內(nèi)容提要

我國(guó)城市發(fā)展總體上已進(jìn)入以存量提升為主的新階段，城市更新是突破城市發(fā)展瓶頸、轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的戰(zhàn)略選擇。近年來，我國(guó)城市更新進(jìn)展不斷加快，取得階段性明顯成效。城市形態(tài)、景觀發(fā)生重大改變，城市設(shè)施、功能不斷改進(jìn)優(yōu)化，城市面貌煥然一新，城市居民獲得了實(shí)實(shí)在在的好處。很多城市在機(jī)構(gòu)設(shè)置、地方立法和政策創(chuàng)新方面展開積極探索，形成有益經(jīng)驗(yàn)。城市更新要聚焦好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌好功能、設(shè)施、生態(tài)、文化等重點(diǎn)領(lǐng)域。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，城市更新領(lǐng)域面臨更加廣闊的發(fā)展機(jī)遇。

實(shí)施城市更新行動(dòng)，是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措。自2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次明確提出實(shí)施城市更新以來，各地陸續(xù)開展實(shí)踐探索，取得明顯成效。

2025年5月，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）正式發(fā)布，提出目標(biāo)任務(wù)—到2030年，城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市更新體制機(jī)制不斷完善，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護(hù)，風(fēng)貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。

圍繞《意見》的出臺(tái)背景、提出的任務(wù)要求、釋放的市場(chǎng)機(jī)遇等議題，《中國(guó)發(fā)展觀察》雜志記者專訪了中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國(guó)力。

本文轉(zhuǎn)載于《中國(guó)發(fā)展觀察》雜志2025年第6期

城市更新進(jìn)展不斷加快，取得階段性明顯成效

中國(guó)發(fā)展觀察：2019年底，中央首提城市更新。近年來，我國(guó)城市更新行動(dòng)進(jìn)展如何？主要開展了哪些方面的工作？取得了怎樣的成效？

高國(guó)力：城市更新是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，也是深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重大任務(wù)。2019年至今，我國(guó)開展城市更新工作已近六年，各地在多個(gè)層面積極探索，取得了明顯成效。

圖為中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國(guó)力接受本刊專訪。攝影/杜悅英

一是隨著城市更新行動(dòng)的深入，城市的形態(tài)、景觀發(fā)生了重大改變，城市面貌煥然一新，城市居民也獲得了實(shí)實(shí)在在的好處。城市更新是對(duì)整個(gè)城市面貌的改造，老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村改造是城市更新的重要組成部分。由于基礎(chǔ)條件不同，各地開展城市更新工作的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但都結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行了大量創(chuàng)新性、探索性實(shí)踐。

幾年來，城市更新的典型案例很多，北京市石景山區(qū)的首鋼園就是其中一個(gè)標(biāo)志性項(xiàng)目。2008年首鋼集團(tuán)遷往河北唐山曹妃甸后，對(duì)原地遺留老舊廠區(qū)的改造陸續(xù)展開。2022年，改造后的首鋼園成為北京冬奧會(huì)比賽場(chǎng)館，其后又成為中國(guó)國(guó)際服務(wù)貿(mào)易交易會(huì)永久會(huì)址、科幻大會(huì)常駐會(huì)址、ESG中國(guó)?創(chuàng)新年會(huì)永久會(huì)址等，從老舊廠區(qū)蝶變?yōu)榧萍肌⑽幕蕵酚谝惑w的首都新地標(biāo)。

二是城市的設(shè)施、功能不斷改進(jìn)優(yōu)化。很多超大特大城市在城市更新過程中結(jié)合海綿城市、綜合管廊、智慧城市等新的建設(shè)理念，進(jìn)一步健全城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，提升城市生產(chǎn)和生活服務(wù)功能。特別是適應(yīng)城市居民個(gè)性化生活需求，打造了一批完整社區(qū)，規(guī)劃建設(shè)了一批嵌入式公共服務(wù)設(shè)施，使整個(gè)社區(qū)的功能更加全面、更加便民、更加宜居。比如多個(gè)城市聚焦“一老一小”需求，規(guī)劃建設(shè)了一批適老化、適幼化設(shè)施，并將其嵌入不同規(guī)模、不同類型的社區(qū)，包括社區(qū)食堂、社區(qū)周邊的長(zhǎng)者公寓、體育健身設(shè)施、兒童游樂設(shè)施、城市書房等，既美化了城市，更方便了居民。

三是實(shí)施城市更新行動(dòng)以來，很多城市在機(jī)構(gòu)設(shè)置、地方立法和政策創(chuàng)新方面做了大量探索，成效突出。機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)城市更新領(lǐng)域的規(guī)劃和政策制定，并對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行管理。有的城市成立了專門的城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組（如上海）、有的城市組建了城市更新局（如廣州）、有的城市設(shè)立了城市更新和土地整備局（如深圳），更多城市則組建了城市住房和城市更新局。地方立法方面，多地制定了城市更新條例（如北京、上海、武漢、鄭州、石家莊、蘇州等），提升了城市更新工作的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。政策探索方面，圍繞城市更新中涉及的房屋產(chǎn)權(quán)、土地屬性、相關(guān)財(cái)政稅收減免等問題以及投融資需求，多地制定推出有關(guān)政策，保障了不同類型城市在城市更新領(lǐng)域取得明顯進(jìn)展。

尤為值得關(guān)注的是，在國(guó)家層面，2024年中央財(cái)政首批支持了石家莊、太原、沈陽(yáng)、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安等15個(gè)城市實(shí)施城市更新行動(dòng)。今年6月4日，財(cái)政部公示了2025年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)評(píng)選結(jié)果，北京、天津、唐山、包頭、大連、哈爾濱、蘇州、溫州、蕪湖、廈門、濟(jì)南、鄭州、宜昌、長(zhǎng)沙、廣州、海口、宜賓、蘭州、西寧、烏魯木齊等20個(gè)城市入選。2025年中央預(yù)算內(nèi)投資專門設(shè)立城市更新專項(xiàng)，支持城市更新相關(guān)公益性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在已支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、城中村改造等基礎(chǔ)上，擴(kuò)圍支持城市危舊住房、老舊街區(qū)（廠區(qū)）改造提質(zhì)等工程。支持范圍拓展、支持力度加大，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于城市更新行動(dòng)的高度關(guān)切。

中國(guó)發(fā)展觀察：《意見》提出了當(dāng)前及未來一段時(shí)期城市更新行動(dòng)的時(shí)間表、路線圖。出臺(tái)《意見》主要是基于哪些考量？

高國(guó)力：《意見》明確提出城市更新的八大任務(wù)、六大保障，不僅是時(shí)間表、路線圖，也是施工圖。在當(dāng)前階段出臺(tái)《意見》，主要是基于三方面考量。

第一個(gè)考量，城市更新是我國(guó)城市發(fā)展到當(dāng)前階段的內(nèi)在要求。我國(guó)的城市發(fā)展與改革開放相伴，經(jīng)歷了大中小城市特色化、個(gè)性化快速發(fā)展的時(shí)期。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2024年度數(shù)據(jù)，我國(guó)地級(jí)以上城市（含直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市）297個(gè)，縣級(jí)城市397個(gè)，數(shù)量龐大。很多城市發(fā)展到現(xiàn)在的階段，確實(shí)面臨著布局完善、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升等問題。通過城市更新，能夠有針對(duì)性地突破這些發(fā)展瓶頸，進(jìn)一步提升城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

第二個(gè)考量，城市更新自2019年中央提出至今，全國(guó)很多城市都在做不同的探索和努力，在取得突出成效的同時(shí)，也不可避免地遇到了一些發(fā)展中的制約因素，接下來需要為城市更新助力、加油，確保這項(xiàng)工作健康穩(wěn)定地向前推進(jìn)，促進(jìn)城市功能整體性優(yōu)化提升。同時(shí)，城市更新工作開展已近六年，也到了需要進(jìn)行全面總結(jié)評(píng)估、進(jìn)一步明確發(fā)展方向和下一階段重點(diǎn)任務(wù)，并及時(shí)優(yōu)化配套相關(guān)政策舉措的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

第三個(gè)考量，面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)，黨中央多次強(qiáng)調(diào)要集中精力辦好自己的事情，全方位擴(kuò)大內(nèi)需。城市更新恰恰是一個(gè)能夠補(bǔ)足民生短板、拉動(dòng)有效投資、提升消費(fèi)能力的重要抓手。城市更新過程中醫(yī)療健康設(shè)施、文化教育設(shè)施等的建設(shè)完善能夠拉動(dòng)有效投資，同時(shí)讓城市居民（既包括戶籍常住人口，也包括外來常住人口）獲得更高的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。通過城市更新，能夠提升城市消納能力，吸引并留住更多投資者、創(chuàng)業(yè)者，以及各領(lǐng)域優(yōu)秀人才在此工作和生活，進(jìn)而為整個(gè)城市創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，為當(dāng)?shù)鼐用裨黾邮杖搿U(kuò)大消費(fèi)夯實(shí)基礎(chǔ)。特別是農(nóng)民工群體、大學(xué)畢業(yè)生群體，也將因之受益。總體看來，城市更新能夠成為全方位擴(kuò)大內(nèi)需的有力支撐。擴(kuò)大內(nèi)需城鄉(xiāng)都要發(fā)力，城市在其中發(fā)揮重要引領(lǐng)作用，城市更新則是擴(kuò)大城市內(nèi)需的重要抓手和催化劑。

2025年5月26日，北京工業(yè)大學(xué)的留學(xué)生來到北京首鋼園參觀，學(xué)習(xí)了解首鋼工業(yè)遺存再利用和北京城市更新的現(xiàn)狀。圖/中新社

城市更新要聚焦“四個(gè)好”，統(tǒng)籌“四大重點(diǎn)領(lǐng)域”

中國(guó)發(fā)展觀察：《意見》中的哪些任務(wù)要求或者提法，需要重點(diǎn)關(guān)注？特別是其中釋放了哪些市場(chǎng)機(jī)遇？

高國(guó)力：《意見》中的很多提法都延續(xù)了黨中央、國(guó)務(wù)院一直以來的指導(dǎo)方針，體現(xiàn)了一脈相承的原則。同時(shí)，基于當(dāng)前的新形勢(shì)新環(huán)境，也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。

首先，《意見》脈絡(luò)十分清晰，突出了城市更新要貫徹“四個(gè)好”，即好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)，從微觀到宏觀，從具體到綜合。展開分析，城市更新過程中必然要對(duì)房屋進(jìn)行改造提升，要為城市居民提供更多耐用、實(shí)用、美觀的住房。今年全國(guó)兩會(huì)期間，住建部宣布自2025年5月1日起我國(guó)新建住宅建筑層高標(biāo)準(zhǔn)將提高到不低于3米，這就是“好房子”的一個(gè)非常重要的指標(biāo)。當(dāng)然，對(duì)“好房子”還有其他方面的標(biāo)準(zhǔn)要求。“好小區(qū)”是指在已建成小區(qū)（特別是老舊小區(qū)）中，要根據(jù)人口結(jié)構(gòu)變化和小區(qū)居民對(duì)生活質(zhì)量的追求來進(jìn)一步完善功能，補(bǔ)齊設(shè)施，讓“好小區(qū)”服務(wù)不同群體、不同年齡段的居民。一個(gè)社區(qū)往往由若干個(gè)小區(qū)構(gòu)成，“好社區(qū)”的空間尺度更大，要做好統(tǒng)籌規(guī)劃，在城市更新過程中把社區(qū)中陳舊、老化的功能設(shè)施分階段有序地進(jìn)行拆除、整合、改造、優(yōu)化和提升，讓“好社區(qū)”成為居民宜居宜業(yè)、甚至宜游的美好空間。“好城區(qū)”的空間范圍更加廣闊，需要制定更具綜合性的規(guī)劃，比如綠色廊道、文化空間、教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等可以統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)，同時(shí)要注意量力而行，讓居民感覺到城市更新在逐步取得實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展。

城市更新包括四大重點(diǎn)領(lǐng)域，分別為功能、設(shè)施、生態(tài)、文化。功能領(lǐng)域，就是前面講的“四個(gè)好”，歸根結(jié)底是讓整個(gè)城市的功能通過城市更新實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步優(yōu)化提升。再具體一些，就是要讓城市的生產(chǎn)功能更加集中，生活功能更加便捷，居民的生產(chǎn)與生活更加和諧均衡。同時(shí)要高度重視，在當(dāng)前這個(gè)信息化浪潮奔涌的時(shí)代，應(yīng)通過城市更新行動(dòng)來響應(yīng)青年人、創(chuàng)業(yè)者等群體對(duì)于城市功能的新需求，比如加強(qiáng)創(chuàng)客空間、網(wǎng)絡(luò)文化空間等的建設(shè)。

設(shè)施領(lǐng)域。城市更新涵蓋對(duì)城市道路、供電、供水、防洪排澇、消防等設(shè)施老化、落后問題的解決。國(guó)家高度重視城市老舊管網(wǎng)的改造，已經(jīng)投入大量資金；國(guó)家也在加大投資力度，提升城市防洪排澇能力。對(duì)這些設(shè)施的改造提升要做好規(guī)劃，分出輕重緩急，緊迫的優(yōu)先改造提升；相對(duì)不是那么緊迫的可以先制定目標(biāo)，根據(jù)城市財(cái)政情況陸續(xù)推動(dòng)改造提升。除了改造提升原有設(shè)施，城市更新中也要統(tǒng)籌布局建設(shè)一批城市未來發(fā)展所必需的新型基礎(chǔ)設(shè)施，如信息、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字等方面的設(shè)施。

生態(tài)領(lǐng)域。城市更新的過程也是推動(dòng)城市綠色發(fā)展的過程。最直觀的就是《意見》提出的綠環(huán)綠廊綠楔綠道建設(shè)。根據(jù)城市的空間結(jié)構(gòu)和布局，適當(dāng)嵌入不同尺度、類型、規(guī)模的綠化載體，讓整個(gè)城市更加綠色、宜居。通過城市更新，對(duì)城市風(fēng)道、光道進(jìn)行相應(yīng)改造和超前謀劃同樣重要。風(fēng)道讓城市的氣流順應(yīng)主導(dǎo)風(fēng)向更加暢通，減少空氣污染的發(fā)生；光道讓城市的光照因季節(jié)變換合理分布，適應(yīng)不同群體對(duì)于陽(yáng)光的差異化需求。

文化領(lǐng)域。文化設(shè)施是下一步城市更新中要著力加強(qiáng)的，要讓更多的城市在城市更新過程中引入、嵌入、體現(xiàn)、展示更多的文化元素（包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等）。文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)要統(tǒng)籌兼顧，體現(xiàn)在不同的設(shè)施載體和空間，通過城市更新提升城市的文化內(nèi)涵、展示城市的文化底蘊(yùn)，打造城市的文化地標(biāo)和品牌。

城市更新領(lǐng)域面臨廣闊的市場(chǎng)機(jī)遇，重點(diǎn)是要處理好政府投資和社會(huì)投資的關(guān)系。城市更新項(xiàng)目往往投資規(guī)模較大，投資回報(bào)期相對(duì)較長(zhǎng)。從實(shí)踐看，一般前期要靠政府投資引導(dǎo)，后續(xù)吸引更多社會(huì)資本逐步進(jìn)入一些投資回報(bào)期相對(duì)較短、具有一定投資回報(bào)率的領(lǐng)域和項(xiàng)目。《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的出臺(tái)為民營(yíng)企業(yè)提供了更為廣闊的發(fā)展空間，城市更新同樣是大力鼓勵(lì)支持民營(yíng)企業(yè)參與的領(lǐng)域。從我們對(duì)多地的調(diào)研情況看，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有一些民營(yíng)企業(yè)嘗試進(jìn)入城市更新領(lǐng)域，并已獲得不錯(cuò)的收益。下一步要因城施策，繼續(xù)擴(kuò)大城市更新領(lǐng)域市場(chǎng)化覆蓋范圍和力度，引導(dǎo)支持更多民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本投身城市更新的廣闊舞臺(tái)。

城市更新應(yīng)強(qiáng)化問題導(dǎo)向，尋求重點(diǎn)突破

中國(guó)發(fā)展觀察：城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)前及今后一段時(shí)間，開展城市更新工作面臨的困難挑戰(zhàn)有哪些？

高國(guó)力：一是當(dāng)前社會(huì)資本對(duì)城市更新的參與程度不足，僅靠政府投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了城市更新面臨的巨額資金需求。當(dāng)務(wù)之急是乘《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的東風(fēng)，抓緊研究制定更多鼓勵(lì)社會(huì)資本大膽參與城市更新項(xiàng)目的機(jī)制和舉措。同時(shí)多方施策，創(chuàng)新金融手段、金融工具，完善市場(chǎng)化投融資模式，比如PPP（政府與社會(huì)資本合作）、REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）等，吸引更多社會(huì)資本參與城市更新，推動(dòng)更多符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs；推動(dòng)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)針對(duì)城市更新提供低成本、長(zhǎng)周期信貸產(chǎn)品等。

二是相關(guān)部門的協(xié)同效能面臨挑戰(zhàn)，城市更新的配套政策舉措還不夠健全。城市更新項(xiàng)目往往同時(shí)涉及發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、水利等多個(gè)部門，且各地情況不同，項(xiàng)目推進(jìn)過程中時(shí)常面臨用地性質(zhì)調(diào)整、房屋產(chǎn)權(quán)糾紛等復(fù)雜問題，有些因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)利益不易協(xié)調(diào)，有些則是長(zhǎng)期存在的歷史遺留問題。基層調(diào)研中，地方城市更新管理部門普遍反映解決一些棘手問題的法律依據(jù)、政策依據(jù)、實(shí)施細(xì)則等不足，協(xié)調(diào)難度較大，希望進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，建立專門針對(duì)城市更新領(lǐng)域的問題處理機(jī)制，繼續(xù)完善有關(guān)法律、政策、實(shí)施細(xì)則等實(shí)操性強(qiáng)的“工具包”，為復(fù)雜問題的處理提供更加具體、明確、管用的依據(jù)。同時(shí)，對(duì)相應(yīng)政策舉措保持動(dòng)態(tài)優(yōu)化，以切實(shí)保障城市更新工作持續(xù)向前。

總之，隨著黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于城市更新一系列決策部署的落實(shí)，隨著各類城市的城市更新內(nèi)在需求提升，我們必須有更大的決心、更多的舉措來持續(xù)推動(dòng)這項(xiàng)工作。另外，面對(duì)城市更新中的復(fù)雜事項(xiàng)和矛盾，相關(guān)部門人員既要有魄力、有膽量去擔(dān)當(dāng)，還要有技巧、有智慧，能夠平穩(wěn)化解、務(wù)實(shí)推動(dòng)解決有關(guān)問題。

中國(guó)發(fā)展觀察：圍繞《意見》的進(jìn)一步落實(shí)落細(xì)，您有哪些政策建議？

高國(guó)力：城市更新的要義在于對(duì)存量空間的盤活、改造和提升。我國(guó)城市發(fā)展總體上已經(jīng)進(jìn)入以存量提升為主的新階段，城市更新是突破城市發(fā)展瓶頸、轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的戰(zhàn)略選擇。

一是根據(jù)城市更新中不同城市面臨的問題及其緊迫性、現(xiàn)實(shí)可行性，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，通過規(guī)劃來合理有序地推動(dòng)城市更新工作。規(guī)劃中要體現(xiàn)先易后難、先急后緩的原則，具體項(xiàng)目成熟一項(xiàng)，推動(dòng)一項(xiàng)。

二是加大各試點(diǎn)城市先行先試的力度，探索不同路徑模式，在全國(guó)范圍內(nèi)打造一批城市更新樣板，為其他城市提供經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ浇梃b。

三是加強(qiáng)對(duì)城市更新行動(dòng)的階段性評(píng)估總結(jié)，特別是要深入研究城市更新標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，通過標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)來有效推動(dòng)城市更新的規(guī)范化與可持續(xù)。

四是高度重視新業(yè)態(tài)、新場(chǎng)景在城市更新中的重要作用。城市更新是一項(xiàng)與時(shí)俱進(jìn)的事業(yè)，要積極開展集成創(chuàng)新，統(tǒng)籌好老城改造與新元素布局，推廣零碳建筑、低碳建筑，給予新業(yè)態(tài)發(fā)展的空間場(chǎng)所和載體；積極響應(yīng)城市中不同群體的個(gè)性化、多樣化消費(fèi)需求，在城市更新中適度、合理布局新消費(fèi)場(chǎng)景，發(fā)揮好城市更新在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展中的綜合提升效應(yīng)。

來源：《中國(guó)發(fā)展觀察》雜志2025年第6期

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