2024年9月，在山東啟迪濟能環保科技有限公司，工作人員在控制室內操作設備吊運垃圾。新華社/朱崢/攝

焚燒廠建設已經超過規劃。截至2024年10月，我國垃圾焚燒處理能力已經達到約111萬噸/日，遠超“十四五”規劃目標。

現在的“超低價”收費模式讓普通人無法產生“為垃圾埋單”的觸感，也沒有動力去減少垃圾。

廢棄物管理和循環經濟的核心理念是“3R原則”：減量化（Reduce）、再利用（Reuse）、資源化（Recycle），優先序遞減。

“中國的垃圾不夠燒了。”最近，一則相關話題的短視頻獲得點贊、收藏、轉發全部10萬+的現象級傳播。

有人甚至在該短視頻評論區留言，原本對產生垃圾有愧疚感，看完這個視頻后則“有一種深深的放松感”。

垃圾焚燒似乎變成了一種“贖罪券”，也讓多年專注垃圾處理的環保人士坐不住了，紛紛發文、制作視頻，科普垃圾焚燒的原理，強調垃圾減量和分類的必要性。

關注垃圾焚燒11年，環保組織“蕪湖生態”秘書長、“零廢無界”發起人張靜寧提醒，垃圾問題的出現，每個人都是“始作俑者”，解決這個問題，任重道遠。“沒有萬能的技術解決方案，即便是垃圾焚燒企業，也不會說自己完美解決了垃圾問題。”

南方周末整理了關于垃圾的十個疑惑，結合數據和采訪，以答疑解惑。

01

不是垃圾不夠，而是焚燒廠太多

疑問一：中國的垃圾不夠燒了嗎？

是不夠燒。但不是垃圾不夠，而是焚燒廠太多。

焚燒廠建設已經超過規劃。按照“十四五”規劃，到2025年底，全國城鎮生活垃圾焚燒處理能力達到80萬噸/日左右。據生態環境部例行發布會公布的數據，截至2024年10月，我國垃圾焚燒處理能力已經達到約111萬噸/日，遠超“十四五”規劃目標。

垃圾焚燒處理能力已超過生活垃圾產生量。根據蕪湖生態計算的數據，保守估計，早在2022年，我國生活垃圾焚燒處理能力約3.33億噸/年，就已經超過了住建部公開的生活垃圾清運量——3.11億噸/年。

天津大學環境科學與工程學院教授馬文超在接受南方周末記者采訪時表示，過去我國垃圾管理以填埋為主，為了破解早年存在的“垃圾圍城”問題，將垃圾焚燒作為技術升級的主要手段。

此后，中國垃圾焚燒的爐溫控制技術、廢氣處置技術、在線監測技術等都突飛猛進，達到世界一流水平。

而考慮到未來經濟增長、人口增加等因素，地方政府也會為垃圾焚燒能力預留一定富余。

2023年11月，浙江寧波，小學生參觀海曙區生活垃圾焚燒廠。視覺中國/圖

疑問2：垃圾焚燒廠多到什么程度？

各地情況不完全相似。至少1/3的省份，垃圾焚燒都存在產能過剩。

生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據公開平臺由生態環境部主導運行，根據該平臺數據，2022年，河北、海南、天津和江蘇等12個省份生活垃圾焚燒處理能力就已經超過了住建部公布的該省的生活垃圾清運量，出現被迫停爐的情況。

例如，蕪湖生態在浙江省調研發現：2023年，浙江省76座焚燒廠中，有18座平均每年停爐閑置超過50天，最高停爐155天。

為何垃圾焚燒會出現產能過剩？某垃圾焚燒企業管理人員李霜（化名）介紹，2003年起，我國出臺了一系列支持垃圾焚燒發電的政策，2006年開始補貼垃圾焚燒發電。在經濟利益刺激下，垃圾焚燒企業“跑馬圈地”，產能急劇擴張。

但垃圾焚燒廠并不需要那么多。比如人口較少、垃圾產生量不足的城鎮，本應跟周邊縣市合用垃圾焚燒設施，但由于環保等因素，外地垃圾焚燒廠不愿意接收；也有的地方政府不希望受制于人，渴望擁有本地的垃圾焚燒廠。

據不止一家焚燒企業介紹，為確保垃圾焚燒項目能夠落地，一些地方政府部門還可能會故意夸大當地的垃圾產生量，從而吸引來更多的投資。

02

末端治理成本遠高于源頭減量
疑問3：為什么農村、海邊甚至溶洞里都有垃圾？

2024年，央視曾曝光陜西省渭南市蒲城縣的農村垃圾“天坑”，垃圾露天堆放在田間地頭；2025年6月，張家界兩個溶洞中清理出51噸垃圾，主要是2010-2016年傾倒的生活垃圾，此期間，城鄉環衛還未一體化；2025年3月，位于福建省東南海域的浯嶼島的“垃圾帶”引發公眾關注，島上垃圾長期堆積，最終被傾倒至海邊。

一邊是吃不飽的垃圾焚燒廠，一邊是觸目驚心的垃圾堆。錯位原因在于，把零散的垃圾收集起來運到垃圾焚燒廠，需要一定成本。農村、海邊的垃圾分散，運輸距離遠，收集成本更高。

根據《2023年城鄉建設統計年鑒》，我國城市的生活垃圾無害化處理率接近100%，但全國19366個鎮的生活垃圾無害化處理率平均為86.06%，7921個鄉的無害化處理率更低，平均僅為74.41%。

全國僅福建和海南的鄉、鎮垃圾無害化處理率達到100%。內蒙古、遼寧、云南、西藏、陜西、青海等省份的鄉、鎮生活垃圾無害化處理率平均低于60%。

疑問4：垃圾都不夠燒了，我們可以隨意產生垃圾嗎？

當然不可以。

垃圾在收集、運輸和處理過程中都可能對環境造成污染。從源頭減少垃圾產生量是垃圾管理最根本、最直接的措施。

張靜寧對南方周末記者解釋，無論如何，垃圾焚燒都是末端處理技術，考慮到經濟和環境效益等，末端治理的成本要遠遠高于源頭減量。垃圾進入焚燒廠后，即便達標排放，還是會產生有害污染物。

從全球變暖的角度看，垃圾焚燒的影響也很大。馬文超介紹，隨著快遞、外賣等行業的迅猛發展，以塑料為代表的一次性包裝物等新興固廢的產生量激增。塑料生產依賴化石能源，從生產到焚燒的全生命周期都產生大量碳排放，助推氣候變化，對自己和子孫后代都沒有好處。

03

二噁英、滲濾液和飛灰
疑問5：垃圾焚燒有害嗎？

馬文超介紹，我國針對垃圾焚燒行業污染物的排放標準對標歐盟標準，是國際上最嚴格的水平之一，北京、天津、江浙滬等地區還在推行嚴于歐盟標準的地方標準。

公眾也可以在生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據公開平臺看到依要求公開的排放數據。

2020年5月，上海環城再生能源有限公司，江橋生活垃圾焚燒廠展示的環境監測數據。視覺中國/圖

但達標排放不等于零風險。“沒有任何一項技術是完美的。”張靜寧對南方周末記者表示，關于垃圾焚燒的風險有大量科學研究。

垃圾焚燒會產生廢氣、廢水和廢渣。廢氣中的二噁英最為公眾所知，它是致癌物，還對人體生殖系統、免疫系統、內分泌系統具有毒性，屬于“持久性有機污染物（POPs）”，也是危險化學品。

垃圾堆積后產生的棕黑色垃圾滲濾液不僅聞起來惡臭，也含有多種污染物，一旦遺撒或超標排放，將對沿途居民、土壤、地下水等造成污染。垃圾滲濾液的處理，一直是中央生態環境保護督察的重點。

更值得警惕的是焚燒之后產生的飛灰——源于焚燒爐煙氣凈化系統的捕集物，和煙道及煙囪底部沉降的底灰，含有重金屬和有毒有害的有機污染物。以當前的技術水平，焚燒1噸垃圾，大約產生30-50千克飛灰，這個量并不少，處置成本高。

因此，長期暫存或違法、違規處置的飛灰也是中央生態環境保護督察的重點。

2022年11月，海南省陵水縣生活垃圾焚燒飛灰填埋區，標有“危險廢物”的指示牌。李嘉誠/攝

疑問6：挖填埋場找垃圾燒是真的嗎？

根據蕪湖生態調查發現，截至2024年底，海南省海口市、三亞市和儋州市，安徽省馬鞍山市、合肥市，江蘇省徐州市、連云港市，河南省鶴壁市、漯河市等超過20個城市的生活垃圾填埋場正準備或者已經完成開挖。

馬文超表示，焚燒廠采用填埋的礦化垃圾焚燒，主要驅動因素并非“垃圾不夠燒”，而是城市擴張和開發產生的土地利用需求。

有的則是填埋場太滿了。據《海南日報》報道，開挖規模較大的海南省海口市顏春嶺生活垃圾填埋場，是為了解決長期超量填埋導致的環境污染及安全隱患問題。據項目招標和中標公告，項目中標費用高達12.9億元，在提高土地利用率的同時，將綜合整治630.60 萬噸存量垃圾，其中190萬噸生活垃圾需要外運后焚燒處理。

2022年11月，顏春嶺生活垃圾填埋場治理現場。李嘉誠/攝

即便吃不飽，垃圾焚燒廠也并不是很歡迎填埋場的垃圾，“態度是謹慎接收。”李霜稱，實在沒有垃圾的情況下，只能不得已而為之。

因為陳年垃圾已經“礦化”，與土混在一起，一般不能直接焚燒，需要提前篩分。即使經過篩分處理，垃圾熱值仍然較低、灰分（指物質經高溫燃燒或烘干后殘留的無機成分）較多，為保證環保指標達標，經常需要投柴油助燃，末端尾氣達標難度提高，運行成本也相應大大增加。

04

污染者付費原則
疑問7：垃圾焚燒是賺錢還是虧錢？

垃圾焚燒廠目前依賴財政支付，由垃圾處理費、標桿上網電價、國家電價補貼、省級電價補貼構成。以江蘇省東部一座年處理量25萬噸的垃圾焚燒廠為例，以上4項收入分別占比24%、47%、16%和13%。有的項目會對外供蒸汽，也會有相應收入。

2020年以前，垃圾焚燒一度是環保領域最賺錢的行業，吸引大量資本進入。之后，垃圾焚燒國家和省級補貼開始“退坡”，疊加產能過剩因素，市場迅速冷清。

目前，焚燒企業更大的挑戰來自應收賬款難以落實。

李霜稱，應收賬款分為兩類，一類是由當地財政支付的垃圾處理費，一些地方政府由于財政緊張一拖再拖，有的賬齡甚至超過24個月；另一類是電費收入，其中標桿電價回款還算正常，但由于國家可再生能源發展基金收入與電價補貼需求之間資金缺口不斷擴大，補貼常難以到賬。

2024年11月，中央出臺了12萬億元化債政策“組合拳”，提升了地方政府的支付能力，部分垃圾焚燒企業的應收賬款壓力獲得一定程度緩解。

馬文超介紹，除了生活垃圾，大量工業固廢、部分危險廢物如醫療廢物等，仍缺乏專門的基礎設施。為避免大量已建成的生活垃圾焚燒爐閑置，很多地方正在采用多元有機固廢協同焚燒技術處理某些工業固廢和危險廢物，這也增加了生活垃圾焚燒企業的收入。

疑問8：垃圾焚燒應該誰出錢？

規范化焚燒處理垃圾的成本很高。

垃圾從居民手中送到垃圾焚燒廠，需要經過分類搜集、轉運、預處理等過程，垃圾堆積產生的滲濾液、焚燒后產生的飛灰，也需要花錢處置。根據中國人民大學環境學院教授宋國君團隊的研究，以2021年北京的情況為例進行估算，含收集、 運輸、焚燒處理補貼等投入，1噸垃圾焚燒的成本超1100元。

三口之家每年產生的生活垃圾剛好產生約1噸，但北京的城市居民一般每戶每年只交30元的垃圾清運費，以及每戶每月3元的垃圾處理費。

根據國家發展和改革委員會2021年底發布的《政府定價的經營服務性收費目錄清單（2022版）》，22個省（直轄市、區）針對生活垃圾主要征收處理費，每戶每年征收12元至252元不等。

這些費用遠遠不能覆蓋超1100元的成本。

張靜寧說，現在的“超低價”收費模式讓普通人無法產生“為垃圾埋單”的觸感，也沒有動力去減少垃圾——按戶收費，垃圾產生多的家庭和少的家庭，垃圾處理費沒有區別。

如果按照污染者付費原則，“最終應該實現計量收費，誰產生垃圾多，誰多付費。”張靜寧認為。

05

減量化、資源化、無害化

疑問9：還需要垃圾分類嗎？

垃圾分類可讓塑料瓶、紙箱等資源回收再利用，這些好處已為公眾熟知。而鮮為人知的是，抵達焚燒廠的垃圾在進入焚燒爐前，也會被分類。

馬文超舉例，將部分餐廚垃圾分離，進行厭氧發酵并轉化為沼氣，可用于發電、供熱或進一步提純為天然氣；部分塑料垃圾能被回收再利用，減少進入到末端焚燒環節后產生的碳排放。

垃圾分類后，不僅減量末端處理的量，還能減少污染。

根據天津大學的多位研究者分析，對廣州、濟南、天津和海口4座城市的單獨分析發現，垃圾分類越好，二噁英的平均排放量越低，該研究預測，通過垃圾分類，4座城市2030年能夠實現二噁英減排約7.49%-13.07%。

不過，目前我國關于生活垃圾的管理數據統計和信息公開滯后。蕪湖生態發現，住建部的數據只有焚燒/填埋處理能力、焚燒/填埋處理量和混合垃圾清運量等數據，反映垃圾分類成效的廚余垃圾、可回收物分出量、處理量數據卻沒有公開，使得垃圾分類的進展成為一筆“糊涂賬”，也導致其他末端處理設施建設缺乏數據支撐，難以合理規劃。

疑問10：垃圾到底應該怎么管？

廢棄物管理和循環經濟的核心理念是“3R原則”：減量化（Reduce）、再利用（Reuse）、資源化（Recycle），優先序遞減。3R原則在1980年代由聯合國環境規劃署組織專家提出，我國2008年頒布了《中華人民共和國循環經濟促進法》，是世界上第三個頒布循環經濟專門法律的國家，也寫入了3R原則。

我國涉及垃圾管理的另一部法律《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱固廢法）規定：固體廢物污染環境防治堅持減量化、資源化和無害化的原則。

但天津市西青區零萌公益發展中心政策研究員謝新源認為，固廢法沒有對“減量化、資源化、無害化”給出明確定義，在現實使用中存在歧義。

例如，“減量化”本應是垃圾源頭產生量減少，但有些地方將垃圾分類后進入后端處理設施的垃圾減少，或焚燒減少了垃圾的體積，也都稱為“減量化”；“資源化”指將垃圾作為材料利用，但一些地方把垃圾焚燒發電也算是資源化，并且以此為名獲得很多優惠政策。

“減量化、資源化和無害化”原則也沒有規定優先度，而歐盟等地區早已立法。

借生態環境法典立法之機，零萌公益發展中心、自然之友、公眾環境研究中心、蕪湖市生態環境保護志愿者協會、擺脫塑縛幾家環保機構聯合建議，因目前法典草案關于生活垃圾管理的內容基本沿襲固廢法，應站在廢棄物全生命周期管理視角，明確“源頭減量-重復使用-循環再生-能源化利用-末端處置”的廢棄物管理優先序原則以及相關概念的定義。

來源 | 南方周末 記者：林方舟 李嘉誠

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