、開車仍然是很多人的出行選擇，進(jìn)而削弱了地鐵疏導(dǎo)路面交通擁堵的能力。

此外，國內(nèi)地鐵站點(diǎn)周邊開發(fā)強(qiáng)度低，既沒能增加車站周邊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為地鐵增加客流，也無法提升它的效率和效益。

盡管近年來，以“公共交通為導(dǎo)向”的TOD和站城一體化的開發(fā)思路成為潮流，辦公、住宅、商業(yè)中心開始向地鐵站集聚，不再似從前那樣全城“攤大餅”，但許多項(xiàng)目仍在起步階段。

過程當(dāng)中，偏低的地塊容積率成為地鐵商業(yè)開發(fā)的一大掣肘。

趙堅(jiān)對南風(fēng)窗解釋，中國城市在制定城市規(guī)劃時(shí)，也詳細(xì)規(guī)定了各地塊的土地可以怎樣使用。容積率是其中一項(xiàng)剛性指標(biāo)，決定了在土地上可以蓋幾層樓。然而，規(guī)劃師無法事先預(yù)測哪些地塊會(huì)開通地鐵設(shè)站，往往采取大體平均的方式控制各地塊的容積率，導(dǎo)致“攤出的大餅”幾乎一樣厚。以至于后來的軌道交通建設(shè)，受事先確定的容積率控制，調(diào)整空間有限，很難進(jìn)行高強(qiáng)度、高密度的開發(fā)建設(shè)。

這也是為什么趙堅(jiān)說，城市交通問題的本質(zhì)是城市規(guī)劃問題，“這不是個(gè)別城市的問題，而是具有普遍性、系統(tǒng)性的問題。”趙堅(jiān)認(rèn)為，“現(xiàn)在我們提城市更新，但過往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的城市規(guī)劃已經(jīng)非常僵硬，不適應(yīng)今天以公共交通為導(dǎo)向、站城一體化的發(fā)展思路。”

圖源：Unsplash

發(fā)展交通、更新城市，服務(wù)的不是一座抽象的“城”，而是具體的人。

回到歷史的起點(diǎn)，地鐵這個(gè)從“倫敦老鼠洞”中獲得靈感的發(fā)明，是為緩解城市擁堵、方便人們出行而誕生的。“城市軌道交通是為人服務(wù)的，它既要離人近，也要開發(fā)得好，才能夠服務(wù)。”趙堅(jiān)說。

當(dāng)共享單車、電動(dòng)車成為我們通向地鐵站、縮短通勤和出行時(shí)間的“必需品”，又面對地鐵漲價(jià)的現(xiàn)實(shí)，這些并不孤立的綜合成本提醒我們，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅審視地鐵規(guī)劃與人的真實(shí)需求是否存在錯(cuò)位，公共交通服務(wù)是否充分到位。漲1元錢是不多，但1元錢背后那些更重要的問題需要較真。

作者 | 施晶晶

編輯 | 向現(xiàn)

值班主編 | 吳擎

排版 | 八斤