說到郡縣制，我們往往會想到秦始皇。雖然我國在春秋時期就已經有郡、縣的設置，但在全國范圍內在制度層面予以整齊劃一，的確自秦始皇始。

公元前221年，秦王嬴政統一六國，結束了千百年來諸侯分立、割據混戰的局面，建立了中國歷史上第一個封建王朝。然而，當時的秦朝，疆域“地東至海暨朝鮮，西至臨洮、羌中，南至北鄉戶，北據河為塞，并陰山至遼東”，比之從前偏安關中的秦國大了十倍都不止。面對這“六合之內”的廣大土地，要采用什么樣的地方行政體制才能進行有效的管理呢？

《史記·秦始皇本紀》中有這樣一段記載：

丞相綰等言：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠，不為置王，毋以填之。請立諸子，唯上幸許。”始皇下其議於群臣，群臣皆以為便。廷尉李斯議曰：“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內賴陛下神靈一統，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術也。置諸侯不便。”

秦始皇召集大臣對此問題展開討論，大臣們之間出現了激烈的爭論。以首輔王綰為代表的多數大臣提出“諸侯初破，燕、齊、荊地遠，不為置王，毋以填（鎮）之”。他們認為國家剛剛建立，應當沿襲分封制，畢竟周代統治長達八百年，廣泛地分封諸侯是一個重要原因。然而廷尉李斯堅決反對，他認為春秋戰國的諸侯混戰正是因為西周分封制導致的。好不容易統一了，怎么能重蹈覆轍呢？因此應當徹底廢除分封制，全面推行郡縣制。

這兩種制度分別有何優劣？

先來看看被絕大多數大臣支持的分封制。分封制度的起源很早，以西周初期為例，周天子把整個國家的土地分給王孫貴族、有功之臣們，讓他們自己管理自己的小國家，前提是必須要向周天子貢獻財物，出兵的時候要隨同征戰。這樣做的好處很明顯，分封出去的國家該怎樣管理，那都是諸侯的事情，周天子不用操心。

然而分封制的弊端也很明顯：時間一久，諸侯與中央關系日益疏遠，難免跑出來幾個心存異心的人，通過各種方式擴大勢力，一旦做大做強，就開始不聽朝廷號令。久而久之，造成的結果就是諸侯互相爭霸，戰爭連綿不斷。

再來看看郡縣制。簡單地說，郡縣制就是把國家領土劃分成很多個郡，郡下設若干個縣，由皇帝直接委派郡守和縣令來負責治理。早在春秋初期，秦、晉、楚等國往往把兼并得來的土地和滅亡的小國改設為縣，作為國君直屬的地方行政區域。到了春秋末年，又在新得到的邊地設置郡，當時郡的面積要比縣大，但地位比縣低。后來由于這些地區逐漸繁榮，人口增多，就在郡下劃分縣，產生了郡縣兩級地方組織。不過，到秦始皇統一天下之前，郡縣的設置均不能算做一項制度，并沒有得到全面推廣。

秦始皇自然不愿重蹈周朝的覆轍。他聽取了李斯的建議，選擇了郡縣制，“分天下為三十六郡，郡置守、尉、監”。

圖片來自里耶秦簡博物館

2002年，考古工作者在湖南龍山里耶古城發現了三萬六千余枚秦簡。簡文中出現了大量“洞庭郡”的郡名，洞庭郡在傳世文獻中從未出現過。由此可知，秦始皇時設置郡縣的實際情況可能遠比文獻記載要復雜。

具體說來，郡縣制為兩級行政體制。郡是地方最高行政機關。郡的行政長官稱為郡守，軍事長官稱為郡尉，并設郡監主管監察。郡下設縣，萬戶以上縣長官稱縣令，不滿萬戶則稱縣長。縣令（長）主管縣內政務，同時設縣尉主管軍事。郡縣長官由朝廷任免，不能世襲。此外，縣下設鄉，鄉下設亭，亭下設里。鄉設三老，分別為有秩、嗇夫、游徼，分掌地方教化、訴訟、賦稅等事務。

這樣，源起于春秋時期的郡縣制，就在秦朝正式推行于全國。

與分封制相比較，郡縣制的優勢在于，中央垂直管理地方，地方嚴格服從中央，以郡統縣的二級管理體制效率極高，從中央到地方政令暢通，上情下達和下情上報直接便捷，有效地加強了中央集權。更為重要的一點是，郡縣長官由朝廷任免，不能世襲，不易形成地方割據勢力而危及中央，有利于政治的安定和經濟的發展。

這一套制度，后世雖屢加變革，但基本精神卻相沿兩千余年——歷代王朝大都沿襲這種將全國劃分為若干不同層級行政區劃進行治理的方式。其中，縣一直是我國國家結構的基本單元，穩定存在至今。郡一級的行政區劃，唐宋多稱“州”，明清多稱“府”，但其性質相近。由于郡（州、府）數量太大，不便于朝廷管理，故而在郡（州、府）之上還設置有更高一級的政區，東漢末年至魏晉南北朝是“州”，唐代為“道”，宋代為“路”，元明清為“省”。

歷代政治家、思想家，對郡縣治理體系表現出高度的認同。如唐代柳宗元評論秦的速亡時說，秦“失在于政，不在于制”，并認為“今國家盡制郡邑，連置守宰，其不可變也固矣”，意指并不是因為郡縣制導致了秦的滅亡，郡縣制是不可動搖的。明末清初的思想家顧炎武也說：“封建之廢，非一日之故也，雖圣人起，亦將變而為郡縣”，明確指出郡縣制的形成是不以人的主觀意志為轉移的。縱觀歷史，歷次試圖恢復分封制的行為大多引發了禍患。例如，西漢初年在實行郡縣制的同時又分封諸侯國，結果因諸侯王與皇權之間的權力沖突，爆發了“七國之亂”。又如，西晉奪曹魏之國后，認為只有分封宗室子弟、廣設諸侯國才能免蹈覆轍，結果宗室內訌引發八王之亂。

郡縣治，天下安。秦漢以后，實現大一統國家的治理方式，是歷代統治者追求的治理目標。“事在四方，要在中央。”大一統的政治基礎是“要在中央”，其核心正是郡縣體系。 “天下事莫不起于州縣，州縣理則天下無不理”，中國古代自上而下、自下而上的互動治理過程，積累了豐富的治理經驗，將這些治理經驗轉化為當今中國的治理優勢，對于今天我們推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

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