行政違法行為檢察監督既有政治和政策基礎,亦有法律依據——

扎實推進行政違法行為監督 深化高質效行政檢察履職

□檢察機關應當堅持依法有序開展行政違法行為監督,以科技賦能法律監督,以行政生效裁判監督的高質效帶動行政審判、執行領域監督向深層次發展。《關于人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督工作的意見》為健全相關制度機制,提升法治化程度提供了重要規則,為檢察機關扎實推進行政違法行為監督提供了有力支撐。

2021年6月,中共中央專門印發的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》強調,檢察機關在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的,可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正。2024年4月,最高人民檢察院印發《關于人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督工作的意見》(下稱《意見》),為檢察機關在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督提供了重要的規則指引。扎實推進行政違法行為檢察監督工作,對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義,值得高度關注并展開深入研究。

為行政檢察強化履職提供規則指引

2024年,全國檢察機關行政檢察部門堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平法治思想為指引,充分履行行政檢察職能,不斷提升檢察監督質效,并以全國人大常委會專門聽取和審議最高人民檢察院關于人民檢察院行政檢察工作情況的報告為契機,全面深化行政檢察監督。檢察機關在履行行政訴訟監督職責中,發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,有序開展行政違法行為監督。最高檢堅持“行政檢察重在強化履職,實現有力監督”,積極探索檢察機關在履行法律監督(行政訴訟監督)職責中積極穩妥開展行政違法行為監督工作,適時印發《意見》,為各級檢察機關高質效履行行政檢察職能提供了操作規程方面的支撐,有助于克服此前存在的標準不清晰、規則不明確等難以突破的瓶頸。全國檢察機關行政檢察部門強化履職,貫徹落實《意見》,以行政訴訟監督為重心,依法加強對行政案件受理、審理、裁判、執行的法律監督,扎實推進行政違法行為檢察監督工作,聚力做實“高質效辦好每一個案件”。

《意見》的主要內容

行政違法行為檢察監督既有政治和政策基礎,亦有法律依據。《意見》使其內涵和外延更加明確,具體形式、范圍、標準和程序等進一步細化,為相關實踐探索提供了具體規則,為相關理論研究提供了重要素材和參照。

《意見》由六大部分、29條構成。第一部分是“提高政治站位,切實增強推進行政違法行為監督工作的自覺性、規范性與科學性”,包括重要意義、指導思想和工作原則共3條。應當堅持的工作原則有6個,包括堅持黨的領導,堅持以人民為中心,堅持依法規范監督,堅持精準監督,堅持監督與支持并重,以及堅持推進協同監督。第二部分是“準確把握監督范圍、標準和重點”,由監督范圍、監督標準和監督重點共3條構成。監督范圍,強調“符合下列條件且確有必要的,可以啟動行政違法行為監督程序,依法督促其糾正”,這樣的規定方法可以促進要件裁量的審慎考慮,有助于高質效行政檢察履職,而“法律規定的其他應予監督的情形”之表述,體現了依法律監督的法治思維。在列舉加概括的基礎上,專門規定了排除事項,強調了通則,兼顧了例外情形,體現了規則的科學性。監督標準,專門就“行政機關違法行使職權或者不行使職權”的情形進行完全列舉:超越職權的;主要證據不足的;適用法律、法規錯誤的;違反法定程序的;明顯不當的;不履行或怠于履行職權的。監督重點,強調應當立足行政訴訟法關于“保護公民、法人和其他組織合法權益、監督行政機關依法行使職權”的目的和任務,始終圍繞中心、服務大局,瞄準嚴重影響經濟社會高質量發展的難點、人民群眾反映強烈的熱點、社會治理中的堵點等重點問題,緊盯與國家重大戰略實施、民生民利保障、營商環境建設等密切相關的重點領域,聚焦影響行政相對人合法權益的行政爭議,加大對情節嚴重的行政亂作為不作為的監督力度。第三部分是“規范案件管轄與線索管理”,由案件管轄、線索發現和線索處理共3條構成。行政訴訟法、《人民檢察院行政訴訟監督規則》、《人民檢察院公益訴訟辦案規則》、《人民檢察院內部移送法律監督線索工作規定》等法律及相關規范得以被援用,為規范案件管轄、線索發現和線索處理提供了較為充足的依據,也體現了高質效行政檢察履職的公信度。第四部分是“嚴格辦理程序”,此部分內容最多,共11條,分別規定了個案受理、類案受理、調查核實、處理決定、提出檢察建議、終結審查、移送有關部門處理、辦理期限、跟蹤反饋、請示報告和備案、參照辦理。以過程論的視角對辦理程序進行全面規定,體現了《意見》之程序規則的突出特色,將進一步助推高質效行政檢察履職。第五部分是“完善配套工作機制”,由信息共享機制、司法責任制、一體化辦案機制和協同機制共4條組成。第六部分是“加強組織領導”,包括5條,分別是加強工作指導、積極爭取支持、加強理論研究、充實加強行政檢察力量和做好輿論引導。

《意見》推動行政違法行為檢察監督政策措施的落實

行政違法行為檢察監督是一個新課題。近年來,各級檢察機關和相關部門積極探索,取得了一定工作成效,積累了諸多經驗。《意見》對這些問題予以明確和規范化處理,有助于“法律監督”的范圍更加明確,助推“國家的法律監督機關”之職能更加豐富完善。

《意見》是對黨中央、國務院關于行政違法行為檢察監督的決策部署的貫徹落實。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)指出,“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,應該督促其糾正”,明確了對行政機關違法行為進行檢察監督的內容、方式和程序要求。“檢察機關在履行職責中”,意味著檢察機關在履行其他職責的過程中,也要注意展開對行政違法行為的監督。“發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為”,表明了監督內容,即違法行使職權的積極作為和違法不行使職權的不作為。對于這兩者進行判斷,需要對照相關法律規范。“應該督促其糾正”——督促履職,是監督的效果和目的,主要針對行政機關違法履職或者不積極作為的情形,體現了對檢察機關的期待,只要在履職中發現了上述情形,就“應該”督促其糾正。《決定》明確了檢察機關應當對行政違法行為進行監督,確立了行政違法行為檢察監督的政策、制度乃至法律規定的框架和目標。

此后,《最高人民檢察院關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》等文件分別從不同角度就行政違法行為檢察監督作出規定,揭示了確保檢察監督實效性的路徑和目標。《意見》為相關政策措施的落實提供了相應基準、規則和程序。

《意見》推動行政違法行為檢察監督法律規定的落實

行政訴訟法第25條第4款規定:“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”該款進一步明確了行政違法行為檢察監督的方式和手段,確立了檢察行政公益訴訟監督制度。該款限定了主體標準,為“行政機關”添加了“負有監督管理職責的”;確認了行為標準,即“違法行使職權或者不作為”;明確了結果標準,即“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”。符合上述情形,檢察機關便可以啟動行政檢察監督。

行政違法行為檢察監督主要在于督促行政機關對相應違法行為進行自糾,檢察機關的監督更多是一種提示性的外部監督。《意見》所規定的6項監督標準,基本上可以與行政訴訟法第70條規定對接,即行政行為有下列情形之一的,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為:主要證據不足的,適用法律、法規錯誤的,違反法定程序的,超越職權的,濫用職權的,明顯不當的。將該條列出的上述6項作為判斷行政違法行為的標準進行規范解釋,則檢察機關對行政違法行為進行判斷的難題就迎刃而解了。

檢察機關應當堅持依法有序開展行政違法行為監督,以科技賦能法律監督,以行政生效裁判監督的高質效帶動行政審判、執行領域監督向深層次發展。《意見》為健全相關制度機制、提升法治化程度提供了重要規則,為檢察機關扎實推進行政違法行為監督提供了有力支撐。此外,《意見》指出,“積極爭取黨委、人大的重視與支持”。筆者認為,有關檢察機關推進行政違法行為監督跟黨委、人大的重視與支持的問題,宜透過相應的立法或者政治規則予以確認、確定,以形成各相關部門的法定職責或者事實上的責任和義務,讓檢察機關可以投入更多時間、更多精力于行政違法行為監督之上,更好助力高質效行政檢察履職。

(作者為中國法學會行政法學研究會副會長,中國人民大學法學院教授、博士生導師,比較行政法研究所所長)

作者：楊建順新聞來源：正義網