摘要

市域（郊）鐵路是構(gòu)建都市圈1小時(shí)通勤圈的骨干方式。基于上海、重慶、成都和杭州等涵蓋東西部不同發(fā)展階段、不同發(fā)展水平的4個(gè)城市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各地在推進(jìn)多網(wǎng)融合、研發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化運(yùn)輸服務(wù)、加強(qiáng)站城融合等方面已形成一批典型經(jīng)驗(yàn)做法，但在功能定位、審批機(jī)制、統(tǒng)籌銜接、協(xié)調(diào)機(jī)制、投融資模式等方面也面臨一些突出問(wèn)題。建議進(jìn)一步明確功能定位，嚴(yán)格把好新建項(xiàng)目客流效益和工程造價(jià)兩道關(guān)，完善審批監(jiān)管、健全協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)交流學(xué)習(xí)。

本文轉(zhuǎn)載于《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2025年6月（上）

作者：潘昭宇 唐懷海 劉花

都市圈市域（郊）鐵路是培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的重要支撐。“十四五”規(guī)劃《綱要》明確提出，推進(jìn)城市群、都市圈交通一體化，加快城際鐵路、市域（郊）鐵路建設(shè)。基于上海、重慶、成都和杭州等典型城市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各地在推進(jìn)多網(wǎng)融合、研發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化運(yùn)輸服務(wù)、加強(qiáng)站城融合等方面已形成一批典型經(jīng)驗(yàn)做法，但在功能定位、審批機(jī)制、統(tǒng)籌銜接、協(xié)調(diào)機(jī)制、投融資模式等方面也面臨一些突出問(wèn)題。調(diào)研涵蓋東西部不同發(fā)展階段、不同發(fā)展水平的4個(gè)城市，反映出的問(wèn)題在全國(guó)具有一定代表性，可為我國(guó)都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)提供參考借鑒。

都市圈市域（郊）鐵路的創(chuàng)新做法

上海、重慶、成都、杭州作為超大特大城市，城市軌道運(yùn)營(yíng)里程基本超過(guò)500公里且客流效益較好，成都、重慶、杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃已獲得國(guó)家復(fù)函同意、由省級(jí)人民政府印發(fā)實(shí)施，為市域（郊）鐵路發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，建設(shè)成效走在全國(guó)前列。截至2022年底，國(guó)家批復(fù)4市市域（郊）鐵路997.5公里，已建成運(yùn)營(yíng)326.5公里、在建518.6公里，項(xiàng)目開(kāi)工率達(dá)到84.7%（表1）。

（一）推進(jìn)多網(wǎng)融合。

一是功能兼容、利用干線鐵路資源開(kāi)行市域（郊）列車。重慶、成都積極利用既有鐵路開(kāi)行市域（郊）列車。截至2022年底，成都利用既有鐵路開(kāi)行動(dòng)車由2016年初期的113對(duì)增加至428對(duì)，平均發(fā)車間隔由49分鐘縮短至24分鐘，單日客流最大值從7.0萬(wàn)人次增加至27.9萬(wàn)人次，有效滿足了都市圈的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系和高頻次出行需求。二是統(tǒng)一制式、推進(jìn)市域（郊）鐵路與地鐵跨線運(yùn)營(yíng)。為加強(qiáng)周邊市區(qū)縣與杭州主城間的快捷聯(lián)系，市域（郊）鐵路杭富線與地鐵6號(hào)線統(tǒng)一采用AH型車、100km/h設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，杭德線與地鐵10號(hào)線統(tǒng)一采用A型車、80~120km/h設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)杭富線與地鐵6號(hào)線、杭德線與10號(hào)線貫通運(yùn)營(yíng)，提高旅客出行效率。三是同臺(tái)換乘、打造便捷服務(wù)樞紐。市域（郊）鐵路杭臨線在綠汀路站與地鐵3號(hào)線、5號(hào)線實(shí)現(xiàn)同臺(tái)換乘，成都市域快軌18號(hào)線在火車南站、世紀(jì)城站等與地鐵1號(hào)線實(shí)現(xiàn)同臺(tái)換乘，有效解決了外圍乘客進(jìn)城換乘不便的問(wèn)題。

（二）研發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

一是研制雙流制技術(shù)。重慶市域（郊）鐵路跳磴至江津線（簡(jiǎn)稱“江跳線”）一期工程在全國(guó)首次研發(fā)應(yīng)用雙流制技術(shù)，即列車在中心城區(qū)采用DC1500V供電制式滿足小站間距下的快速啟停需求，在城市郊區(qū)采用AC25KV供電制式發(fā)揮其大站間距下的快速運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)車輛不停車不降弓全自動(dòng)交直流轉(zhuǎn)換，解決了城市軌道與市域（郊）鐵路在不同制式下的貫通運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。二是推進(jìn)信號(hào)系統(tǒng)互聯(lián)互通。重慶研發(fā)應(yīng)用基于統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的CBTC信號(hào)系統(tǒng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了不同廠家信號(hào)系統(tǒng)相互兼容、互聯(lián)互通，增強(qiáng)了信號(hào)系統(tǒng)的可替代性，降低了系統(tǒng)更新迭代的成本，為市域（郊）鐵路與城市軌道交通跨線運(yùn)營(yíng)、資源共享奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化運(yùn)輸服務(wù)。

一是靈活運(yùn)輸組織。上海金山鐵路日開(kāi)行列車36.5對(duì)，采用一站直達(dá)（32分鐘）、大站停（40分鐘）、站站停（58分鐘）三種運(yùn)輸組織方式，實(shí)行工作日、節(jié)假日時(shí)刻表，更好便利群眾出行。二是兼容票制票價(jià)。金山鐵路全國(guó)首創(chuàng)“一機(jī)四用”路地雙票制，即檢票閘機(jī)采用鐵路火車票、公共交通卡和手機(jī)兼容（支持NFC和二維碼）的票務(wù)系統(tǒng)，極大便利了金山區(qū)與中心城區(qū)之間的交通出行。杭州與紹興、嘉興采取票務(wù)互聯(lián)互通等措施，實(shí)現(xiàn)乘客“一票通乘”的同城化待遇。

（四）加強(qiáng)站城融合。

一是創(chuàng)新開(kāi)展樞紐TOD綜合開(kāi)發(fā)。重慶沙坪壩站鐵路樞紐創(chuàng)新開(kāi)發(fā)模式，對(duì)蓋上、蓋下部分實(shí)施分層確權(quán)，蓋上通過(guò)招拍掛進(jìn)行開(kāi)發(fā)、蓋下建設(shè)綜合交通樞紐，通過(guò)上蓋空間出讓獲得34億元資金，有效彌補(bǔ)樞紐建設(shè)資金缺口。杭州西站創(chuàng)新樞紐周邊土地開(kāi)發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)雨棚上蓋土地分層出讓、樞紐周邊高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)。二是統(tǒng)籌推進(jìn)軌道交通“全域TOD”綜合開(kāi)發(fā)。成都突破“一站一議、單點(diǎn)開(kāi)發(fā)”的傳統(tǒng)模式，在戰(zhàn)略層面對(duì)全域軌道TOD開(kāi)發(fā)進(jìn)行整體謀劃、分級(jí)分類管理，已啟動(dòng)實(shí)施TOD項(xiàng)目33個(gè)，圍繞站點(diǎn)打造“商業(yè)中心、生活中心、產(chǎn)業(yè)中心、文化地標(biāo)”等，增強(qiáng)了城市發(fā)展活力。引入市場(chǎng)化機(jī)制形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的開(kāi)發(fā)模式，累計(jì)反哺軌道交通建設(shè)資金超110億元，大幅緩解投資壓力。

都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

一是功能定位模糊。從需求特征看，部分新建市域（郊）鐵路項(xiàng)目客流效益較差，2022年全國(guó)已運(yùn)營(yíng)市域（郊）鐵路的平均客流強(qiáng)度僅為地鐵的13.5%，主要是我國(guó)都市圈還處在初級(jí)發(fā)展階段，通勤需求主要集中在中心城市的建成區(qū)及其近郊組團(tuán)，外圍城鎮(zhèn)與中心城市之間上班、上學(xué)等大規(guī)模通勤需求有待培育。從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)看，市域（郊）鐵路“城際化、地鐵化”現(xiàn)象明顯，如上海機(jī)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)線考慮與高鐵銜接，采用8節(jié)編組C型車、88%的線路地下敷設(shè)，平均每公里造價(jià)高達(dá)6.96億元；杭州至海寧、臨安等線路采用城市軌道制式，設(shè)計(jì)速度低、站間距小，難以適應(yīng)客流快速出行需求。主要是市域（郊）鐵路與城際鐵路、城市軌道交通的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)水平相互交叉，加上各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程不同，對(duì)市域（郊）鐵路的認(rèn)識(shí)有待統(tǒng)一。

二是發(fā)展機(jī)制不明。從準(zhǔn)入條件看，新建市域（郊）鐵路的項(xiàng)目建設(shè)約束指標(biāo)不足，與城際鐵路、城市軌道規(guī)劃建設(shè)管理混淆，導(dǎo)致部分地方審批把關(guān)不嚴(yán)，部分地區(qū)用城際鐵路替代市域（郊）鐵路，軌道網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)城市則用地鐵線路延伸的方式替代市域（郊）鐵路。從規(guī)劃要求看，盡管國(guó)家政策明確了市域（郊）鐵路的規(guī)劃建設(shè)審批，比照城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃管理的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃編制的內(nèi)容、深度，配套專題的要求等尚不明確，一定程度上制約了有實(shí)際需求城市的市域（郊）鐵路建設(shè)。

三是統(tǒng)籌銜接不足。從與城市統(tǒng)籌布局看，部分新建市域（郊）鐵路在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)偏向選擇離城市中心較遠(yuǎn)的待開(kāi)發(fā)區(qū)域設(shè)站，由于項(xiàng)目建設(shè)與城市規(guī)劃脫節(jié)、土地開(kāi)發(fā)滯后，導(dǎo)致客流吸引力不足。利用既有鐵路資源的市域（郊）線路，由于鐵路車站普遍與城市生產(chǎn)生活空間相割裂，車站數(shù)量有限、對(duì)城市建成區(qū)的覆蓋率較低，導(dǎo)致客流效益不理想。從綜合交通銜接看，部分市域（郊）鐵路站點(diǎn)與其他交通方式銜接不暢，換乘距離遠(yuǎn)、時(shí)間長(zhǎng)，影響了旅客出行體驗(yàn)。

四是協(xié)作機(jī)制不暢。從跨省市協(xié)作機(jī)制看，跨省市項(xiàng)目推進(jìn)較為緩慢。上海示范區(qū)線將連接浙江嘉善至西塘線及江蘇水鄉(xiāng)旅游線，由于三地在制式標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)清算、建設(shè)時(shí)序、出資比例、運(yùn)營(yíng)調(diào)度等方面難以達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致三地項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度差距較大。從路地協(xié)調(diào)機(jī)制看，鐵路企業(yè)與地方政府在既有鐵路的改造標(biāo)準(zhǔn)、方案、出資等環(huán)節(jié)，以及開(kāi)行線路、班次、時(shí)刻及組織模式等方面溝通協(xié)調(diào)難度大。同時(shí)，利用既有鐵路資源服務(wù)城市交通缺乏法律、法規(guī)的支撐和約束，加上客票收入偏低，鐵路企業(yè)積極性不高。

推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路規(guī)范有序發(fā)展的對(duì)策建議

市域（郊）鐵路是構(gòu)建都市圈1小時(shí)通勤圈的骨干方式。四地調(diào)研結(jié)果表明，都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)亟需加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)。建議進(jìn)一步明確功能定位，嚴(yán)格把好新建項(xiàng)目客流效益和工程造價(jià)兩道關(guān)，完善審批監(jiān)管、健全協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)交流學(xué)習(xí)。

（一）明確功能定位。

一是從服務(wù)空間尺度上，市域（郊）鐵路主要為都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)的通勤客流提供快速度、大運(yùn)量、公交化服務(wù)，原則上應(yīng)布局在城市半徑30-50公里范圍內(nèi)，滿足1小時(shí)通勤圈的時(shí)效要求，避免尺度過(guò)大或過(guò)小，混淆了市域（郊）鐵路與城際鐵路、城市軌道交通的功能。二是從服務(wù)屬性上，市域（郊）鐵路主要服務(wù)都市圈通勤客流、是城市公共交通體系的重要組成部分，與主要服務(wù)商務(wù)、公務(wù)、旅游等客流需求，采取自負(fù)盈虧模式的城際鐵路有本質(zhì)區(qū)別。

（二）設(shè)定約束指標(biāo)。

一是嚴(yán)控工程投資指標(biāo)。準(zhǔn)確把握市域（郊）鐵路技術(shù)特征和功能定位，嚴(yán)格控制地下線比例和地下線連續(xù)段長(zhǎng)度，合理確定平均及最小站間距，深化研究設(shè)計(jì)速度、制式、編組等工程方案，避免增加不合理的投資。二是補(bǔ)充客流效益指標(biāo)。市域（郊）鐵路是城市軌道交通的補(bǔ)充和延伸，兩者既銜接一體、又分工明確。新建市域（郊）線路應(yīng)以中心放射線布局為主，建議從線路長(zhǎng)度、沿線人口崗位密度、當(dāng)前客流需求、預(yù)期客流強(qiáng)度等指標(biāo)科學(xué)合理確定審批門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)。

（三）完善審批監(jiān)管。

一是完善審批程序。進(jìn)一步明確市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃的申報(bào)審核程序，建議將其納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌布局、一并上報(bào)，市域（郊）鐵路和城市軌道交通分別按照各自的審核指標(biāo)獨(dú)立進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，推動(dòng)地方根據(jù)實(shí)際需求探索編制上報(bào)市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃，相關(guān)程序比照城市軌道交通管理規(guī)定。二是優(yōu)化監(jiān)管服務(wù)。健全市域（郊）鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系，深化規(guī)劃驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、監(jiān)測(cè)管理等環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)在運(yùn)輸企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定、司機(jī)等關(guān)鍵技術(shù)崗位培訓(xùn)考證等方面先行先試，有效指導(dǎo)和規(guī)范市域（郊）鐵路建設(shè)。

（四）健全協(xié)調(diào)機(jī)制。

一是優(yōu)化路地合作機(jī)制。借鑒北京等地經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)地方政府與鐵路企業(yè)建立定期對(duì)接機(jī)制，通過(guò)簽訂協(xié)議等形式將雙向責(zé)權(quán)利明確化、規(guī)范化、制度化，在委托運(yùn)營(yíng)及運(yùn)行圖安排等方面給予地方更多的自主權(quán)。二是健全區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。探索建立跨省市市域（郊）鐵路聯(lián)合審批、核準(zhǔn)建設(shè)流程，統(tǒng)一銜接原則、線路走向、建設(shè)時(shí)序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，選擇合適的建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體，加快跨省市項(xiàng)目整體推進(jìn)力度。三是創(chuàng)新投融資機(jī)制。探索建立市域（郊）鐵路沿線區(qū)域聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)機(jī)制，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與市域（郊）鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)，建立市場(chǎng)化投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提升可持續(xù)發(fā)展能力。

（五）組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)。

一是適時(shí)組織赴國(guó)外開(kāi)展專題調(diào)研培訓(xùn)。國(guó)際上市域（郊）鐵路發(fā)展已有上百年歷史，有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，特別是日本東京、法國(guó)巴黎、德國(guó)柏林、英國(guó)倫敦等在市域（郊）鐵路發(fā)展方面已經(jīng)形成有效的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。建議適時(shí)組織國(guó)內(nèi)有關(guān)部門(mén)、具備發(fā)展市域（郊）鐵路條件的地方開(kāi)展國(guó)外調(diào)研培訓(xùn)。二是定期組織國(guó)內(nèi)城市交流經(jīng)驗(yàn)。國(guó)內(nèi)北京、上海、重慶、成都等城市在利用既有鐵路資源、綜合交通樞紐開(kāi)發(fā)等方面已進(jìn)行有益的探索實(shí)踐，建議圍繞市域（郊）鐵路發(fā)展難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，定期組織開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)交流現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法、相互借鑒啟發(fā)。

（潘昭宇，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國(guó)土交通部主任、研究員。唐懷海，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國(guó)土交通部高級(jí)工程師。劉花，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國(guó)土交通部高級(jí)工程師）

來(lái)源：《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2025年6月（上）

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