“對14周歲至16周歲以及16周歲至18周歲初次違反治安管理但情節嚴重、影響惡劣的，或者14周歲至16周歲一年內二次以上違反治安管理的，依法執行拘留。”

6月27日，十四屆全國人大常委會第十六次會議表決通過新修訂的治安管理處罰法，自2026年1月1日起施行。

此前公布的修訂草案三審稿提出，對特定情形下可拘留未成年人的年齡下調至14歲，引發外界關注。

治安管理處罰法一直有“小刑法”之稱，法案中一半以上行為和刑法中的行為樣態是相同的，只是情節輕重不同。該法于2006年正式實施，此次為首次大修。

在刑法已經降低最低刑事責任年齡之后，《治安管理處罰法》三審稿新增條款也對近些年未成年人違法犯罪領域關注度較高的問題做出了回應。如何理解這些條款變化？修改過程中有哪些考量？就這些問題，《中國新聞周刊》專訪了中國政法大學未成年人事務治理與法律研究基地副主任苑寧寧。

圖/視覺中國

有嚴格門檻的降低

《中國新聞周刊》：本次治安管理處罰法修改規定，對特定情形下可拘留未成年人的年齡下調至14歲。此前，這一下限年齡是16歲。如何看待這一調整背后的考量？為什么要下調對未成年人的處罰年齡？

苑寧寧：通常來說，未成年在實施犯罪之前，有一個從治安違法行為到犯罪的演變過程。

實踐中，確實存在少數低齡未成年人，實施的暴力欺凌、惡性滋擾、多次盜竊等行為性質十分惡劣，造成的后果和社會影響極壞。一些未成年人知道自己的年齡沒有達到行政拘留標準，就反復作案，危害了社會治安，對未成年人身心成長也不利。此前對未滿16周歲的未成年人“一刀切”不執行拘留的做法，被認為在處理此類極端個案時處罰威懾不足。

在這種情況下，立法者試圖在保護大多數輕微違法未成年人并“拉一把、救一下”的同時，也要向極少數屢教不改，或者實施嚴重危害行為的未成年人及其監護人發出明確信號：法律并非無能為力。

不過，需要注意的是，草案并非普遍降低處罰年齡，而是對拘留未成年人設置了嚴格門檻，比如“情節嚴重、影響惡劣”“一年內二次以上”，目的是將拘留措施僅限于少數極端個案，為處理實踐中“破底線”的現象提供法律依據。

《中國新聞周刊》：有人認為不必降低違法處罰年齡，因為行政拘留對未成年人的違法行為糾正作用未必大，同時拘留場所也不利于其身心健康，你怎么看？

苑寧寧：在治安管理處罰法規定的處罰種類中，行政拘留是唯一剝奪人身自由的處罰，嚴重性僅次于刑罰中的管制、拘役和有期徒刑。

短期來看，拘留確實能夠控制住嚴重違法的未成年人，對其形成震懾作用。但是，拘留確實可能會對未成年人造成心理創傷：拘留期間他的學業會中斷；拘留所環境復雜，可能會造成“交叉感染”；被關押的經歷也可能給未成年人帶來污名化的身份標簽。如果反復被拘留，一些未成年人可能覺得無所謂了，反正最多15天之后就能出來，反而強化了他的反社會認知，增加再次違法的風險。

換言之，從遏制未成年人違法犯罪來看，拘留的效果可能并不如預期好。立法者也意識到不能“一關了事”，因此，草案銜接了對未成年人的矯治教育措施，新增規定：“對因不夠年齡不予治安處罰或者不執行拘留的未成年人，公安機關應當依照預防未成年人犯罪法的規定，采取相應矯治教育等措施。”

草案新增這一規定，切實讓未成年人違法，不管年齡大小，都要依法獲得相關處置，整體銜接上了我國未成年人犯罪預防和治理工作。

《中國新聞周刊》：我國面向未成年人的矯治教育目前發展如何？

苑寧寧：2020年修訂的預防未成年人犯罪法規定了一系列矯治措施，包括矯治教育、專門教育、專門矯治教育，確保對未成年人的嚴重不良行為有人管、管得住、管得好。目前，國家有關部門已經通過制發文件，細化了專門教育、專門矯治教育的適用，進一步完善了頂層設計。很多地方專門學校的數量不足，近兩年，各省也在推進專門學校建設和專門教育工作。

在取得進展的同時，也暴露出一定問題。比如專門學校的師資力量和特色課程，有待提升專業性；專門教育入學的評估流程和標準，有待進一步統一；責令提供社會公益服務、責令接受社會觀護等矯治教育措施，有待進一步細化適用和執行標準；矯治措施的適用程序需要實現案件化規范辦理等。

此外，這些措施的有效落實需要專門人員，需要探索建設具有專業化水平的少年警務，需要社會工作者的參與與支持。比如浙江省臺州市路橋區公安分局在全國范圍內率先成立了具有獨立編制的少年警務隊，建立健全階梯式矯治幫扶體系。浙江省湖州市吳興區設立護苗中心對需要接受心理輔導、行為矯治、社會觀護的未成年人進行教育、監督和管束。這些做法亟須總結提煉，將行之有效的經驗在全國進行推廣。

首次向學生欺凌“亮劍”

《中國新聞周刊》：此次治安管理處罰法的修訂三審稿，還規制了校園欺凌行為：“實施學生欺凌，有毆打、侮辱、恐嚇等行為的，公安機關應當依法給予治安管理處罰、采取相應矯治教育等措施。”為什么會做出這樣的修訂？

苑寧寧：明確把學生欺凌納入治安管理處罰范疇，能夠彌補此前在治安管理領域對學生欺凌的管理處罰局限。

從以往案例來看，大量學生欺凌行為如輕微毆打、長期辱罵、網絡侮辱、輕度恐嚇等，無法構成故意傷害罪或尋釁滋事罪等，但又遠超普通學生摩擦，屬于治安管理處罰法的規制范疇。但是治安管理處罰法缺少對應條款，只有當學生欺凌造成實質性身體傷害，公安機關才可能依照治安管理處罰法中“故意傷害他人身體”等條款對施害者進行處罰，這導致對學生欺凌處罰陷入不力困境。

此次治安管理處罰法修訂，明確將學生欺凌定性為違法行為，對施暴者、潛在施暴者、旁觀者、學校、家長都傳達了強烈信號：學生欺凌不是小打小鬧，而是不可碰觸的法律底線。此外，公安機關介入、調查、處罰此類學生欺凌行為，也有了更清晰的法律授權和職責指向，提升治理效率。

《中國新聞周刊》：草案規定“學校不按規定報告或者處置嚴重學生欺凌的，責令改正并建議有關部門對責任人員依法予以處分”，為什么需要強調校方在其中的責任？

苑寧寧：學校在防治學生欺凌中具有核心作用，強調其法律責任至關重要。教師和管理人員接觸學生時間最長、距離最近，理應是學生欺凌的第一線發現者和響應者。

但在現實中，部分學校因學生欺凌事件處理難度大、害怕影響聲譽或考核而存在瞞報、淡化處理甚至掩蓋問題的傾向，導致欺凌長期化、升級化。此次草案與未成年人保護法第三十九條的規定相銜接，對嚴重的欺凌行為，學校不得隱瞞，應當及時向公安機關、教育行政部門報告，并配合相關部門依法處理，且對不報告、不處置的責任人予以處分，是強有力的倒逼機制，督促學校正視問題。

學校及時準確的報告，是公安機關、教育主管部門、心理服務機構介入的基礎。缺乏學校的第一手信息和前期行動，這些機構也會干預滯后，導致干預效果打折。此條修訂明確了校方疏于職守將直接承擔法律責任，強調了校方不僅是教育者，也是保護學生免于同伴侵害、維護校園公共安全的責任主體。

作者：呂雅萱

編輯：徐天