近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），其中明確“住房城鄉建設部要發揮牽頭作用，會同相關部門加強統籌指導和協調支持，完善制度政策。支持地方因地制宜進行探索創新，建立健全可持續的城市更新機制?！闭吖ぞ呦涞耐晟疲瞧平獬鞘懈律顚与y題、確保行動可持續推進的關鍵所在。對此，《意見》在“加強支撐保障”部分提出了若干政策引導方向，分別從土地、房屋、投融資、多元共治、法規標準等多個維度為城市更新行動的有序實施提供了堅實的政策支撐可能，有待各地進一步結合自身城市發展需要進行政策轉化，釋放中央政策紅利。本文將重點圍繞這幾項政策引導方向談談對《意見》的理解。

清華同衡規劃設計研究院黨總支副書記、副院長潘芳。

完善土地管理政策，支撐存量低效用地利用的提質增效

《意見》創新土地管理思路，可以理解為是在通過“管控—盤活—激勵”的組合拳破解存量用地利用難題。

其中，“盤活”是承上啟下的關鍵環節，而“推動土地混合開發利用和用途依法合理轉換”是盤活土地資源的關鍵舉措。這是因為城市經過多年發展，建成區的土地資源配置可能已經跟不上新質生產力與時代發展的最新需求，尤其原有傳統單一功能的用地模式已難以契合產業轉型與市民多元生活需求，正有待通過城市更新進程予以合理化調整。所以，推動土地混合開發利用，讓不同功能用地可以有機融合，有利于實現空間高效利用、靈活轉化，有利于促進產城融合，及時彌補缺失的功能。例如，隨著城市產業結構調整，一些老舊廠房、閑置辦公樓等存量建筑，可依據市場需求轉換用途為文創產業園區、科技創新基地等，使閑置資產重煥生機，推動城市產業升級。

為確保轉換科學有序，需明確用途轉換和兼容使用的正負面清單。對此，在政策試行初期，建議以正面清單激勵為主，在給予實施主體正向引導的同時，對于非正面清單上的轉換路徑實則仍在管控限制；在希望大范圍釋放政策紅利的政策穩定期，建議以負面清單管控底線為主，明確禁止不符合城市整體規劃、存在安全隱患或破壞生態環境的用途轉換，但實則對非負面清單上的轉換路徑均予以支持。

需與之配套實施的是用途轉換過渡期政策。由于土地用途轉換涉及多方利益調整，且新功能培育需要時間，過渡期政策可在稅費、土地出讓金繳納方式等方面給予優惠與靈活安排。不過此項政策現多僅用于工業用地，對于其他用地類型轉換的適用性還需各城市自行探索。

完善房屋管理政策，支撐房屋全生命周期管理的制度建立

《意見》表明，我國的房屋管理制度正從“重建設、輕運維”的舊有機制，轉向全生命周期管理模式。

其中，“完善住宅專項維修資金政策”是此套政策組合中的關鍵舉措。這是因為我國城鎮住房總量龐大，且大量房屋逐漸步入“老齡化”階段，傳統住宅專項維修資金政策在覆蓋范圍、使用效率等方面的局限性日益凸顯，急需探索將其覆蓋范圍從商品房擴展至老舊公房、保障性住房等，實現房屋安全管理資金保障的全域覆蓋。此外，此項政策中的資金還可與城市更新其他政策協同推進，從房屋建設、使用到更新改造，形成連貫的管理閉環，為城市房屋安全管理提供長期、穩定、可持續的資金保障體系，助力城市更新行動行穩致遠 。

為完善此政策，在資金來源可持續性上，應當探索通過多元化的資金籌集模式增強資金池活力。除傳統的業主繳納外，探索政府補貼、社會捐贈、商業保險等渠道，形成穩定的資金來源。在資金管理模式優化上，應當探索建立透明、高效的資金監管體系，如引入第三方審計機構，確保資金使用公開、公正、合理；鼓勵資金增值運作，通過專業投資管理實現資金保值增值，保障長期使用需求。對于技術前沿城市，還可以引入智能化管理手段，利用大數據建立房屋維修資金動態監測系統，提前預判房屋維修需求，合理規劃資金使用，確保政策能有效應對不斷變化的城市房屋管理需求。

完善投融資政策，支撐社會資本參與更新的模式創新

《意見》構建多元化投融資體系，通過“政府引導—金融賦能—市場運作”激發社會資本活力。

其中，“完善市場化投融資模式”是破解城市更新資金難題、充分釋放市場資本力量，推動城市高質量發展的關鍵舉措。因為在現行經濟環境和政府財政模式下，過度依賴政府財政是低效且不可持續的，需要系統性地設計、優化和創新適應城市更新特點的市場化融資機制，平衡城市更新項目周期長、收益慢、公益性成分多等問題帶來的低收益率，探索城市更新帶來的利益重新分配的合理機制。

對此，《意見》明確指出可以通過以下方式為城市更新開辟多元化的融資渠道：REITs（不動產投資信托基金）能夠盤活存量資產，將城市更新項目中的基礎設施、商業地產等不動產轉化為流動性較強的金融產品，吸引社會公眾投資，使投資者能夠分享城市發展帶來的紅利，同時也為項目提供了持續的資金支持。資產證券化產品能夠通過將城市更新項目的未來現金流進行打包、結構化設計后出售給投資者，提前回籠資金，加快資金周轉速度。公司信用類債券則為有一定信用資質的企業參與城市更新提供了融資途徑，企業可憑借自身信用發行債券，募集資金用于城市更新項目的開發建設。

完善多元共治政策，支撐城市更新可持續模式的在地化探索

《意見》支持突破政府單一主導模式，構建“政府—市場—公眾”協同治理的可持續的全新格局。

其中，“鼓勵產權所有人自主更新”是此套政策組合的核心訴求。在公共財政壓力增大背景下，社區或企業的自主更新已逐步成為提升社區品質或改善低效用地的有效途徑，也是產權所有人提升自身生活環境和資產價值的公平途徑。

但是，產權所有人作為非專業人士，必須獲得足夠的政策、治理、技術方面的支撐，才能夠推動項目實施。這就要求街道等基層政府組織和社區等基層群眾性自治組織發揮引導協調的作用，觸發和維護公眾參與機制。責任規劃師、建筑師、經營主體等專業力量應下沉社區，為產權所有人提供從規劃設計到施工監管的全流程技術指導。同時，市級和區級政府部門需簡化審批流程，優化不動產手續辦理，出臺稅收優惠、資金補貼等政策激勵，降低自主更新門檻，搭建協商議事平臺。通過多元主體協同發力，既能激發產權所有人的更新主動性，又能保障城市更新項目科學規范推進，真正實現共建共治共享的可持續發展目標，讓城市更新成果惠及每一位參與者。

完善法規標準政策，支撐城市更新“規劃—建設—運營—治理”有效協同

《意見》推動利用法制保障城市更新活動，從法規和標準兩方面確保相關工作開展的規范性、有序性、科學性。

其中，“加快推進城市更新相關立法工作，健全城市規劃建設運營治理和房屋管理法律法規”是為城市更新劃定清晰的制度邊界。當前城市更新涉及土地權屬調整、利益分配等復雜問題，通過立法明確各方權責，對更新程序、土地處置等進行規范，可以為城市更新提供法律依據，減少執行過程中的不確定性與矛盾沖突，保障更新行動合法合規推進。

“完善適用于城市更新的技術標準”有助于確保城市更新項目的質量與安全。在老舊建筑改造、功能轉換等過程中，不同類型項目對消防、綠化和停車等公共設施配置要求不同，統一且細化的技術標準，可避免因標準缺失導致的安全隱患與功能不足。此外，城市更新項目的既有限制條件多，難以滿足現行要求較高的技術規范，就需要借助科技創新突破傳統更新模式的局限，因而易于激發對新技術、新工藝、新材料的研發工作，但其相應的新成果和新要求也需要及時納入相關技術標準中，以便加快科技成果推廣應用，提高更新效率與品質，推動城市更新向綠色化、智能化方向發展。

綜合來看，《意見》為各地完善城市更新政策，支撐保障城市更新行動有序實施提供了全方位、多層次的政策制定方向。在實際工作中，各地應結合自身實際情況予以甄別，抓住政策制定的核心訴求，通過立法、制定標準規范等方式積極探索創新，推動城市更新行動取得更大成效。（作者系清華同衡規劃設計研究院黨總支副書記、副院長）

■作者：潘芳