7月7日，《人民法院報》“采風周刊”欄目刊登出第666期文章，此次采風的主人公為無錫中院行政審判庭法官崔曉萌。

聚焦無錫法院行政審判工作，崔曉萌法官秉持“如履薄冰”的心態和“如我在訴”的意識，通過國有土地征收、企業拆遷賠償等典型案例，詳解如何在“官民”糾紛中筑牢法治“連心橋”。文章標題為《“連心橋”上的守護者——記江蘇省無錫市中級人民法院行政審判庭法官崔曉萌》，以下為完整內容邀您共讀，帶您了解行政審判如何讓公平正義可感可觸。

【手記】樂當“多面手”

崔曉萌是辦案“能手”。這一點，在無錫中院沒有爭議。她主動承擔重大疑難復雜案件的審理工作，面對新類型、疑難復雜案件，她總是積極尋找解決思路，及時總結經驗，為類案的審理打下基礎。在無錫法院系統審理疑難復雜案件審理和化解重大矛盾糾紛活動中，她多次獲得表彰。

隨著采訪的深入，記者發現崔曉萌還是調研“高手”。她擔任行政庭綜合組組長，帶領綜合組成員完成各類調研課題并在省市級評比中獲獎；撰寫的案例多次被《中國法院年度案例》采用，撰寫的司法建議兩次獲評全省法院年度優秀司法建議。因為辦案、辦文成績突出，崔曉萌兩次榮立個人三等功，并獲評江蘇省優秀法官。

崔曉萌的幾名同事告訴記者，崔曉萌也是家務“好手”。孩子尚年幼，家里老人不在身邊，買菜、做飯、送孩子上學，這些家務都落在她身上。在買菜、做飯或是送孩子上學途中，聽著耳機里傳出的音樂或是司法解釋的解讀，她覺得很美妙。

何以成為“能手”“高手”“好手”？崔曉萌笑而不答，不過在與她的交流中，記者似乎找到了答案。案件于她，不是冰冷的卷宗，而是每一名當事人的人生，永遠充滿挑戰與考驗。文字于她，不僅是工具，更是思想和智慧的力量。生活于她，是另一種熱愛，她覺得生活的有滋有味與工作的有聲有色可以相得益彰。

壯美太湖煙波浩渺，古運河畔流光溢彩。歷史文脈與現代文明交相輝映。

位于太湖之濱的江蘇省無錫市多次入選全國最具幸福感城市、最宜居城市、民生改善典范城市。這些成績和榮譽的取得，得益于無錫高水平的法治政府建設。

“行政審判一頭連著人民群眾，一頭連著行政機關。”無錫市中級人民法院行政庭法官崔曉萌說，行政審判化解的是“官民”糾紛，它猶如黨和政府與人民群眾之間的“連心橋”，只有堅守這座橋，并時時以“如履薄冰”的心態和“如我在訴”的意識才能辦好每件案子。

當春天的第一縷陽光爬上新建的教學樓樓頂，工人正在為塑膠跑道做最后的養護……一年前，這里還是在法院訴爭的地塊，如今已是可以容納上千名學子的美麗校園。

站在校門前，崔曉萌回想起當時某區政府代理人焦急的聲音：“崔法官，你幫我們想想辦法，學校的開工建設拖不起呀。”

這是一起典型的國有土地上房地分離的征收補償安置糾紛，也是《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）實施以來無錫法院第一起此類案件。

星辰公司享有該地塊土地使用權，并將土地出租給了三家公司分別建造廠房從事經營。后區政府作出的征收決定，載明被征收人為三家公司，并分別達成安置補償協議，土地上的房屋也被拆除。

“星辰公司才是土地使用權人，被征收人為什么沒有我們？”星辰公司認為該征收決定違法，訴至法院。

“《條例》第十三條明確，征收決定征的是房屋，征收房屋時土地使用權一并收回，所以在征收決定里沒法將土地使用權人作為單獨的被征收人。”區政府有關人員認為政府也是依法辦事。

因為沒有接觸過該類型的案件，崔曉萌開始檢索各類案例，遺憾的是，幾輪檢索下來仍沒找到突破口。

既然沒有案例可以參考，那就回歸到法條，用法理來解決。她再次拿出《條例》，逐字逐句研讀，當看到《條例》第二條“公平補償”這個字眼時，眼前一亮。

“國有土地使用權的補償當然屬于‘公平補償’的范疇。”崔曉萌當即與合議庭成員商討，并向法學專家求證，得出的結論是：“土地與地上房屋分屬不同權利主體，區政府應當將星辰公司作為單獨的征收補償對象。”

幾天后，一份《行政行為自我糾錯建議函》寄送至某區政府，崔曉萌在函中詳細說明了該征收決定違法的理由，充分提示了敗訴風險。

“法院的建議我們全盤接受。只是該地塊是用于建設一所公辦小學的，明年秋季就要開始招生，如果現在撤銷征收決定、再走一遍程序，肯定來不及了呀！”區政府領導也很為難。

多次協調未果后，崔曉萌在確定該征收決定符合公共利益后，作出了確認違法的判決，即保留征收決定效力的同時，確定了星辰公司應當作為被征收人得到公平合理的補償。同時，她向區政府發出了《協調化解行政爭議建議函》，建議區政府及時對星辰公司作出補償決定。否則，即使房屋被拆除了，由于星辰公司的補償未解決，案涉土地證沒有注銷，這塊地還是無法進行后續建設。

區政府對星辰公司進行了補償。可一個月后，星辰公司認為補償金數額應當提高，再次提起訴訟。

在崔曉萌的建議下，分管房屋征收工作的副區長到庭參加訴訟，并帶來了一份訴爭土地附近剛剛拍賣成功的工業用地的成交公告：“一般工業用地的土地使用權是50年，訴爭土地僅剩20多年，剩余使用年限的多少對于土地價值的評估肯定是有影響的。現在評估的訴爭地單價與剛剛拍出的地塊單價基本是持平的，說明對星辰公司補償金是到位的。”

在事實證據面前，星辰公司表示：“副區長出庭解釋評估情況，我們感受到了他們的誠意，也愿意協商，只是公司現在對外投資有缺口，急需用錢。”

“我可以從付款期限上再幫你們爭取爭取。”在崔曉萌的建議下，區政府再次測算了方案，將停產停業損失和各項獎勵費用參照此前征收決定的標準進行了調整，并承諾在20個工作日內完成付款。最終，雙方達成調解協議。

“行政訴訟案件類型多樣，每個類型涉及的法律法規規章數量眾多，辦一起案件往往需要將一個行政執法領域的所有法律規定全部研究透徹。作為行政庭的法官，時刻要有啃硬骨頭的思想準備。星辰公司的征收決定案件在沒有任何先例可循的情況下，我們還是回歸法條，從立法本意出發，確定了這起案件的審理思路，并向行政機關發出自我糾錯建議，盡管行政機關出于種種顧慮未能自我糾錯，但通過前期工作，最終作出的判決讓雙方都能信服，也為后續的調解工作奠定了基礎。”崔曉萌說。

“這個案件的成功化解，確立了‘國有土地上房屋征收決定作出時，應充分保障獨立土地使用權人的合法權益’的裁判規則，也使原本讓企業和政府‘兩難’的局面最終變為了‘多贏’。”無錫中院行政庭庭長王作化說。

類似于星辰公司的補償案件還有不少。一邊是城市更新和公共利益，一邊是法治化營商環境和企業利益。如何平衡兩者之間的利益？崔曉萌覺得，對每一件行政案件涉及的具體行政行為合法性都要進行認真細致地審查，遇到自己搞不懂的辦案問題，要有“三不精神”：不厭其煩查資料，不恥下問多請教，不辭辛勞看現場。在“查明白”“問明白”“看明白”中增強辦案的底氣。這不能有半點馬虎，也不能遇到困難或是阻力就繞道走。同時，要大力推進行政機關負責人出庭，并且要努力做到“出庭又出聲”“出聲還出效”。切實以高質量的辦案，規范行政權力，引導當事人確立合理預期，讓城市更新與群眾權益保障能夠協同共進。

“拆遷案件特別是由此引發的賠償案件，當事人經過一系列訴訟打下來，對賠償案件的審理抱有最大也是最后的希望，協調化解工作非常難做。崔曉萌總是能夠完成一些不太可能成功的協調工作。”王作化說。

零點公司是一家生產汽車零配件的公司。自2019年開始，該公司因行政征收、強制拆除、行政賠償等產生了十余起行政訴訟、檢察監督案件，還有因員工失業、企業訂單無法履行引發的多起民事爭議。公司的法人程某指著自己花白的頭發，哽咽道：“五年了，我做夢都想著把這個事情解決了，拿到賠償以后開始新的生活。”

“因一次拆遷，程某已歷經十余起訴訟了。如果行政賠償案件還不能有一個讓他信服的結果，后續還會有無休止的紛爭。”作為承辦法官，崔曉萌看完案卷后心里很不平靜。

崔曉萌先到了街道，并把相關人員約到一起。

“強拆時有大量的生產資料以及半成品、成品零部件未獲得合法評估，那些對于我來說都是實實在在的損失，并不是你們認為的廢品。”程某近乎于嘶吼。

“法院確認強制拆除行為違法，街道予以認可。但強拆前已經對所有物品進行了登記、轉移、評估，目前也保存在倉庫里。對一些可以移動的物品和原材料，一樣進行了足額評估，相當于原價收購了。”街道工作人員說。

在一番唇槍舌劍中，崔曉萌明白了問題的癥結所在：零點公司認為有七成左右的生產資料因無法估價而未獲得賠償，但街道提出，零點公司提供的損失清單、發票無法對應具體的物品。

崔曉萌決定去倉庫看一看。街道工作人員介紹，為了保護現場，倉庫被一分為二，將零點公司的全部物品都封在了一米多高的圍墻里。崔曉萌聽了，二話不說拿了把椅子翻進了圍墻。

偌大的倉庫，一個個箱子中裝滿了各種零部件和原材料。“既然零點公司認為這些物品有使用價值，那就將這些物品歸還零點公司，由其進行處置，不就皆大歡喜了嗎？”她設想著，并提出：將可移動物資歸還零點公司，由其自行處置以彌補損失；評估時零點公司沒有參與，清單和發票不能對應的物品在評估時應當予以考量。

崔曉萌的話讓街道負責人非常信服，同時考慮零點公司是該地塊上的最后一戶，如果這起案件順利解決，這起征收了五年的地塊就能交付了。于是，街道負責人當場同意適當提高補償標準，倉庫中可移動物資由零點公司自行處置。

程某認可崔曉萌提出的想法。他和崔曉萌很快就到了倉庫。程某查看了一臺臺機器設備，打開了一箱箱裝滿了各種材料和半成品的箱子……他思考了一會兒說：“法官能夠站在企業的角度為我們解決實際問題，我愿意接受目前的調解方案。”

十幾天后，倉庫大門緩緩開啟，為了方便運輸，崔曉萌再次協調街道將此前因倉庫改造而筑起的圍墻打通，一車車物品終于在塵封五年后重見天日。

程某在簽訂調解協議的同時，也撤回了其在檢察機關的檢察監督申請，這起持續五年的紛爭終于就此化解。

“賠償案件是所有行政訴訟案件類型中比較棘手的一類案件，首先案件事實的查明就有很大難度，涉及的賠償項目、賠償標準等都沒有統一的公式可用，每個案件都需要結合雙方的舉證情況查明復雜的案件事實，確定最終的賠償金額。此外，這類案件中，原告的對抗情緒也最為激烈，如果不拿出十分的耐心來勸導，讓雙方心平氣和坐下來談都非常難。”崔曉萌說。

“我常常告訴自己要學會代入。代入當事人的角色，想想他們來訴訟的核心訴求是什么，如果是不合理的，如何讓他們放棄不合理的訴求；如果是合理的，怎么樣才能幫助他們達到這個訴求。我覺得同理心是讓老百姓最終能夠相信法院、相信法官的不二法寶。”崔曉萌笑著說。

“我們見過她在風雨中和當事人一起清點財產，也見過她披星戴月陪當事人現場選房……如果說她身上有什么可以打動當事人的特質的話，或許就是她的那份真誠和‘不達目的不罷休’的韌勁吧。”無錫中院行政庭法官助理張玲玲這樣評價崔曉萌。

這是一起收養登記糾紛，小女孩叫菲菲，案件起初訴至法院時，她只有三歲，為了她的撫養權，她的生母李某和養父母張某一家，已經多次對簿公堂。

菲菲是李某的非婚生女，因李某與菲菲的生父感情發生變故，李某生下菲菲后放棄了孩子。菲菲自出生后即由家境優越的張某夫婦領養，二人為菲菲提供了較好的生活和教育資源，雙方也培養了深厚的情感。

“法官，我是菲菲的親生母親，我年輕時一時糊涂，但我現在不能沒有她……”李某不停地哭訴。

“法官，我們對菲菲早已視如己出，一定會好好對待菲菲。”張某夫婦一樣是淚眼婆娑。

“共同監護的方案一定可行！”崔曉萌在合議庭上提出了這樣一個“解題思路”。

崔曉萌去看望了菲菲，提出要與菲菲交朋友。菲菲開心地一下子撲到她懷里。

為了孩子的健康成長，崔曉萌與李某進行了多次協調溝通，最終，李某認識到菲菲在養父母身邊能夠獲得更好的生活和教育，放棄了將菲菲帶回身邊的念頭，只想能夠定期去探望菲菲。

崔曉萌把李某想要定期探望菲菲的想法告知了張某夫婦，并勸慰他們：“多一個人愛菲菲是好事，如果這個問題不能徹底解決，對你們而言也是困擾。孩子也會慢慢長大，秘密能否守得住，還取決于李某的配合。”

她又與李某溝通：“如果張某夫婦同意探視，我希望你能在時間上予以配合，并且在孩子成年前不要告訴她事實真相，讓她在你們的共同守護下長大。”李某聽了連連點頭。

十余次家訪、幾十頁談話筆錄、無數次心理疏導……崔曉萌最終為菲菲編織起一張愛的保護網。“在菲菲成長的過程中，你們之間有任何問題，都可以向我尋求幫助。”崔曉萌作出收養登記成立的判決后，因為擔心兩個家庭可能會出現矛盾，她堅定地向張某夫婦和李某作出承諾。

兩年多過去了，菲菲已經是一名小學生了，每月一次的探視日，已成為三方共同守護的溫暖約定。

“民告官，很多時候表現出來的并非僅僅是對行政行為合法性的爭議，而是像民事案件一樣，夾雜著家長里短、柴米油鹽的百味人生。法官也是人，在面對這類案件時，很難不帶入自己的感情，我認為這并不是一件壞事。記得接手菲菲這個案件時，我做夢都會夢到孩子純真的眼神，所以也就更加激勵自己要把這個案件辦得圓滿。”崔曉萌說。

“我們辦的不是案子，是別人的人生。”剛開始，崔曉萌把這句話寫在筆記本的扉頁上，隨著辦案經驗的增長，她越來越覺得這句話的分量，“僅寫在扉頁上是不夠的，一定要鐫刻在心里。”

“行政庭的工作可不好干，要有思想準備。”崔曉萌至今仍清晰地記得初到行政庭時同事們善意地提醒。

這些年，經歷了被上百名拆遷戶圍在法庭討要說法，被行政相對人隔著電話斥責近一個小時，被當事人要求開庭筆錄逐字逐句甚至標點符號都一一修改……崔曉萌對同事的提醒有了進一步的理解。

可是，不管遇到多么棘手的案件、多么艱難的處境，崔曉萌都時刻記得當年老庭長語重心長的囑咐：“行政訴訟很特別，原告大多是普通老百姓，被告是行政機關，我們要做的就是審好百姓案、辦好群眾事，以審判敦促行政機關依法行政，在政府與老百姓之間架起一座‘連心橋’。”

2022年年初，崔曉萌發現近年來涉嫌冒用他人身份信息等欺詐手段辦理市場主體登記案件頻發，于是，做了一個初步統計。自2017年至2021年，無錫法院共受理涉冒名登記類一審行政案件90件。

“不僅僅是該類型案件數量多，行政機關在接到相應投訴后審查尺度不統一、處理結果不統一，案件起訴到法院后，法院在審理過程中面臨審理標準不統一，類案裁判結果不統一、裁判方式不統一等問題。”崔曉萌敏銳地意識到此類案件已經成為當前行政審判實踐需要解決的突出問題。

她當即將相關問題向庭領導匯報，建議將《涉公司冒名登記撤銷程序法律問題研究》作為年度重點調研課題，并作為課題主筆人全面投身課題的研究工作。

在此期間，崔曉萌分別推動召開兩級法院、行政機關的專題調研會，充分聽取各方意見，最終形成一萬余字翔實而有針對性的調研報告。

在廣泛調研論證的基礎上，她起草了“關于妥善處理以冒用他人身份信息等欺詐手段辦理市場主體登記問題的相關材料”，經過會同市檢察院、市公安局、市人社局等部門一輪輪的磨合與修改，形成的指導意見在省內率先出臺。

“該指導意見的出臺，起到了保障被冒名登記人的合法權益、維護商事登記的權威性、實質性化解爭議的積極效果。”王作化說。

基于對該指導意見所涉類型案件的規制，由崔曉萌起草的司法建議獲評全省法院優秀司法建議，并在全國200余篇司法建議中脫穎而出，2025年3月，入選最高人民法院發布的18份行政審判條線司法建議（摘要）范例之一。

“在辦案中發現問題、解決問題，以一個案件的解決帶動一類案件的解決，從源頭上減少涉訴矛盾糾紛的產生，體現了一位法官的責任與擔當，也應是每一位法官的目標與追求。”無錫中院副院長楊志鋼說。

▎崔曉萌去學校了解情況

▎崔曉萌到施工現場實地勘驗

學精神 談體會

讓每份判決都經得起“官與民”的雙重評判

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中提出：深入推進依法行政。

逐夢惟篤行，奮進正當時。

作為中級法院的行政法官，以行政審判助推依法行政，首先要以理念先行。要樹立和踐行“監督就是支持、支持就是監督”的理念，將監督與支持行政機關依法行政和維護人民群眾合法權益有機結合起來。其次要學習跟進。重點項目、重點工程建設推進中涉及征收征用、拆遷補償賠償等復雜案件較多，辦好這些案件，除了要掌握必要的法律知識，還要學習最新的司法解釋和相關的政治、經濟等多方面的政策與知識。同時，要努力提高調處疏導、對外溝通協調等方面的能力。再次要勇于擔當。遇到困難不畏懼，碰到矛盾不回避，握好法律這把尺子，常懷同理心這面鏡子，在監督公權和保障私權的平衡中，讓每份判決都經得起“官與民”的雙重評判。

來源：人民法院報

編輯：黃楓怡

審核：朱紅金

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