1956年，毛主席在《論十大關系》中指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”縣是中國十分重要的治理單位，縣政權是一級完備政權，具備很強的統籌能力。“郡縣治，天下安”，如果能夠調動縣級治理的積極性，那全國地方治理就可以因地制宜，中央政策就可以有效落地，中國現代化建設就可以少走彎路。

中國大陸有兩千多個縣，不同地區情況不同，十分復雜，每一個縣都有獨特縣情，每一項政策自上而下都要經由縣才能落地。政策落地效果如何，前提在于政策必須符合當地實際。中央政策可能只是一般性的對全國的要求，落地實施就需要縣級政權因地制宜地進行細化和調整。惟其如此，國家政策才可以既保持全國統一性，又適應地區特殊性。

縣級政權因地制宜實施政策有兩個前提：一是縣級政權有因地制宜的權力空間，二是縣級政權不將因地制宜變成應付中央政策的借口。如果地方都找借口來應付國家政策，對地方有利的政策就積極執行，對地方不利的政策就不執行，那么地方積極性倒是調動起來了，可是中央積極性就存在問題了，因為“政令不出中南海”了。

在以經濟發展為中心的政策目標下，經濟發展狀況成為上級考評縣級政權最重要的指標，而且幾乎是唯一指標，以GDP論英雄，只要經濟發展上去了，地方治理就有很大的自由度和自主權。因此出現了兩個后果，一是地方經濟具有很強活力，以GDP增長為核心的錦標賽體制為中國經濟持續高速發展提供了強大助力；二是地方治理中出現了很多亂象，不僅出現了比較普遍的官員貪污腐化、違法亂紀，而且還出現了地方主義傾向。

黨的十八大以來，中央不僅通過“八項規定”嚴肅了黨紀政紀，而且通過“拍蠅打虎”對腐化變質分子進行了持續打擊。黨風政風徹底好轉，干群關系大幅度改善。

黨的十八大以后，中央加強了對地方的管理，也改變了唯GDP論英雄的評價標準，開始有越來越多的任務下到地方，扶貧、環保、安全生產、信訪、黨建等這些過去相對邊緣的工作任務，也都變成了“一票否決”工作。

過去，只要地方政府取得了好的經濟發展成績，其他工作差一點不要緊。以經濟發展為中心的時期，縣級政權圍繞經濟發展調配各種資源，縣級所屬職能部門服務于縣級經濟發展的中心工作。這個時候，縣是有靈魂的，具有獨立決策權，可以調整資源完成中心任務。

黨的十八大以后，發展經濟仍然是地方最重要的工作，差異在于其他工作也變得重要起來。之前中央各個部委通過“條條”安排下來的工作，地方都有討價還價的空間以及變通執行的可能，這就是比較典型的“政令不出中南海”。

現在嚴肅黨紀政紀，地方變通執行“條條”工作的風險越來越大，且中央部委也越來越傾向于將部門工作通過“兩辦”文件變成中心工作，到了地方，就有了越來越多自上而下的中心工作，所有這些工作都是必須完成的。

隨著越來越多自上而下的中心任務到了縣級，縣級不得不將主要工作轉變為完成上級安排下來的部門工作，不得不將資源優先用于完成部門工作。結果，縣級其他工作包括經濟工作反而變得次要起來。縣級主要工作變成通過優先配置資源完成上級部門中心工作以免責，只要能完成上級工作，不被一票否決就好。

反過來，經濟發展等工作能做好就做，做不好就算了。縣級資源有限，大量自上而下的部門工作已經耗盡了縣級資源，縣級政權就既無積極性又無能力來做上級安排工作以外的工作了。縣級治理喪失了靈魂，即喪失了依據地方實際需要進行優先建設排序的主體性和積極性。

缺乏縣級的主體性和積極性，中央與地方兩個積極性就不存在了。從這個意義上看，當前應當中央給地方放權，以增加地方的積極性。