楊雪冬等：論黨的工作重心轉換與城市工作的展開

教育強國

摘要：城市工作已經在黨和國家工作全局中處于舉足輕重的地位。黨的城市工作經歷的三次重大轉化顯示出黨的工作重心轉換與城市工作展開有著緊密關聯。新中國成立前后，黨的工作重心向城市轉移，如何接管城市、鞏固政權，成為城市工作的主要內容；改革開放后，黨和國家的工作重心轉向經濟建設，如何發展城市、推動改革開放，成為城市工作的主要內容；新時代以來，黨和國家的工作圍繞中國式現代化的實現展開，以“人民城市”為理念如何治理城市成為城市工作的重心。城市工作作為黨和國家工作全局的組成部分，隨著黨的工作重心轉換而不斷拓展深化，也因應著城市化的加速和城市形態的變化等城市工作展開的實際場景和基本對象的調整不斷豐富提升。這種全局重心與局部工作的關系，也同樣適用于理解黨在其他領域工作的拓展。

城市和農村是黨和國家各項工作展開的兩大場域。習近平總書記在中央城市工作會議上指出：“農村工作和城市工作是各級黨委工作的兩大陣地，二者相輔相成、缺一不可。‘三農’工作是全黨工作的重中之重，城市工作在黨和國家工作全局中舉足輕重。”確定中心工作，圍繞中心工作安排工作布局，是黨創造的優秀治理方略。城市在黨和國家工作布局中位次的變化，生動說明了這種中心化治理方略的具體展開和實際效果。毛澤東曾在《關于領導方法的若干問題》中明確提出，“任何一個地區內，不能同時有許多中心工作，在一定時間內只能有一個中心工作……必須考慮到該處的斗爭歷史和斗爭環境，將各項工作擺在適當的地位；而不是……形成很多的‘中心工作’和凌亂無秩序的狀態”。黨的城市工作經歷了三次重大轉換：第一次是新中國成立前后，黨的工作重心向城市轉移，建設城市作為城市工作的重心；第二次是改革開放之后，黨和國家的工作重心向經濟建設轉移，發展城市成為城市工作的中心；第三次是黨的十八大以來，黨和國家的工作重心向實現中國式現代化轉移，以“人民城市”為理念發展和治理城市成為城市工作的重心。正是黨對城市、城市化和城市工作的認識不斷深化、實踐不斷豐富，確保了人類有史以來最大規模城市化快速而健康推進，成功走出一條富有中國特色的城鎮化道路。回顧黨的城市工作重心轉換，辨識出城市工作展開的方式，既有助于更清晰地認識城市工作與黨和國家工作全局的關系，也有益于更系統地總結不同時期城市工作的經驗，進一步推動新時代城市工作高質量展開。

一、第一次轉換：接管城市與建設國家

中國共產黨是一個在城市中建立、在農村中發展壯大的政黨，在領導農村、組織農民、動員農村資源進行軍事斗爭方面積累了豐富的經驗，形成了一套成熟而有效的農村工作方式，但奪取作為敵人主要根據地的城市，始終是“革命的最后目的”。隨著抗日戰爭的不斷勝利，接管城市開始進入黨的決策日程。1944年6月，中共中央《關于城市工作的指示》，第一次提出“必須把城市工作與根據地工作作為自己同等重要的兩大任務”。同年9月，中共中央《關于建立城市工作部門的指示》，要求“地委以上各級黨部須立即建立城市工作部，在黨委與上級城市工作部領導下，專門負責管理城市及交通要道工作，不兼其他任務”。

從1945年4月召開的中共七大開始，黨為城市工作的展開積極做著思想和理論上的準備。曾經長期在白區城市工作的劉少奇、彭真等人對于城市的特征和黨的城市工作如何開展有著較為深入的論述。在中共七大上，時任中共中央組織部代理部長、中共中央城市工作部部長的彭真在發言中專門討論了以城市為中心建立新的秩序帶來的挑戰。在他看來，盡管黨的一些成員不乏城市生活和工作經驗，但是對于整個黨來說，“奪取城市與掌管城市，從鄉村轉變到城市”，是“一個新的課題”。他詳細分析了城市與農村的差異及其對黨的工作提出的要求。首先，城市人口集中、流動性大、結構復雜，農村人口分散、流動性小、比較凝聚；其次，城市的經濟完全商品化，農村是半自給自足經濟；第三，城市的公共品保障要求更高，比如糧食、燃料、飲水等；第四，城市工作的內容、形式以及方法也不同于鄉村，比如統一戰線、群眾工作、文化教育等。因此，“一切都需要從工作中不斷地學習”。

在占領東北、華北部分城市的過程中，都曾出現過用暴力方式破壞城市生產秩序的行為，一度造成城市生產生活的混亂。中共領導人及時總結經驗，對于如何接管城市逐漸形成了更為清晰的認識。1947年9月，劉少奇在城市工作會議的講話中強調，“進城之前要有準備，進城之后要有紀律”。他提醒道，“不要以為進大城市是好事”，搞得不好“會發生‘人心思蔣’的”。在11月占領石家莊后，中共中央工委及時總結經驗，形成了《關于收復石家莊的城市工作經驗》的正式文件，并上報中共中央。1948年2月25日，中共中央發出《關于注意總結城市工作經驗的指示》，指出“像石家莊這樣重要的經驗”，“必須引起全黨注意”。劉少奇明確提出，“要在石家莊摸索出管理大中城市的經驗，為全黨工作重心從農村轉向城市提供樣本”。

為了順利接管越來越多的大中城市，1948年中央政治局“九月會議”后，中央城市工作部改名為中央統一戰線工作部，負責更多內容的解放區工作，明確中央政策研究室負責解放區城市和農村各項政策，要求軍隊干部要迅速學會管理城市，成為接管城市的“工作隊”。1949年3月召開的黨的七屆二中全會，標志著黨的工作重心正式轉向城市。毛澤東在會議上指出，“從現在起，開始了由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期。黨的工作重心由鄉村移到了城市”。

黨的七屆二中全會后，劉少奇從4月10日到5月7日赴天津進行了近1個月的調研，在座談和演講中較為系統地闡述了中共城市工作的基本思路。首先，城市的主要功能是生產性的、不是消費性的，因此從接管城市第一天起，就要著眼于城市的生產恢復和發展，這是城市各項工作的中心。劉少奇在4月24日天津市干部會議上的報告中指出，“今后的問題是如何管理好天津，要通過管理、改造、發展，把消費的城市變為生產的城市，變為新的、生產的、人民的天津”。其次，將群眾組織起來是城市工作的重要內容。城市人口聚集，社會階層多樣，既要依靠工人階級保證生產秩序的正常，也要將廣大群眾組織起來、教育好，并維護他們的利益。只有將群眾組織起來，提高他們的認識水平，才能進一步鞏固好新的政權。再次，城市工作體制具有集中特征。劉少奇多次強調，“在城市工作中要徹底轉變農村的工作方式,不要用農村的工作方式來管理城市”。他認為，城市工作的特點是集中領導，要在行政層級、部門設置、領導方式等多方面，貫徹好集中領導的原則。在劉少奇、彭真等人的建議和推動下，取消了按照農村方式設置城市各級政府的方式，明確了區、街道與市的關系，將街道設置為派出機構，理順了各層級政府的關系。最后，城市工作與農村工作要統籌開展。在黨的七屆二中全會上，毛澤東就明確指出，工作重心的轉移，決不可以“丟掉鄉村，僅顧城市”，而是“城鄉必須兼顧，必須使城市工作和鄉村工作，使工人和農民，使工業和農業，緊密地聯系起來”。劉少奇也在發言中說，“我們要有城鄉一體的觀點。要以城市工作為重心來領導全黨工作。‘單打一’的做法必須改變”。

新中國成立后，正式開啟了由城市領導黨和國家各項工作的進程。黨的城市工作具有以下幾個特點：首先，城市工作的思路和方式深受蘇聯和冷戰格局的影響。在全國各項工作都“以蘇為師”的背景下，城市工作也不例外，無論是城市化道路選擇，還是城市規劃、城市管理做法等，都“一邊倒”地向蘇聯學習，尤其在重點城市的建設上，更是如此。1957年，鄧小平在一次講話中很生動地談到了這點：“我們也要學習世界上一切先進的經驗，世界各國，包括美國在內，有先進的東西我們也要學。但首先是學習蘇聯，因為現在只有蘇聯和其他兄弟國家幫助我們，美國對我們搞禁運嘛！”冷戰格局對城市工作的影響，突出表現為將重點城市建設向東北和中西部布局、優先發展重工業。“一五”計劃時期動工的694個大型項目中，472個在中部和西部，占68%，222個在東部，占32%。“原子戰爭”始終是決策者考慮城市布局發展的重要因素。

其次，確定了以工業化帶動城市化的基本思路。將我國迅速從一個農業國建設成為一個工業國，是黨發展國家的基本目標。重點工業項目的安放，也代表了城市化發展的重點。156個項目中的79%都放在了西北、西南和東北等內陸地區。新中國成立后城市化率的提升，重要原因之一是中西部城市的發展。到1958年底，全國城市化率已經從1949年的10.64%上升到16.2%。由于工業化先于城市化，城市工作缺乏協調，城市規劃落后于城市建設，城市尤其是新興城市，難以為工業發展提供更全面支持的問題就暴露出來。“一五”計劃開始后，一些重點城市紛紛向中央報告城市建設落后于工廠建設的突出問題，例如中南局在對城市建廠工作建議的請示中指出，“現在國家建設中存在著一個極大的矛盾，就是工廠建設有計劃，城市建設無計劃，工廠建設有人管，城市建設無人管”。1954年8月11日，《人民日報》發表“貫徹重點建設城市的方針”的社論，提出“必須首先集中力量建設那些有重要工程的新工業城市……必須有近代的公用設施來與之相配合。這類城市應該是全部城市建設工作的重點”。1955年，薄一波在全國黨代會上發言中也提出，“城市建設落后于工業建設”，是當時城市建設的三個突出問題之一。

再次，構建起城市工作開展的制度架構。規劃、建設和管理是城市工作的基本內容，需要具體的制度安排來支撐落實。1956年，城市建設總局改為城市建設部，主管全國城市建設和規劃工作。同年4月，在全國城市規劃座談會上，建設部提出凡是有建設的城市都要有規劃，要搞遠景規劃、區域規劃。城市管理體制的實質是政權在城市如何組織的問題。伴隨著單位體制的確立和城市政府職能的明確化，城市管理體制也逐步建立起來。接管城市后，各地公安派出所在一定程度上承擔了城市最基層政權的管理職能。盡管設立在城市中的黨政軍機關和企事業單位成為城市人口的主要承接者，但依然有許多沒有組織起來的居民，如何將這些居民組織起來就需要建立專門的制度。1953年，時任北京市委第一書記的彭真向黨中央提交了《城市應建立街道辦事處和居民委員會》的報告，提出“仍有很多不屬工廠、企業、學校、機關的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業或轉業，為了減輕現在區政府和公安派出所的負擔，在很多城市中，除建立居民委員會外，還需要設立市或區人民政府的派出機關，我們的意見是設立街道辦事處”。他認為，“城市街道不需要再建立一級政權。因為城市的許多工作都是需要集中統一處理的，不宜分散進行，如街設街政府，就很容易政出多門”。1954年12月，全國人大常委會正式通過《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》和《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》，城市管理體制在全國統一起來。在毛丹看來，“實施街居制的直接成果是通過體制化的群眾積極分子中間機構實現了對居民區最大限度地組織和統合，居民區迅速成為在基層政權之下用居委會、居民小組單一方式組織管理的基層社會”。

在蘇聯的示范、計劃經濟體制的驅動，尤其是冷戰對抗升級的影響下，黨對于城市性質功能的認識存在簡單化的風險，在城市化道路的選擇上過度強調以工業化尤其是重工業化為中心來布局城市、建設城市，并為此設計實行了一些割裂城鄉關系、優先保障城市的制度設計，導致的后果是城市的能力難以承擔城市人口的快速增長。1962年、1963年，中央兩次召開城市工作會議，研究解決當時城市發展建設任務面臨的種種困難，確立了控制城市發展速度、縮小城市規模的城市化總基調。進入1960年代，工業系統不完整和農村提供的農產品供給不足，城市運轉困難，城市工業衰退，城市化進程陷入停滯和倒退，城市工作陷入動蕩。因此，在1950至1980年的30年中，相對于全世界城市人口的比重由28.4%上升到41.3%，發展中國家由16.2%上升到30.5%，中國大陸僅由11.2%上升到19.4%。

曾任城市建設部部長的萬里在1986年全國城市建設會議上的講話，深刻剖析了當時對于城市和城市化的兩個認識誤區。一是把城市單純地看作是工業基地而沒有認識到城市應該具有多種功能。二是在“左”的思想干擾下，對城鄉關系的錯誤認識以及導致的政策失誤。他說：“那時的生產力本來還很低，卻急于提出消滅城鄉差別。而解決這個問題，又不是去積極發展城市，以城市帶動農村，提高農村的水平，而是抑制城市的發展，人為地拉平城鄉差距。這樣一來，城市得不到充分發展，不具備多種功能，經濟發展也受到限制。”

二、第二次轉換：城市作為改革開放的引擎

1978年召開的黨的十一屆三中全會決定將黨工作的著重點轉移到社會主義現代化建設上，由此開始了波瀾壯闊的改革開放事業。在此后多個場合，鄧小平等黨和國家領導人反復強調“經濟工作是當前最大的政治，經濟問題是壓倒一切的政治問題。不只是當前，恐怕今后長期的工作重點都要放在經濟工作上面”，“集中力量把經濟搞上去，實現中國的現代化，本身就是最大的政治”。隨著黨的工作重心的轉移，城市的重要性進一步凸顯出來。如果說為了迎接新中國成立，黨的工作重心第一次轉移是將黨領導國家建設的工作場景從農村轉移到城市，那么第二次轉移的目的則是如何在國家發展事業中進一步發揮城市的引領帶動作用，城市不僅是黨領導國家各項工作的主要場景，更是各項事業發展繁榮必須依靠的主體。因此，在這次轉移中，如何激發城市的能動性和創造性，釋放其經濟政治社會文化綜合功能，就成為城市工作的主要內容。

這種變化首先是從對城市認識的調整開始的。1978年3月，在黨的十一屆三中全會召開之前，國務院召開第三次城市工作會議，4月，黨中央批轉了這次會議制定的《關于加強城市建設工作的意見》，明確“全國的大、中、小城市，是發展現代工業的基地，是一個地區政治、經濟和文化的中心，是鞏固和發展工農聯盟，實行無產階級專政的重要陣地”。同時，還提出了控制大城市規模、發展中小城鎮的城市工作基本思路等7個方面的城市工作方針、政策，“這在往后30年的城市建設和發展中，發揮了綱領性的指導作用”。對城市建設的重視除了發展經濟的考慮外，還在于當時有大批知青返城，需要為他們提供工作崗位和生活保障。在這個過程中，城市內部的經濟主體增多了，經濟活動隨之活躍起來。

農村經濟體制改革全面展開后，改革的重點轉向城市。之所以城市成為改革的重點，根本原因在于經濟體制的主要目的是破除高度集中的舊體制的束縛，通過放權讓利的方式解放生產力。城市既是計劃體制的堡壘，也是打破行政條塊分割，擴展深化經濟聯系的樞紐。1980年9月，國務院體改辦向中央提交的《關于經濟體制改革的初步意見》中提出“把按條條、塊塊組織經濟活動，改為通過經濟中心來組織經濟活動。在全國范圍內形成若干個以工商業比較發達的大城市為依托的經濟中心。每個大的經濟中心的周圍，可以有若干以中小城市為主體的中小經濟中心，與其他中小城鎮和農村相聯結”。這樣，就形成了20世紀80年代改革的基本思路，即“克服條塊分割、區域封鎖的弊端，必須走以城市為中心，統一組織各種經濟活動，逐步形成跨行業、跨地區經濟網絡的道路”。

從1981年起，國家開始選擇中小城市進行城市經濟體制綜合改革試驗。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，從政治的高度和國家發展的總體布局出發，給予城市更全面的定位，“城市是我國經濟、政治、科學技術、文化教育的中心，是現代工業和工人階級集中的地方，在社會主義現代化建設中起著主導作用”。同時指出，“要充分發揮城市的中心作用，逐步形成以城市特別是大、中城市為依托的，不同規模的，開放式、網絡型的經濟區”，并對城市政府的職能做了更明確的要求，城市政府應該集中力量做好城市的規劃、建設和管理，加強各種公用設施的建設，進行環境的綜合整治，指導和促進企業的專業化協作、改組聯合、技術改造和經營管理現代化，指導和促進物資和商品的合理流通，搞好文教、衛生、社會福利事業和各項服務事業，促進精神文明的建設和創造良好的社會風氣，搞好社會治安”。尤其，還著重強調了城市工作與國家整體工作的關聯，“城市政府還應該根據國民經濟發展的總體要求和當地的條件，做好中長期的經濟和社會發展規劃”。

1985年4月，國務院主要領導人在武漢發表《搞好城市改革，發揮城市功能》的講話，較為全面闡發了對城市的認識，“不能把城市單純看成工業基地，而是具有多種功能作用；城市不能單純為自身服務，還要為整個經濟區服務；考核城市的工作，不能單純地看其工業總產值，還要看其輻射面的大小和吸引力的強弱”。萬里在1986年全國城市建設會議上，更具體指出，城市除了作為工業生產基地，還有貿易中心、金融中心、交通樞紐、信息中心和科技、文化、教育中心等多種功能。城市的生氣和活力，來自多種功能的發揮。因此，“必須牢固樹立城市具有多種功能的現代觀念，這關系到改革能不能成功，實現‘四化’的步伐能不能加快，能不能在本世紀末達到小康水平這樣一些根本性的問題”。到1987年2月，全國共有72個城市確定進行經濟體制綜合改革試點，包括了除京、津、滬以外的所有特大城市和60%左右的大城市。

在國家賦予城市更高期待更多使命的同時，城市作為經濟發展的主體性也確立起來，更加主動地謀劃當地發展，創造性地利用制度空間、政策條件。在這個意義上，改革開放新時期黨的城市工作的鮮明特點是，城市從作為城市工作的載體轉變為城市工作的主體。不同類型的城市，不僅是黨和國家各項工作的執行者，更是在改革開放格局中，主動利用自身條件，爭取包括來自上級、市場和國外的各種資源實現快速發展的行動者。由此，城市成了市場經濟發展的載體、對外開放的平臺，城市在各個領域的相互競爭和相互學習，激發了制度活力，推動了國家的整體發展。尤其進入1994年分稅制改革后，各級地方政府有了更強烈的發展激勵，經營城市、提高城市競爭力成為各類城市發展的共識。從1978年至2012年，中國城市化率由17.92%提升至52.57%，城鎮人口由17245萬增長至71182萬，城市數量由193個擴張至657個。

隨著城市主體性的確立，如何規范城市發展、如何管理好城市，成為黨的城市工作的兩個主要內容。前者的本質是中國城市化道路的選擇問題，后者則是城市管理體制改革問題。對于中國究竟走優先發展哪種規模城市的城市化道路的討論，深受經典馬克思主義關于解決城鄉差別的社會發展理念和20世紀60年代為應對城市快速擴張而壓縮城市的實踐影響。因此，改革開放一開始，就圍繞城市規模大小產生了熱烈討論，形成了就地轉移論、小城鎮重點論、中等城市重點論、大城市重點論、大中小并舉論、因地制宜論、兩頭重點論等多種觀點。這些爭論的核心問題是：哪種規模的城市更有助于解決龐大的農村人口的城市化問題，縮小城鄉差距。費孝通先生主張的優先發展小城鎮的觀點在爭論中占據了上風。之所以如此，一方面，這個主張汲取了新中國成立后通過重工業化帶動城市化，以及許多發展中國家出現城市化病的經驗教訓，另一方面也符合當時農村改革先行的漸進主義改革理念。在費孝通看來，中國這個農業人口大國，“走從農村小城鎮開始，逐步發展城市化的過程，必須自下而上地發展起多層次的猶如金字塔形的經濟中心，以此來最大程度地減低高速現代化和都市化對整個社會的沖擊和震蕩”，“小城鎮可能成為防止人口超前過度集中的蓄水池”。

1980年，國務院批轉了國家建委舉辦的全國城市規劃工作會議發布的《全國城市規劃工作紀要》，確定了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展基本方針。1986年，“建市”標準調整后，縣級市快速增加。1989年制訂的《中華人民共和國城市規劃法》第一次將“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”以法律形式規定為我國城市發展的指導思想。1993年全國村鎮建設會議，確定了以小城鎮為重點的村鎮建設方針（見表1）。

盡管國家對于不同規模的城市發展有著總體方針和制度性約束，但是各級地方政府作為推進城市化的主要力量，會通過各種方式來加快本地的城市化，推動城市規模不斷擴大。分稅制改革后，各級地方政府有了發展本地經濟更大主動性和積極性，城市化成為實現發展的重要路徑和體現發展成就的重要形式。由于國家通過《中華人民共和國土地管理法》（1998年修訂）把大部分土地收益權和支配權界定給了地方政府，特別是城市政府、地方政府第一次擁有了自己可以“經營”的產品。土地有償使用制度和土地儲備制度的建立為地方政府開啟以地生財、以地融資的“經營城市”模式提供了制度條件和制度激勵。以地生財的土地融資模式使得中國的城鎮化發展進程進入快速發展時期。就大城市而言，采取了中心城區“退二進三”“退居進商”等方式，將人口向郊區轉移。而許多地級中等城市，則利用行政區劃調整權，通過“切塊設市”“整縣改市”“地市合并”以及“撤縣（鎮）設區”等方式擴大城市面積，增加城市人口。更為重要的是，在工業化和市場力量的驅動下，原來束縛人口流動的戶口制逐漸弱化，大量中西部勞動力進入沿海城市，人戶分離成為中國城市化的普遍現象，進而如何應對人口大規模流動帶來的公共品提供、社會秩序維護等問題，成為城市管理工作的重要內容。

新世紀以來，隨著城市化率的提高，城鎮化戰略被確立起來，控制大城市規模的思路開始調整，開始強調不同規模城市協調發展。2001年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》首次將城鎮化戰略提高到國家戰略的高度，同時強調“循序漸進，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路，逐步形成合理的城鎮體系”，“發揮大城市的輻射帶動作用，引導城鎮密集區有序發展”。2002年11月，黨的十六大報告指出，“要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路”。2007年10月28日，《中華人民共和國城鄉規劃法》正式頒布，廢除了原《中華人民共和國城市規劃法》第四條中關于城市發展方針的規定，未涉及城市規模控制有關內容。

規劃、建設、管理城市是城市工作的基本內容，而管理城市又是城市工作的常態。在城市化不斷推進的過程中，城市無論從規模、樣態還是內外部關系上，始終處于變動之中，尤其是包括人口在內的各類資源的快速流動、大規模集聚及其由此衍生的風險，城市管理的內容不斷增加，要求不斷提高。在城市管理的制度安排上，1982年國務院機構改革中，新組建了城鄉建設環境保護部，頒布了《城市市容環境衛生管理條例（試行）》，將城市建設與環境保護聯系起來，城市內部的環境治理有了明確的負責機構。此后，專門負責城市規劃建設的部門多次調整。2008年，組建了住房和城鄉建設部，在制度上解決了城鄉規劃建設管理的“城鄉分治”局面。在城市政權層級上，1980年全國人大重新公布了1954年的《城市街道辦事處組織條例》，再次明確街道辦事處是市或區政府的派出機關。之后，全國各地逐步恢復了街道辦事處建制。1989年頒布的《城市居民委員會組織法》確定，居委會是城市居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。由此，在城市內部政權層級關系明確的同時，如何定位街道的職能、發揮街道的作用，如何實行居民自治、處理居委會與業主委員會的關系、建設城市社區，就成為城市工作的基本內容。2003年非典疫情的暴發，加之各類社會風險的衍生激化，應急管理、社會保障體制、風險管理等成為城市工作新的、更為緊迫的內容。

總的來說，黨的城市工作適應了城市化率的快速提高，逐步構建起了適應市場經濟、開放條件的城市工作格局，并對城市工作形成了一定的經驗總結。城市工作涉及多項內容，其中矛盾很多，但歸結起來“主要是處理好各單位、各部門的實際需要與城市全局合理部署的關系；處理好各方面當前現實的需要與實現長遠目標的關系；處理好工業與農業、城市和農村的關系；處理好平時和戰時的關系；處理好需要與可能的關系；處理好生產與生活安排的關系等”。因此，城市工作“一定要體現統一領導、統一建設的精神，體現兼顧城鄉、兼顧工農業的精神，既要從現實出發，又要從全局長遠著眼，努力避免片面性和局限性”。城市規模越大，人口越集中，各類組織越密集，通過統一化、協調統籌處理好各種關系就越具有挑戰性。這些分析和判斷，對于理解改革開放中城市工作的安排推進，尤其是出現的結構性問題，依然富有啟發。

三、第三次轉換：把城市作為國家治理

現代化的主戰場黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，在繼續堅持以經濟建設為中心的同時，中共中央提出推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，構建起黨全面領導國家治理的制度體系，各項工作的開展更加突出頂層設計、整體推進。這是一種黨的工作方式的重大轉變。隨著中國的城市化率超過50%，城市不僅是國家發展的重要主體，更成為國家治理現代化的主戰場。如何更充分發揮城市在中國式現代化實現過程中的作用，成為黨的城市工作的核心任務。

新時代黨的城市工作有以下幾個鮮明特點：

第一，對中國式城市化道路的推進和城市工作的展開作出了頂層設計。2013年11月，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了頂層設計作為全面深化改革的基本原則，隨后通過設立領導小組（黨的十九大后成立委員會）制訂各領域改革方案等方式，將頂層設計原則具體化操作化。在這一文件中，明確了要“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”。同年12月，中央召開城鎮化工作會議；2015年12月，中央時隔近40年后再次召開城市工作會議，習近平總書記發表了講話，明確了城市工作在黨和國家工作全局中占據舉足輕重的地位。兩次會議及習近平總書記重要講話對新時代城市工作進行了深刻總結和前瞻把握，是指導新時代城市工作的綱領性文獻。此后，中共中央和國務院密集出臺了與城市建設、發展和治理相關文件，明確了一些重要領域目標實現的時間表（見表2）。

第二，確立“以人民為中心”為中國式城市化和黨的城市工作的核心價值。2013年，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上指出，“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵”，要通過各項制度建設和政策創新，做好“農村富余勞動力和農村人口向城鎮轉移”，“把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”。2015年，在中央城市工作會議上，習近平總書記生動地闡釋了這個道理：“城市的核心是人，關鍵是十二個字：衣食住行、生老病死、安居樂業。城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務狀況是重要評判標準。”2019年11月，習近平總書記在上海市考察時，首次提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，強調“無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產、生活、生態空間”。城市不僅要有高度，更要有溫度。在“人民城市”理念的指導下，在重視城市經濟行政功能的同時，更加重視城市的宜居功能和文明傳承功能。城市發展的歷史讓我們更加意識到，文化是城市的靈魂、城市是現代文明的窗口，延續城市文脈，不僅是城市經濟發展的新增長點，而且是社會文明進步和國家軟實力提升的重要環節，更是使歷史和當代相得益彰的過程。正如習近平總書記強調的“根”的意識，“城市是一個民族文化和情感記憶的載體，歷史文化是城市魅力之關鍵。古人講，萬物有所生，而獨知守其根。中華文明延綿至今，正是因為有這種根的意識”。一個民族需要有民族精神，一個城市同樣需要有城市精神。新時代的城市工作，是以歷史自覺、大國擔當發展城市這一人類文明成果。

第三，進一步明確了城市化和城市工作要遵循規律，尤其突出統籌治理。城市是一個集聚的空間、復雜的體系，涉及各種關系。2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議的講話中，創造性地提出城市工作五個維度“統籌”思路，即統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性；統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性；統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性；統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性；統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。城鎮化作為一個自然歷史過程，是各國發展必然要遇到的經濟社會發展過程。無論是城市化，還是城市工作，都是系統工程，城市化的統籌協調要通過優化城市發展布局和協調城市化主要力量來實現。一方面，要根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。另一方面，要協調好市場和政府的關系、中央和地方關系。“既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。”在央地關系的良性互動上，中央制定大政方針、確定城鎮化總體規劃和戰略布局，地方從實際出發，貫徹落實總體規劃，制定相應規劃，創造性開展建設和管理工作，抓好落實與城鎮化密切相關的財稅、土地、政績考核等領域的改革。

第四，在工作推進上，要充分發揮黨把方向、謀大局、定政策、促改革的制度優勢，不斷創新城市治理，以高質量城市工作提升國家治理效能。習近平總書記特別強調了城市工作中的執行與工作效能問題，“在城市工作中，城市黨委和政府是責任主體，要依據國家、省區市確定的目標和要求，制定本市現代化行動方案，明確總體要求、實施步驟、措施保證。街道、社區黨組織是黨在城市工作的基礎，以建設服務型黨組織為抓手，帶動社區自治組織、社區社會組織建設，強化便民服務網絡建設，多為群眾辦實事、辦好事，通過服務貼近群眾、團結群眾、引導群眾，實現‘人民城市人民建，人民城市人民管’”。隨著城市規模不斷擴大，城市系統越來越復雜，社會風險越來越集中在大城市，黨領導的城市工作高度重視決策部署的科學性、風險防控的精準性、公共服務的便捷性，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序，增強城市抵御自然災害、處置突發事件和危機管理能力，為中國式現代化的穩步推進提供全天候、系統性、現代化的智慧城市運行安全保障體系。是否具有一套制度完備、運行有效的城市治理體系，不僅影響著城市居民的生活品質，也直接關系著國家政治穩定和社會和諧的程度，關系著中國式現代化道路能否行穩致遠。

第五，在推進城市化和開展城市工作上，更加重視發揮法治的作用。中國城市化進程顯示，行政力量推動是中國城市化快速推進的重要原因，行政手段是城市工作開展的重要依靠，但不能單純依賴，更不能濫用。習近平總書記在講話中多次以舉例的方式批評了一些地方在推動城市化和管理城市中的簡單粗暴做法，“有些地方錯誤理解城鎮化和城鄉一體化，干了一些‘以城吞鄉、逼民上樓’的事，嚴重損害了農民利益”；“一些領導干部習慣于用行政命令取代法治，動輒‘我說了算’、‘就這么定了’，違法違規干預城市規劃、建設、管理，一些城市甚至出現‘一任書記一座城，一個市長一新區’的現象”；“一些地方大拆大建、爭蓋高樓，整個城市遍地都是工地”；“一些城市建設貪大求洋，一些干部追求任期內的視覺效果；一些城市漠視歷史文化保護，毀壞城市古跡和歷史記憶；一些城市教育、衛生、文化、體育等基本公共服務不配套，給市民帶來極大不便”。他還剖析了這些問題形成的原因，“既與搞城市建設的經驗和能力不足有關，也與一些干部急于求成、確定的定位過高、提出的口號太多有關。這既不符合城市發展規律，也不符合人民利益”。中國城市工作的順利開展，關系到中國式現代化的穩步前進。堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，是走出一條中國特色城市發展道路的必然要求。

四、結論

回顧黨的城市工作的發展，我們可以清晰地看到，作為黨的工作全局的組成部分，它是伴隨著黨的工作重心轉移轉化而不斷拓展深化的，同時隨著城市工作展開的實際場景和基本對象——城市化的加速和城市形態的變化，黨對城市和城市化的認識不斷更新完善，城市工作的內容和方法不斷豐富化系統化。這種變化表明，要理解和認識黨的任何一項工作，都需要將其置于黨和國家的工作全局之中，確定其位次和關系，也要考慮這項工作的對象和場景的變化，這樣才能確保具體工作始終沿著正確方向不斷推進。

在新中國成立前夕，黨將工作重心轉移到城市，是為了建立全國政權，由城市領導國家的各項建設。當時的領導人清醒地認識到城市與農村相比，工作更為復雜艱巨，對全黨來說是一次大考。但是通過向蘇聯學習，及時總結經驗，黨不僅鞏固了政權，構建了城市工作的基本格局，而且初步掌握了城市工作的規律。20世紀70年代末，黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上，通過發展市場經濟，對內搞活對外開放，調動了各級地方政府的主動性，匯聚了推動城市化更多的積極因素，城市成為改革開放的引擎，中國的城市化進入快車道，城市工作的內容不斷豐富起來，但發展經濟的思維一直居于主導地位。新時代以來，中國的城市化已經達到了較高水平，對于中國式城市化道路的認識更加明確全面。在堅持以經濟建設為中心的同時，黨更加強調統籌治理，并將黨的全面領導貫徹到國家治理的方方面面，因此，城市工作更加強調遵循發展規律、突出制度效能、彰顯法治思維，更重視城市的生活宜居、文化創造和文明傳承。

總之，正如習近平總書記所說，“城市地位越重要、作用越突出，我們越要保持清醒頭腦”。在中國城市化的新起點上，要堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，推進城鄉一體化，走出一條中國特色城市發展道路。

【作者： 楊雪冬、陳楨。其中 楊雪冬系長安街讀書會成員、清華大學政治學系主任 】

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