作者｜費正清（John King Fairbank，1907-1991） 美國歷史學家、漢學家，哈佛大學費正清東亞研究中心創始人

鄧嗣禹（1905-1988） 近代著名的歷史學家、漢學家、文獻目錄學家、語言學家，中國科舉制度與朝貢制度研究的奠基人與開拓者

軍機處相較于內閣而言，是一個更小的、非正式的，但卻更有權力的機構。1729年，雍正朝為了秘密處理清朝軍事戰略問題，創建了軍機處的雛形——軍機房，其創建的明顯原因是為了應對當時西北的戰事。然而，深入研究后就可能發現，軍機處填補了執政者空缺的一個長期需要，因為清初皇帝們很明顯需要一個緊湊的、經過精心挑選的，卻又非制度化的機構,以協助他們個人的統治。在過去數百年間處于官僚系統金字塔頂端的內閣，無法滿足這個要求。康熙帝已經使用輔政大臣和之后的南書房官員幫助他處理重要事務。類似地，雍正帝也設立了議政處，并從內閣和部院大臣中挑選人員充任其間。所以，后來設立的軍機處明顯是對一個長期存在問題的解決之法。

《政通四海：清代公文、驛遞和朝貢體系》[美] 費正清 鄧嗣禹 著王學深 譯

大象出版社

2025年3月

我們已經注意到軍機處的創立與某些關于題本(常規事務,鈐蓋官印)和奏本(重要事務或私人事務,不鈐蓋官印)使用的規定同時發生。后一種奏疏形式(譯者按:原書作者將奏本與奏折混為一談),正如官員們自己證實的那樣,更簡單、更快捷。它已經成為經由軍機處與皇帝進行溝通的常規渠道。很明顯，這些行政變化的背后必然有著重要的政治因素——軍機處和奏本是保證行政更高效、更私密、更自由的擺脫官僚體制障礙的工具。

軍機處的權力部分源自其非正式性。直到1818年《嘉慶會典》，軍機處才被獨立記載。軍機大臣的數量是不固定的，通常是5人或6人，但是這一數字會在3至12之間浮動。軍機大臣可以從大學士,各部院尚書、侍郎，以及軍機章京(也叫小軍機)中選擇。這種安排是至關重要的,因為它使仔細挑選真正有影響力的或者在其他方面可取的大臣成為可能，從而避免從官僚體制內提拔的棘手問題。因此，一名或多名軍機大臣(直到1862年后)通常同時擔任內閣大學士，這樣就建立了兩個機構直接的聯系。下面注釋中的數據通過兩個機構的兼任人員，顯示了軍機處和內閣的重合度。以類似的方式,在1860年(譯者按:應為1861年)至1901年總理衙門存在期間，有18位大臣身兼軍機處和總理衙門兩個機構的職務。

這個中央行政機構(譯者按:指軍機處)的一個本質特點就是其活動的保密性。低級別的吏員被排除在外,所有重要公文均由軍機章京處理,而不重要的公文則送交方略館或其他機構做常規性處理。19世紀初期,軍機章京的人數固定在32人,滿漢各半,人員從內閣、六部和理藩院中選擇。這些人員必須是他們上級推薦的,還要被引見給皇帝。在1860年以后,滿漢軍機章京各4人被派遣到總理衙門工作。因此,軍機章京人數相對較少,人員都是通過精心挑選和保舉的,這使得軍機處成為一個非常緊湊的機構,而對不熟悉的人員相當封閉。最初進入軍機處的官員必須接受與機構常規工作相關的培訓。

這種保密與緊湊性的特點是與重要事務數量相對較少的事實相一致的,很少有一天超過50或60份奏折的時候。簡而言之,軍機處在很多方面都是皇帝的私人秘書處,無論皇帝走到哪里,軍機大臣都會跟隨左右,在熱河或圓明園都有他們的辦事衙門。因此,對軍機處程序的描述不如內閣那樣完整,只能大致概括。

1、來自各省的奏本（重要的奏疏）（譯者按：原文Tsou-pen實指奏折）到京后被送至奏事處。

奏事處與奏折的關系好比通政司與題本的關系。但是,沒有證據表明,它行使過類似的權力。奏事處是一個小型機構,由一名從宮中侍衛處精心挑選的御前侍衛掌其事,另有從其他機構挑選的6名章京輔佐他,另有2名筆帖式。來自各省的奏折由驛夫傳遞,在本外標有“呈送奏事處公文”字樣,無論奏折何時到達,均由奏事處筆帖式負責接收。隨后,奏折被轉交給章京,再由他們轉交給奏事太監,后者則直接將這些本章呈送皇帝。一定品級以下的官員通常不被允許呈送奏折。除此規章外,沒有證據顯示奏事處的官員可以效仿通政司的官員掌紅本票擬之權,以達到不可告人的目的。

2、來自在京官員的奏本也同樣被送到奏事處轉呈皇帝。

每日清晨,奏事處的章京們被要求在宮門口接收本章。具奏人應該親自呈交奏折,這一規定適用于各部尚書和其他所有京官員,但除了王公和年滿六十歲以上者。隨后,奏事處將收到的奏本交由奏事太監呈送皇帝。

3、奏本由奏事處直呈皇帝。

毋庸贅言,這種做法只有在皇帝勤政之時才有意義,但證據表明清朝的皇帝總是希望如此做。他們每日清晨絕非僅例行公事般地查閱奏章。相反,嘉慶帝禁止將奏本的副本送交軍機處。許多證據表明,皇帝通常在給朝中主要大臣傳閱前,會率先御覽重要的奏折。

4、皇帝御覽奏折,并做出決定或評論。

在皇帝首次閱看奏折時,他可能僅給出簡單的御批以處理問題。在這種情況下,皇帝的決定可以通過軍機處傳達,無需進一步討論,或延遲下發。另外,有些皇帝希望和軍機大臣討論的事件,或者是皇帝希望軍機大臣們草擬上諭或類似公文時,也會在這一步驟給出指示。因此,皇帝會將奏折的一角折疊作為標志,標志著事件需要進一步考量。

5、奏折下發軍機處,并根據皇帝的旨意執行。

一旦奏折到達軍機處,軍機章京會將它們歸類并分發。那些皇帝已經決定的事件,將按照下文描述的常規性程序處理。但是,經常有一些奏折皇帝沒有給出定論,沒有御批,或者僅書寫“另有旨”,或者奏折的一角被折下,以提示需要進一步討論。針對這些奏折,軍機章京在軍機大臣的指示下,或者是軍機大臣本人,為皇帝草擬決定,或是上諭,或是諭旨,或是御批,以備次日清晨“叫起”時的面詢。這樣的奏折被稱為“見面折”。通常每日僅有數件。

6、第二天黎明時分，皇帝和軍機大臣以面詢方式處理前一天留存的奏折。

除了軍機大臣們在面見皇帝時的坐次,對這一活動少有其他規定。顯然,對于這種徹底又非正式的討論,沒有什么障礙和限制。軍機大臣既提出奏折中的問題,又給出自己針對這件事的草擬建議、紀要和“片”。

7、當奏本的決定給出后,無論是由皇帝當時閱看時做出的,抑或是次日和軍機大臣討論后得出的,相關公文都要返回給軍機處,并制作副本。

普通奏本被送至方略館抄錄。但是,那些以密折形式呈遞,或奉有朱批應該保密的,以及原折以寄信形式傳送或上諭形式發下的奏折,均由軍機章京親自抄錄。

8、朝廷的決定被傳達。

副本被送到內閣或兵部,然后通過驛馬傳遞到各省或傳達給在京各部,讓他們可以根據諭旨采取行動。由軍機大臣起草的上諭(軍機大臣的主要職能之一)可能會下發給他們自己(見本章第五節“諭”)或給內閣大學士。但無論如何,省內高級官員是不會直接收到上諭的,而是通過軍機處寄送給他們的廷寄(見本章第五節)得知朝廷的旨意。另外,不太重要的上諭不會寄送給特定的官員,而是以內閣明發的形式傳達,在這種情況下,上諭信息隨后會以邸抄或塘報(見本章第五節)的形式傳遞。對于上述程序的最完整敘述是由恭親王給出的,我們在下面的注釋中引用部分內容。

這個決策的過程需要多長時間是一個有趣的問題。從規制上我們知道,在京奏折在黎明時分呈遞,而來自各省的奏折則可能隨時送達。皇帝在破曉時分閱讀奏折,也在同一時段召見軍機大臣,他們此后隨時待命,等待傳喚。清晨,皇帝閱看后的奏折被送到軍機處,成為后者的“早事”。最后,據說奏折通常都由皇帝先于軍機處一天閱看。由此和相似證據我們可以得出結論,通常情況下,一份奏折或在黎明時分呈遞,或在一天中的某一個時間呈遞,并由皇帝在當天或次日破曉前閱看。這兩種情況下,都要在第二天將奏折下發軍機處;如果奏折需要進一步討論,將在第三日清晨由軍機大臣攜帶,于“叫起”時做出最后決定。這可能是針對事件并不緊急的例行程序。另外,整個程序可以加快,皇帝和軍機大臣可以在數小時內完成接收、呈遞和討論奏折的整個過程。

9、最后,無論奏折(譯者按:此處原文明確標注為“折”)來自京師或外省,奏折都通過奏事處返回給具奏人。這種信息傳遞模式為皇帝和官員提供了一種直接溝通的方式,至少在帶有王朝符號的奏折方面確實如此。

在此可以得出一個簡短的結論。首先,很明顯本文只是一個初步的調查。我們已經觸及了在公文傳遞程序中的十余個機構和步驟,而每一個都值得寫一篇專題論述。上文引用的各種版本的《大清會典則例》或《大清會典事例》為我們提供了一個取之不竭的資料庫,它也可以由官員的文集和著述補充。迄今為止,美國研究政府和政治學的學者對這個資料庫尚未觸及。

其次，本研究證實了在19世紀，特別是在1860年以前,軍機處是最重要的機構,而內閣在制定重要決策時的角色幾乎可以忽略不計。在探析滿洲政策的源頭時,無論內政還是外交事務,軍機大臣和軍機章京都必須成為關注的焦點。后者在起草上諭和類似諭旨時,甚至比沒有進入軍機處的內閣大學士更具影響力,但是目前我們對他們的研究還很少。

最后，要理解清朝的政策,注意力必須集中在皇帝的個性及其影響力上。我們的研究顯示,在做出每一個決定的過程中,皇帝都必須發揮作用,即使可能是被動的。過去幾代人都對個人統治這一事實做出過評論,但從行政視角,它的含義卻很少被論述。從上面總結出的程序來看,皇帝有義務充當所有重要事務的“清算中心”(clearing-house),這一點是顯而易見的。我們可能會問,這是否會造成行政事務運行中的瓶頸。在一個精力一般的皇帝治下,日常的行政壓力是否會扼殺他的主動性和適應性,這是一個中肯的問題。換言之,清朝中央政府,乃至整個中國傳統社會,都是由天子個人統轄整個中央機構的運轉,這高度依賴一位“超人”去領導所有事務。當缺少這樣一位“超人”,而整個國家的事務卻在激增時，這就是19世紀清朝政權瀕于垮臺的一個重要因素。上述思考可能挑戰了政治學家的關注點,但對于外交史學家而言,卻是至關重要的。