付子堂，河南省新野縣人，1965年10月生，北京大學法學博士、武漢大學博士后，現任西南政法大學教授、博士生導師。第十四屆全國人大代表、重慶市人大常務委員會委員、重慶市人大法制委員會主任委員；2009年8月至2023年9月，任西南政法大學校長；現兼任中國人權研究會副會長、國務院學位委員會學科評議組成員、教育部高等學校法學類專業教學指導委員會副主任委員，中國法學會學術委員會委員、中國法學會法理學研究會副會長、中國法學會法學教育研究會副會長，最高人民法院特約監督員，最高人民檢察院專家咨詢委員；系國務院政府特殊津貼專家（2007年）、“國家百千萬人才工程”人選、國家“有突出貢獻的中青年專家”（2014年），第六屆“全國十大杰出青年法學家”（2010年）等，榮獲首屆“重慶市杰出英才獎”。

付子堂教授的部分著作。資料圖片

黨的二十大報告中明確提出，我們要堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。這一重要論述強調了法治體系建設與國家治理現代化的深度融合，為新時代法治中國建設指明了方向。中國特色社會主義法治體系的建立離不開我們黨百年來奠定的法治基礎，特別是抗戰時期陜甘寧邊區的法制體系的初建具有重大歷史意義。邊區作為十年內戰時期完整保存下來的唯一根據地，不僅具有重要的歷史地位，而且可以說只有邊區才具備從蘇維埃工農民主制向民主共和國制度轉變的基礎要素，在這些要素中我們黨的法制建設和法制實踐是重中之重的助推力，對邊區紅色政權的發展、壯大，乃至對新中國的建立有著巨大貢獻。

近代中國的百年奮斗史是我們黨帶領人民不懈斗爭，努力抗爭贏得基本權利的法制史。我們黨在推行民主政體（各黨各階級合作）的同時，在抗日根據地推行民主政治、保障人民基本權利的法制規范建設，而邊區是中共法制體系建設最為重要、突出的實踐場地，也是當時馬克思主義法律思想實際運行的典型代表。邊區政府建構的法制體系相當完善，從法制思想、立法體系到權利保障層層遞進，呈現出客觀、全面、系統的建構邏輯。其不僅包括基本權利保障，亦有大量的法律法規規定了特殊群體（特別是婦女兒童）的權利保障，涵蓋面極廣。邊區建構的法制體系在當時的全中國都產生了重要影響，為黨贏得了大量民眾支持，為紅色政權的發展奠定了群眾基礎。而且邊區法制體系建設的過程中積累了大量寶貴經驗，即使從法治日漸完善的今天來看仍具有積極的借鑒意義。

一、陜甘寧邊區的法制理念與理論前提

自中國共產黨創立至中華人民共和國成立，中國共產黨領導人民先后經歷了建黨初期、土地革命、抗日戰爭、解放戰爭四個階段，亦是在此期間形成了我國法制體系的雛形。法制理論建設方面，在馬克思主義法律思想先進理論的指導下，通過特定的法律制度加以實踐轉化，形成了具有強烈中國邊區特色的法制理論模型。由此，開啟了中國法制建設的新征程。

這一時期，在黨的主要任務的指引下，邊區推行反帝反封建的法制理念建構。在反封建層面，馬克思主義法律思想為邊區帶來了新的法制理念指導。它深刻剖析了封建社會和資本主義對民眾的壓迫，啟發了人民對解放、自由、權利保護的思想火種，并深刻影響了新民主主義革命時期的政治經濟政策。邊區制定的法律法規也都體現了對馬克思主義法律理論的廣泛吸收和堅定的反封建法制思想。如《陜甘寧邊區土地條例》第3條之規定，明確廢除舊有的土地關系，確立土地私有制。之后于1946年又頒布《陜甘寧邊區征購地主土地條例草案》以進一步實現“耕者有其田”。在反帝層面，邊區政府確立了“抗戰高于一切，一切服從抗戰”的法制建設總方針。這一時期法制建設的總目標是為了爭取抗戰勝利，這雖然不可避免地使得邊區的法制思想、法律制度的建構缺乏一定的規范性，但卻回應了人民的實際需求。這也是邊區法制理念建構的獨特之處。無論是抗戰初期制定的《抗日救國十大綱領》《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》，抑或是之后的《陜甘寧邊區施政綱領》，始終圍繞“團結、抗戰、救中國”展開，該時期的法制思想建設中嵌入了濃厚的反帝思想。

邊區的法制理念體系建構中除了特殊的時代需求（反帝反封建的法制理念），又融入了強烈的人權保障法制理念。邊區作為新民主主義革命的重地和民主試驗區，政府非常重視人民的民主權利保障。囿于當時的革命任務和復雜的社會現狀，人民權利的保障極為困難。針對當時的現實困境，邊區政府制定了大量的法律法規以及創設諸多具有特色的制度實踐，其中都彰顯了人權保障的法制理念。如邊區在抗戰時期頒布的組織和加強自衛軍的條款，還附加規定了對抗戰家屬物質和精神層面的保障。對特務和漢奸制定了詳細的鎮壓和處理辦法，維護了社會環境，保障了人民的權利。在教育方面，加入了對法西斯奴化教育的摧毀，以實現真正的民主教育。雖然依據邊區落后的社會現實和緊張的戰時環境，其法制建構無疑是困難的，但通過上述梳理，可以看到邊區不僅有完整的法制理念和法律指導思想，而且具有相當的統一性和實用性。

二、陜甘寧邊區法制建構與實用主義評析

這一時期，邊區開展的立法工作皆以服務抗戰和解放戰爭這一中心任務為目標，結合邊區的社會現實進行實用主義立法。整個立法進程都凸顯了馬列主義、毛澤東思想在邊區法制體系建構中的實際運用。主要包括具有憲法性質的綱領性法律文件、刑事立法、民事立法、組織法、行政立法、訴訟立法等。

第一，具有憲法意義的施政綱領性法律文件，以爭取民族獨立為中心，并結合邊區法制建設的實際情況不斷調整、完善。早期以《抗日救國十大綱領》為指導制定了以團結抗戰、民主建國為中心的《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》，作為邊區各項工作的準繩。該綱領促進了邊區人民的權益保障，增進了人民福祉，并初步建立起民主政治，為其他根據地法制建設樹立了榜樣。之后隨著抗戰進入相持階段，邊區進入最困難時期，為最大限度地調動一切力量進行抗戰，頒布《陜甘寧邊區施政綱領》，它調整了經濟政策、大力發展經濟、加強軍隊和人民團結、加強國際合作、團結各方力量，完善民主政治制度，推行“三三制”，保障一切抗日團體的各項政治自由和權利，支持農業、工商業發展，加強邊區文化教育等，是一部具有根本法性質的法律文件。

《陜甘寧邊區施政綱領》的貫徹和實施，擴大了黨在全國的政治影響力，調節了不同階級的矛盾，促進了邊區人民的團結和民主政治發展，進一步完善了邊區的法制體系建設。之后在1946年邊區又制定《陜甘寧邊區憲法原則》，規定了廣泛的民主政治權利、經濟權利、教育權、健康權，實施人民平等政策，特別是男女平等，注重保護婦女的特殊權益。它作為邊區改革與建設的大憲章不僅在我國的憲法史上具有重要地位，而且為后來國家共同綱領的制定提供了指引。

第二，邊區選舉立法制定以擴大民主，爭取政治權利，優化邊區選舉制度為主要目標展開。為保障邊區人民的政治權利，中共中央在《致中國國民黨三中全會電》中提出：“在特區政府區域內，實施普選的徹底的民主制度。”1937年5月頒布了《陜甘寧邊區選舉條例》以保障人民的選舉權，1939年對其進行了一些修改，之后隨著國內外形勢的變化1941年又對新條例進行了修改，其在后來的選舉活動中不斷擴大選舉的民主性和普遍性，為選舉制度的完善奠定了基礎。1942年，邊區第二屆參議會第二次大會通過了《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》共9章25條，后于1944年進行修改，修改后共7章32條。邊區政府制定頒布的這些選舉條例，相應地亦出臺了諸多具體辦法，如“十點指示”；《陜甘寧邊區政府為充實“三三制”給各縣的指示信》中對選舉工作的指示；1944年，出臺了《陜甘寧邊區政府關于今年選舉工作的訓令（訓字第三號）》，以保障“三三制”選舉制度的貫徹執行；1945年，《邊府選舉委員會關于邊縣兩級政權改選的指示》對各縣應選出的縣參議員數目及各縣比額作了詳細的規定。為貫徹、細化選舉條例，邊區也出臺了關于調整選舉機構組織與活動的法規、決定、指示，如《陜甘寧邊區各級選舉委員會組織規程》《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》等。邊區的選舉法律集中體現了普遍、平等、直接的選舉精神，并徹底貫徹了自由選舉和“三三制”原則，保障了邊區人民的選舉權，促進了民主政治建設。

第三，為建設邊區經濟，保障人民基本生存權，邊區頗具特色的民事與經濟立法以統籌兼顧各個領域改善民生為主要目標。包括：一是土地立法與保障人民財產權。邊區切實貫徹《抗日救國十大綱領》和《關于深入群眾工作的決定》中的減租減息的政策，因地制宜地制定土地法規——《陜甘寧邊區土地條例》，它明確規定了經過分配獲得的土地屬于私人所有，不因土地改革之前的土地關系而改變。《保障人權財權條例》不僅規定了相關的土地政策，亦清晰地規定了人民基本人權和財產權的規定，這超越了當時的社會環境，凸顯了邊區政府敏銳的立法洞察力。1942年，邊區政府因抗戰需要發布了《中共中央關于抗日根據地土地政策的決定》，強調兼顧繳租繳息政策。這一時期，邊區土地立法的特色主要體現在減租減息，保障人民的基本民生，并制定了諸多的條例來貫徹這一主要目標，如《土地租佃條例草案》《陜甘邊區地權條例》《陜甘寧邊區土地租佃條例》等。直至在抗日戰爭勝利之初解放區政權仍然實行以減租減息為內容的土地立法。如中共中央1945年頒布的《減租和生產是保衛解放區的兩件大事》，明確減租減息仍是主要的土地政策。二是勞動立法與勞工權益保障。邊區抗戰時期的勞動立法承接和發展了蘇區的勞動立法。1939年，《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》明確規定實行8小時的工作制。隨著實踐和經驗的總結和社會形勢的變化，1941年，《陜甘寧邊區施政綱領》將此規定修改為，有效地調節勞資關系，實行十小時工作制。在總體勞動立法目標的指導下，邊區也制定了具體的勞動法規并依照法律法規發布了諸多關于調節勞資關系、保護勞工權利等重要文件。如《陜甘寧邊區勞動保護條例（草案）》《陜甘寧邊區關于公營工廠工資標準之決定》《陜甘寧邊區戰時公營工廠集體合同準則》《陜甘寧邊區總工會抗戰時期工作綱領》等。三是婚姻家庭立法和婦女權益保障。為打破封建制度對婦女的束縛，邊區政府十分重視婚姻自主，反對包辦婚姻，禁止童養媳等。特別是“黃克功殺害劉茜案”反映出邊區政府對婦女婚姻自主政策的貫徹和實施。1939年，邊區政府制定了《陜甘寧邊區婚姻條例》明確規定一夫一妻制，禁止強迫、包辦及買賣婚姻，禁止童養媳、童養婚，禁止納妾，從法律上確定男女平等和婚姻自主。在婦女權益保障方面，邊區法律從婦女訂婚、結婚、離婚、保護抗屬婚姻、保護婦女和子女特殊利益、婦女繼承權、禁止婦女纏足等方面進行規定，以保障婦女基本權利。

第四，邊區刑事立法上的創新在于不僅注重保障人民的基本權利，對罪犯的權利也加以平等保障，在邊區推行革命人道主義。抗戰時期，邊區對普通的刑事犯罪有區別地適用南京國民政府刑法，對邊區和抗戰危害較大的犯罪（如漢奸、煙毒、貪污、破壞抗戰等）施行專門的刑事政策。這一時期，邊區刑事立法懲治重點主要在危害抗戰和邊區秩序上，為此邊區進行了大量的刑事立法工作。抗戰初期，邊區頒布了《抗戰時期懲治盜匪條例》《抗戰時期懲治漢奸條例》以懲治漢奸、盜匪。進入抗戰相持階段，隨著大環境的變化，刑事立法的重點轉向打擊經濟領域犯罪，如《破壞金融法令懲罰條例》《陜甘寧邊區刑法總分則草案》的頒布。解放戰爭時期，刑事立法以宣言、命令、布告的形式頒布，如《破壞邊區治罪條例》《陜甘寧邊區刑法總分則草案》《陜甘寧邊區政府關于死刑判決及執行程序的指示信》等。邊區不同階段的刑事立法皆體現了革命人道主義原則，如廢除肉刑、反對株連、罪責自負、鎮壓與寬大相結合。特別是對漢奸采取的寬大政策——除了不愿意悔改的，其他皆對過去行為一律不予追究責任，并給予生活和政治上出路。由此可見，邊區的刑事立法更加注重“實用主義”的貫徹，不同時期刑罰的主要目的皆服務于此時期的抗戰需求，團結能團結的一切力量。加之革命人道主義原則的指導，使得邊區的刑事立法更具有“溫情”，體現了法制建設的初衷。

第五，邊區的行政立法始終將依法行政、為人民服務的原則作為基準，并將“堅持群眾路線以人民滿意為重要標準”作為邊區行政立法的主要標準。在行政組織立法方面，由于時期特殊，邊區的司法機關也行使著一部分的行政職能，因此，邊區的行政組織法包括邊區政府行政組織法、縣級行政組織法、鄉級行政組織法和司法行政組織法四部分。邊區政府行政組織立法中包含三部分，第一部分是規定邊區政府基本組織結構以及各組織機構的職能和權限的《陜甘寧邊區政府組織條例》。第二部分是一些組織規程，如《陜甘寧邊區財政廳組織規程》《陜甘寧邊區政府辦公廳暫行規程》等。第三部分是《陜甘寧邊區行政督察專員公署組織暫行條例》，對專員公署的設置以及專員的職能、權限等事項進行了規定。縣級行政組織立法大體分為三個部分。第一部分是規定縣政府的基本組織結構以及相應組織機構職權的《陜甘寧邊區縣政府組織暫行條例》。第二部分是規定縣政府下設委員會的一些組織法，如《縣農貸委員會暫行組織大綱》《陜甘寧邊區縣教育經費管理委員會組織規程》。第三部分是對區公署的組織結構和區長職權進行規定的《陜甘寧邊區各縣區公署組織暫行條例》。鄉級行政組織立法包含兩部分。第一部分是主要規定鄉市機構組織形式的《陜甘寧邊區各鄉市政府組織條例》。第二部分主要規范鄉市下設各種性質委員會及自衛軍、少先隊、兒童團等組織，如《鄉農貸委員會組織簡章》《陜甘寧邊區民眾鋤奸委員會組織條例》等。司法機關組織立法。主要包括《陜甘寧邊區高等法院組織條例》《高等法院分庭組織條例》《縣司法處組織條例》。除此之外，邊區還制定了大量的部門行政法，主要包括農業行政法（如《陜甘寧邊區義務耕田隊條例》《陜甘寧邊區勞動互助社組織規程》等）、財政經濟行政法（《陜甘寧邊區營業稅修正暫行條例》《陜甘寧邊區農業統一累進稅試行細則》《破壞金融法令懲罰條例》等）、工商業行政法（《陜甘寧邊區貨物出口登記辦法》《陜甘寧邊區禁止糧食出境條例》等）、教育行政法（《陜甘寧邊區實施普及教育暫行條例》《陜甘寧邊區實施義務教育暫行辦法》等）、民政行政法（《抗日軍人優待條例》《陜甘寧邊區撫恤暫行辦法》等）、治安行政法以及軍事行政法。雖然部門行政立法內容龐雜，但始終堅持行政立法的基本原則和體系，人民權利保障也始終體現其中。

第六，邊區的訴訟立法在規范審判權，保障人民群眾訴權的基礎上積極推行。邊區相對完整的民事和刑事立法極大方便了司法機關辦案，有效防止了冤假錯案、徇私枉法等情況的出現。邊區為保障這些法律的順利實施，制定了訴訟法，如《陜甘寧邊區刑事訴訟條例草案》《陜甘寧邊區民事訴訟條例草案》《關于裁判員工作手續規定之通令》《關于管轄事件的通知》《重新規定辦理案件手續通令》《為飭嚴格遵行上訴程序訓令》等，切實保障了人民群眾的訴權。該時期制定的訴訟法律堅持實事求是，將司法與邊區的實際情況相結合，體現了邊區“實用主義”的法制建構理念。在案件的訴訟過程中，司法機關秉公審判，重證據，禁止刑訊逼供等，體現了司法的公平公正。

三、陜甘寧邊區的法制貢獻

回溯中國共產黨帶領人民不斷探索、完善中國法治體系建構的實踐歷程，尊重人民權利、保障人民權利、拓寬人民權利，堅持以人民為中心，始終貫穿于中國共產黨奮斗歷程。從中國共產黨在陜甘寧邊區展開法制體系建設到新時代法治體系的不斷完善，中國共產黨始終將法治建設作為國家治理的重要內容，為實現國家長治久安和社會公平正義奠定了堅實基礎。陜甘寧邊區所建構的法制體系（法律理論、法律思想、法律規范等）孕育于特殊的戰爭環境，緊迫的時局加之封建余味的鄉土文化塑造了邊區法制建設獨特的運行邏輯。邊區作為抗戰時期中國共產黨法制建設最為重要的實踐場地，它建構起來的法制體系既不同于注重個人利益的資本主義法制又區別于以剝削、壓迫為主的封建專制法制。它在馬克思主義理論的指導下，不僅制定、頒布了大量法律文件，更重視法律的實施，并將“實用主義”作為法制建設的基準，因時制宜調整法律制度，切實保障了邊區人民的基本權利，體現了馬克思主義的法律觀和國家觀。

“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”中國共產黨在陜甘寧邊區建構的法制體系表明了中國共產黨全心全意為人民服務，依法保障人民權益的根本宗旨，也深刻回應了“一切為了人民、一切依靠人民，推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益”的新時代法治主題。為此，要始終堅持在黨的領導下繼續深化法治領域改革，完善法治體系，為全面建設社會主義現代化國家奠定堅實法治基礎。

來源：人民法院報·5版

作者：西南政法大學行政法學院 付子堂、北京航空航天大學法學院 龐新燕

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