文章來源：內(nèi)容節(jié)選自作者新作《行政執(zhí)法工作應(yīng)知應(yīng)會(huì)知識(shí)點(diǎn)培訓(xùn)教材》，作者有刪改。

要干好具體行政工作，有三點(diǎn)必須做到，一是吃透文件，二是吃透實(shí)情，三是文件與實(shí)情相結(jié)合。先要通過認(rèn)真學(xué)習(xí)文件來吃透文件，弄清工作要求，再去吃透與工作有關(guān)的實(shí)情，再相關(guān)聯(lián)比較，將文件要求落實(shí)到相關(guān)實(shí)務(wù)之中。行政執(zhí)法工作更是如此。

行政執(zhí)法工作，尤其其中的行政執(zhí)法辦案工作是一種高規(guī)范工作。規(guī)范之于執(zhí)法，工作中，我們盡管仍習(xí)慣借用司法上的語詞“適用”來表達(dá)，以“依據(jù)”為定位，但在高質(zhì)量執(zhí)法要求下，在規(guī)范日臻完善的時(shí)代背景下，特別是在執(zhí)法事項(xiàng)、要件、流程、文書、案卷五大執(zhí)法實(shí)務(wù)對(duì)法律規(guī)范分解、完善已趨精細(xì)的情況下，已屬“依照”。如執(zhí)法所依照的規(guī)范單一，相關(guān)工作倒也簡(jiǎn)單，問題是承載執(zhí)法規(guī)范的法律文件和行政文件（以下統(tǒng)稱行政執(zhí)法文件）既多且雜，僅現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章等法律文件，就有幾萬部，以條款計(jì)更是極多，關(guān)涉經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面，其中大部分，執(zhí)法時(shí)要依照，這還不算可以作為執(zhí)法依據(jù)或與執(zhí)法有關(guān)的數(shù)十萬行政文件。

在行政工作中，執(zhí)法也屬于高技術(shù)工作。僅就執(zhí)法辦案而言，對(duì)于行政執(zhí)法文件，一般的要求是全面、準(zhǔn)確、有效落實(shí)。所謂全面，就是在特定執(zhí)法辦案活動(dòng)中，要落實(shí)行政執(zhí)法文件關(guān)于該執(zhí)法辦案的所有規(guī)定，包括法律文件和行政文件的規(guī)定，包括共性和部門、國家和地方的規(guī)定。所謂準(zhǔn)確，就是特定執(zhí)法辦案活動(dòng)對(duì)應(yīng)、符合執(zhí)法規(guī)定。所謂有效，就是特定執(zhí)法辦案活動(dòng)要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)定所要求的政治效果、法律效果、社會(huì)效果。結(jié)合行政執(zhí)法文件既多且雜、以執(zhí)法處理的社會(huì)事物林林總總的實(shí)際，在執(zhí)法辦案中落實(shí)全面、準(zhǔn)確、有效要求殊非易事，對(duì)執(zhí)法技術(shù)能力的要求很高。

高規(guī)范、高技術(shù)意味著高專業(yè)。因此，要特別強(qiáng)調(diào)執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化，要特別強(qiáng)調(diào)執(zhí)法人員（含執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督、管理、承辦人員等）對(duì)行政執(zhí)法文件、行政執(zhí)法技能的深度學(xué)習(xí)，兩者都是執(zhí)法知識(shí)的重要組成部分。

對(duì)于行政執(zhí)法人員，學(xué)習(xí)文件很熟悉，但效果不同，區(qū)別在于方法。對(duì)行政執(zhí)法文件的學(xué)習(xí)，關(guān)鍵在細(xì)、關(guān)鍵在實(shí)、關(guān)鍵在準(zhǔn)，關(guān)鍵在真正理解其中的意義，絕不是讀一遍了事、“一目十行”，而是認(rèn)真地、反復(fù)地一句一句地學(xué)，一個(gè)詞一個(gè)詞地琢磨。

執(zhí)法工作上的絕大多數(shù)問題，行政執(zhí)法文件中都有答案，有的地方、領(lǐng)域、單位問題層出不窮，有些還比較突出，主要原因就在于對(duì)行政執(zhí)法文件的學(xué)習(xí)不夠，落實(shí)不夠。在學(xué)習(xí)層面，有的不學(xué)習(xí)、有的時(shí)學(xué)時(shí)不學(xué)，有的學(xué)了但沒學(xué)懂，有的似懂非懂，真正“懂、會(huì)、熟”不容易。要做好執(zhí)法工作，執(zhí)法人員必須全面、深入、系統(tǒng)地學(xué)習(xí)規(guī)范，認(rèn)真學(xué)習(xí)承載規(guī)范的行政執(zhí)法文件，一點(diǎn)一滴落實(shí)文件要求，沒有捷徑。

首先是全面學(xué)習(xí)。把數(shù)萬行政執(zhí)法文件一次性都學(xué)到位是不可能的，這就需要從與執(zhí)法工作親疏遠(yuǎn)近角度列出一個(gè)基本的綱，綱舉目張。這個(gè)基本的綱，就是規(guī)定執(zhí)法共性要求的國家層面行政執(zhí)法文件。這部分文件要先扎實(shí)細(xì)致的學(xué)到位。之后，再把部門業(yè)務(wù)和地方事務(wù)方面的文件納入目中，進(jìn)一步學(xué)習(xí)。

比如《行政執(zhí)法工作應(yīng)知應(yīng)會(huì)知識(shí)點(diǎn)培訓(xùn)教材》一書，把共性文件劃定為五章，第一章規(guī)劃和實(shí)施綱要，其中有關(guān)執(zhí)法的內(nèi)容，為執(zhí)法工作定方向、劃重點(diǎn)。第二章法律和行政法規(guī)，共十三部，是對(duì)各級(jí)各類執(zhí)法工作的共性、具體的法律要求。第三章行政執(zhí)法重要制度文件、第四章與行政執(zhí)法有關(guān)的其他重要文件中的執(zhí)法內(nèi)容，是對(duì)各級(jí)各類執(zhí)法工作的共性、具體的行政要求。第五章是行政執(zhí)法共性問題答復(fù)文件，收錄了全國人大常委會(huì)法工委、司法部（含原國務(wù)院法制辦公室）對(duì)執(zhí)法共性、具體問題的答復(fù)。范圍確定之后，對(duì)這些行政執(zhí)法文件就要細(xì)讀、精讀，并采用問答等形式加深印象，突出重點(diǎn)以及容易忽視的地方。部門和地方的同志在學(xué)習(xí)共性文件后，應(yīng)根據(jù)本系統(tǒng)、本地方的執(zhí)法要求，繼續(xù)學(xué)習(xí)部門、地方文件以及有關(guān)答復(fù)文件，并以共性文件要求為準(zhǔn)，兩相結(jié)合。

其次是深入學(xué)習(xí)。在全面學(xué)習(xí)過程中，難免有不易理解的地方，這時(shí)候就要查閱資料，請(qǐng)教專家，把不懂的弄懂，把不通的弄通。再者，對(duì)執(zhí)法重點(diǎn)工作，都會(huì)有配套文件，這時(shí)就要結(jié)合配套文件深入學(xué)習(xí)。比如，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》、黨的二十大報(bào)告、黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》、新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）等都對(duì)規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)行使提出了一般要求。執(zhí)法是講具體的，越具體越好，僅僅學(xué)習(xí)上述報(bào)告、決定和法律中的規(guī)定對(duì)工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，那么關(guān)于規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)行使的具體要求在哪里呢？這個(gè)要求就集中在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》，為了弄明白規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)這一執(zhí)法重點(diǎn)工作，就要深入學(xué)習(xí)意見。此外，還要弄清重點(diǎn)工作在不同時(shí)期的不同提法，理解其中的差別和所要做的工作。當(dāng)前執(zhí)法工作重在高質(zhì)量，提升執(zhí)法質(zhì)量和效能，很重要的方面就是在工作程度要求上的不斷提高。比如“三項(xiàng)制度”，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》出臺(tái)的時(shí)候的提法是“全面推行”，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動(dòng)計(jì)劃（2023—2025 年）〉的通知》的提法是“全面落實(shí)”，這其中的差別就是有關(guān)執(zhí)法工作質(zhì)量和效能提升的空間。

第三是系統(tǒng)學(xué)習(xí)。紛繁復(fù)雜的行政執(zhí)法文件只有體系化，形成以執(zhí)法辦案為本位的，既有實(shí)務(wù)、又有實(shí)務(wù)理論的知識(shí)體系，才能被貫通理解、扎實(shí)掌握、熟練運(yùn)用。對(duì)行政執(zhí)法文件進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，就是要學(xué)習(xí)行政執(zhí)法知識(shí)體系。到這一步，就要看執(zhí)法方面的專業(yè)書。先是內(nèi)容上真正、專門針對(duì)執(zhí)法的專業(yè)書，再是行政法方面的專業(yè)書，三是其他有關(guān)執(zhí)法的專業(yè)書。

在行政執(zhí)法知識(shí)體系中，最重要的是執(zhí)法辦案的要件體系，核心目的是將同一行政執(zhí)法文件（尤指法律）不同條款、不同行政執(zhí)法文件對(duì)同一執(zhí)法事項(xiàng)要求，要件化地、精準(zhǔn)精細(xì)地整合到與該事項(xiàng)對(duì)應(yīng)的特定執(zhí)法辦案中，以便在該案中全面、準(zhǔn)確、有效落實(shí)法律。從行政執(zhí)法文件中，我們抽象出執(zhí)法辦案的組織權(quán)限、法律依據(jù)、事實(shí)根據(jù)、定案證據(jù)、執(zhí)法理由、決定內(nèi)容六要件，抽象出需要查明的違法事實(shí)、申請(qǐng)事實(shí)等相對(duì)方事實(shí)的行為時(shí)間、行為地點(diǎn)、行為主體、行為意識(shí)、實(shí)行行為、行為對(duì)象、行為結(jié)果、因果關(guān)系八要件，以此為框架和梁柱分析行政執(zhí)法文件、分析執(zhí)法事項(xiàng)、分析執(zhí)法辦案。在這個(gè)過程中，行政執(zhí)法文件被具體化、系統(tǒng)化到一個(gè)特定執(zhí)法辦案活動(dòng)中，從而實(shí)現(xiàn)全面、準(zhǔn)確、有效落實(shí)法律目的。

在行政執(zhí)法知識(shí)體系中，除執(zhí)法辦案要件實(shí)現(xiàn)這一實(shí)務(wù)外，還包括相互聯(lián)系的執(zhí)法辦案事項(xiàng)、流程、文書、案卷的實(shí)現(xiàn)活動(dòng)，以及執(zhí)法制度的實(shí)現(xiàn)活動(dòng)、執(zhí)法倫理（人性化執(zhí)法、有溫度的執(zhí)法）的實(shí)現(xiàn)活動(dòng)。

上述行政執(zhí)法實(shí)務(wù)是執(zhí)法知識(shí)體系中最重要的一部分，它是有來源的。上溯為執(zhí)法技術(shù)，再上溯為執(zhí)法科學(xué)。執(zhí)法技術(shù)主要是執(zhí)法解釋問題，即如何理解和說明執(zhí)法問題，以及執(zhí)法辦案五大實(shí)務(wù)事項(xiàng)、要件、流程、文書、案卷的梳理、歸納、設(shè)計(jì)、規(guī)范等的方式方法問題。執(zhí)法科學(xué)屬執(zhí)法知識(shí)體系的根基，主要是要弄清楚執(zhí)法的性質(zhì)、原則、要素、關(guān)系、形式等執(zhí)法上最基本的問題，從底層說清楚執(zhí)法到底是什么、有什么，以從根本上應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的執(zhí)法事物，指導(dǎo)解決執(zhí)法上的一切問題。行政執(zhí)法實(shí)務(wù)、技術(shù)、科學(xué)相互聯(lián)系，依次遞進(jìn)深入，對(duì)于正確執(zhí)法（也就是全面、準(zhǔn)確、有效執(zhí)法）、系統(tǒng)學(xué)習(xí)執(zhí)法知識(shí)缺一不可。關(guān)于行政執(zhí)法知識(shí)體系，筆者的前五部執(zhí)法專著都是對(duì)上述內(nèi)容的展開，在其中，也在前言等部分概括性的、從不同角度作了闡述，這里就不再贅述了。

在行政執(zhí)法辦案中全面、準(zhǔn)確、有效落實(shí)法律是一項(xiàng)長期工作，從目前看，還有很大的提升空間。僅就行政處罰領(lǐng)域，新《行政處罰法》施行以來，《行政處罰法》設(shè)定的處罰辦案的全部要件，具體案件中各種遺漏都有，常見的如守法教育要件、行為意識(shí)要件之智力狀況、主觀過錯(cuò)要件、行為時(shí)間要件之違法行為發(fā)生時(shí)要件，立案要件的遺漏、裁量要件的遺漏、從輕減輕不予處罰要件的遺漏等等，還存在要件混用問題，常見的是不予處罰要件與減輕處罰要件的混用，以及不準(zhǔn)確落實(shí)要件等諸多問題。部門處罰法上的要件遺漏與不準(zhǔn)確落實(shí)要件也很常見。比如《中華人民共和國道路交通安全法》設(shè)定的對(duì)違規(guī)停車的行政處罰，第九十三條第二款明文設(shè)定了“妨礙其他車輛、行人通行”這一行為結(jié)果處罰要件，在筆者所見的相關(guān)案卷中，較少看到對(duì)該要件清楚、明白的查明與敘述。有這些問題的執(zhí)法辦案，未必對(duì)執(zhí)法相對(duì)人權(quán)利造成實(shí)質(zhì)性損害，但確屬工作質(zhì)量不高。究其原因，就在于行政執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法辦案要件體系學(xué)習(xí)落實(shí)不夠，對(duì)執(zhí)法知識(shí)體系學(xué)習(xí)落實(shí)不夠，對(duì)行政執(zhí)法文件學(xué)習(xí)落實(shí)不夠。

一方面我們要抓緊整治行政檢查領(lǐng)域的過多、重復(fù)問題，解決行政處罰領(lǐng)域的過重、不當(dāng)問題，解決行政許可領(lǐng)域的分散、低效問題，以及執(zhí)法領(lǐng)域其他比較明顯的“大”問題，另一方面我們必須特別重視個(gè)案對(duì)行政執(zhí)法文件的全面、準(zhǔn)確、有效落實(shí)，畢竟所有的執(zhí)法上的“大”問題的出現(xiàn)和解決，都體現(xiàn)在一個(gè)個(gè)“小”案件中。

而這一切，都須要從認(rèn)真學(xué)習(xí)行政執(zhí)法文件開始。