IPP評論是國家高端智庫華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

導語：

7月17日，《外交政策》刊登了華威大學國際關系學教授 Tom Long與劍橋大學國際關系學副教授Carsten-Andreas Schulz關于美國對巴拿馬長期干預歷史的深度文章。文章回顧了自1903年美國支持巴拿馬脫離哥倫比亞獨立、操控運河區、推翻民選總統、軍事入侵等一系列行動，揭示了美國如何在巴拿馬長期施加政治、軍事和經濟影響。

作者認為，特朗普的強硬外交策略雖然在短期內逼使巴拿馬讓步并與中國“脫鉤”，但也激起了巴拿馬國內強烈的民族主義反彈，加劇了民眾對美方的不滿。更重要的是，中國通過經濟手段而非軍事手段在該地區穩步推進影響力，使自身在拉美更具吸引力。作為分析美國地緣干預歷史與中美洲戰略的重要案例，該文可為中國進一步應對美國在巴拿馬運河的施壓，并利用當地民意和政治生態在拉美爭取更大影響力提供參考。

圖源：Foreign Policy

*本文作者：Tom Long，華威大學國際關系學教授、墨西哥城經濟研究與教學中心兼職教授。Carsten-Andreas Schulz，劍橋大學國際關系學副教授。

今年3月，美國總統唐納德·特朗普在國會聯席會議上宣稱，美國將“重新奪回”巴拿馬運河。這一言論激起了巴拿馬這個曾遭受美國入侵的小國的憤怒。

特朗普的言論背后隱藏著一系列要求。他指責巴拿馬向美國航運商收取過高的費用。美國國防部提出了恢復巴拿馬美軍基地的想法，這些基地在上世紀末隨著美國放棄對運河的控制權而關閉。華盛頓還指出，通過巴拿馬向北遷移的移民問題令人擔憂。

但真正的導火索是中國。特朗普錯誤地宣稱中國控制著這條運河，而其他官員則將矛頭指向了一家香港企業經營的鄰近港口設施。今年2月，馬爾科·魯比奧在擔任國務卿的首次出訪中，敦促巴拿馬限制與中國的經濟和外交關系。

近日，美國與巴拿馬近日舉行聯合演習，演練“保衛巴拿馬運河”的防御能力。圖源：新華社

起初，這種施壓似乎起了作用。面對美國領土接管的威脅，巴拿馬總統何塞·勞爾·穆利諾（José Raúl Mulino）接受了美國的一系列要求。巴拿馬政府同意將被美國驅逐出境的人員扣留在一個偏遠的叢林營地，并加強對人口稠密的，與哥倫比亞接壤的達連隘口的移民管控。巴拿馬還冷淡了與中國的關系，成為第一個退出中國“一帶一路”倡議的拉美國家。盡管遭到中方表達強烈不滿，巴拿馬政府仍重新審查利潤豐厚的港口管理合同，最終被出售給美國投資者貝萊德。

特朗普政府宣稱取得了迅速的勝利。但美國總統在巴拿馬問題上一向言過其實。運河主權威脅觸動了巴拿馬的痛處：巴拿馬自1999年起才真正行使運河主權。直到20世紀90年代末，巴拿馬還駐扎著數千名美軍，而就在上一代人之前，美國還入侵過巴拿馬。與過去一樣，美國的強硬手段可能會引發公眾的強烈反對，并損害美國在整個拉美地區的利益。

特朗普并不是首位針對巴拿馬采取強硬外交的美國總統：美國對巴拿馬主權的尊重長期以來都是有附加條件的。

早在1903年末巴拿馬脫離哥倫比亞獨立之前，外國勢力就覬覦著巴拿馬地峽在大西洋和太平洋之間的戰略地位。19世紀末，美國、英國和法國爭奪在巴拿馬地峽的鐵路運營權和運河修建權。1881年，一家法國公司啟動了一項宏大的運河建設項目。

然而，到20世紀初，法國的努力由于工程技術問題、熱帶疾病和管理不善而失敗。1903年初，美國嗅到了商機，與哥倫比亞外交部長和該法國公司代表達成協議，獲得了運河100年的獨家修建和運營權。但哥倫比亞參議院否決了這項協議。

1903年，美國與哥倫比亞談判，簽訂《海-埃蘭條約》，以租借巴拿馬地峽地區修建運河。圖源：Wikimedia Commons

時任美國總統西奧多·羅斯福勃然大怒，支持巴拿馬分裂勢力，并派遣美國海軍阻止波哥大收復巴拿馬的叛亂省份。美國對巴拿馬獨立的支持是有代價的：這家破產的法國公司的一名代表，同時代表了巴拿馬新政府，將運河及其周圍10英里寬區域的永久控制權交給了華盛頓，并稱其享有“幾乎等同主權”的治理權限。

消息傳到巴拿馬城后，政府試圖重新談判。但巴拿馬脆弱的獨立依賴于羅斯福的善意，因此該國領導人放棄了抗議該協議。然而，在巴拿馬街頭，這個問題遠未得到解決。美國運河的建設引發了持續不斷的抗議活動。示威者要求恢復巴拿馬國家主權，并譴責運河區不平等的工作條件。

為了清理這片區域，美國撤走了繁榮的巴拿馬城鎮，并引進了外國勞工。這些勞工被認為比巴拿馬人更廉價、更順從。運河區實行著類似“吉姆·克勞法”（Jim Crow-style，1876年至1965年間，美國南部各州及邊境各州對黑人和其他有色人種實行種族隔離和歧視的法律體系）的種族隔離制度：白人“運河區居民”（Zonians，與巴拿馬運河區有關聯的人，大多數是忠于美國的美國僑民。）生活在一套規則之下，而巴拿馬人則被降格到另一套規則之下。

幾十年來，美國實行雙重工資制度：美國白人公民領取“金榜”（gold roll）工資，而巴拿馬人和外國工人則被列入“銀榜”（silver roll）。1950年的一項研究指出，1947年，“銀榜”員工的平均年薪為950美元，而“金榜”員工的平均年薪為3800美元。”“金榜”員工還享有優厚的福利，包括帶薪假期、優質住房以及參加俱樂部和免費娛樂活動的權利。

運河于1914年8月開通，當時歐洲正陷入第一次世界大戰。在接下來的幾十年里，表面上是為了保護運河而建造的美國軍事基地，也成為了美國向拉丁美洲和加勒比地區投射影響力的平臺。然而，巴拿馬人與美軍之間頻繁的沖突加劇了公眾的憤怒。

美國在巴拿馬強硬的軍事和經濟存在擾亂了該國的政治。部分精英階層靠著美國的慷慨而發家致富，但當地企業卻基本上被排除在運河區的主要合同之外。

對不斷出現的不平等現象的不滿情緒蔓延在阿努爾福·阿里亞斯（Arnulfo Arias）周圍。這位民粹主義者曾三次贏得總統大選——分別在1940年、1949年和1968年——但每次都被政變推翻。盡管美國是否參與政變仍存在爭議，但美國顯然將阿里亞斯視為累贅。（阿里亞斯1940年的競選口號“巴拿馬屬于巴拿馬人”不僅針對美國；他散布排外情緒，并向法西斯主義靠攏，他抨擊運河區，部分原因是運河區增加了巴拿馬的非白人人口。）

對許多巴拿馬人來說，這個問題關乎尊嚴：一個外國超級大國占領了貫穿他們國家心臟地帶的狹長地帶。1959年的騷亂迫使艾森豪威爾政府允許在運河區更多地展示巴拿馬的國家象征，這激起了運河區美國居民和美國國內選民的憤怒。

歷史學家艾倫·麥克弗森寫道：

“美國公眾普遍視自己為遭受不公正對待的恩人，是步履輕盈的歌利亞，而巴拿馬則是桀驁不馴、動輒投石的大衛。”

這種漠視預示著1964年更猛烈的騷亂。在運河區一所高中外，佐尼亞（白人）學生和巴拿馬學生之間因國旗問題發生爭執，迅速演變成一場全面危機。運河區警察向巴拿馬抗議者開槍，暴力事件蔓延開來。為了在選舉年挽回顏面，總統羅伯托·基亞里（Roberto Chiari）斷絕了與美國的外交關系。

1964年的國旗事件使巴拿馬運河成為一項神圣的國家使命，并迫使美國總統林登·約翰遜與基亞里的繼任者展開談判。盡管條約草案做出了一定讓步，但雙方國內均極力反對，因此條約從未提交議會批準。至今，在抗議活動中喪生的巴拿馬人仍在每年的愛國紀念日被悼念。

1964年1月9日，巴拿馬學生試圖在位于運河區的巴爾博亞高中（Balboa High School）升起巴拿馬國旗，遭遇美國學生阻攔，引發對峙。抗議迅速升級為全國騷亂。圖源：Wikimedia Commons

四年后，第三次推翻阿里亞斯的政變使巴拿馬國民警衛隊領導人奧馬爾·托里霍斯（Omar Torrijos）上臺。他迅速擱置了與美國未完成的條約草案，并將運河本身變成了一個政治平臺。在聯合國，托里霍斯在全球反殖民化浪潮中公開指責了尼克松政府；他還利用該地區的不滿情緒向美國施壓。

托里霍斯的戰略——以及日益增長的國際影響力——為1977年的《托里霍斯-卡特條約》（Torrijos-Carter Treaties）鋪平了道路，該條約最終結束了美國對運河區的占領。雖然美國保留了保衛運河免受外部威脅的永久職責，但該條約禁止美國在1999年之后在巴拿馬設立軍事基地。

但這些條約并未終結巴拿馬與美國的紛爭。1989年，在與托里霍斯的繼任者、獨裁者曼努埃爾·諾列加（Manuel Noriega）的對峙中，時任總統喬治·H·W·布什發動了全面入侵行動，試圖逮捕諾列加。美軍在運河區的駐扎為此次行動提供了便利。

美國將入侵描繪成一場低成本的勝利，成功逮捕諾列加，也為巴拿馬帶來了民主。很少有巴拿馬人為他的倒臺而惋惜。美軍聲稱的人員傷亡極少，這仍引發激烈爭議，當地人指出，巴拿馬城最貧困的社區遭到了大面積破壞。

當時，許多巴拿馬人擔心布什的戰爭不過是阻撓運河移交、維持軍事存在的借口。盡管這并未發生，但“拒絕美軍駐扎”的立場自此在巴拿馬政界幾乎成為政治禁忌。

如今，美國的高壓策略有可能最終導致美國利益遭到反彈。短期來看，特朗普削弱了總特穆利諾——憑借其右翼立場和親商的資歷，穆利諾本可以成為美國的關鍵盟友。但根據6月份進行的民意調查，穆利諾現在面臨著近四分之三巴拿馬民眾的反對。

相反，美國的策略反而助長了穆利諾的對手。其中最突出的是托里霍斯的兒子、前總統馬丁·托里霍斯，他的美國簽證最近被特朗普政府取消。馬丁·托里霍斯主張與中國走得更近，以減少巴拿馬對美國的依賴。

更直接的是，美國的壓力增強了民族主義公民社會的力量，迫使巴拿馬人再次走上街頭。在抗議活動日益高漲的背景下，穆利諾需要證明自己有能力抵制美國的條件——這是基亞里在1964年學到的，亦如托里霍斯直觀理解的那樣。

如果美國想要對巴拿馬運河維持持久的影響力，就不能疏遠巴拿馬公眾。自2017年巴拿馬與臺灣斷交以來，中國展現了美國所沒有的穩健務實的參與態度。無視公眾情感只會增強中國的影響力。

特朗普的強硬言辭讓中國看起來更像一個可靠的伙伴。中國正在通過貿易和投資推進其在巴拿馬的利益，而不是最后通牒和武力威脅。拉美地區的其他國家也在觀望。羞辱巴拿馬總統或許能讓美國贏得一場戰斗，但卻有可能輸掉更廣泛的戰略影響力。

文章原標題：《一個人，一個計劃，以及美國在巴拿馬漫長的強硬外交史》（A Man, a Plan, and a Long History of Overplayed Hands），內容有所刪減。

編譯：張怡然

IPP公共關系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審閱｜劉　深

終審｜劉金程

IPP全球智庫縱覽｜特朗普貿易政策在“解放日”之后取得了哪些成果？
“有美國特色的產業政策”為了像中國一樣競爭，美國應該像中國一樣建設

美國前副國務卿：為什么美國需要以一種“聯盟規模”為核心的新戰略來抵消北京持久的優勢

關于IPP

華南理工大學公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權與國際關系等開展一系列的研究工作，并在此基礎上形成知識創新和政策咨詢協調發展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創新和政策研究平臺，成為領先世界的中國智庫。