十九二十世紀國會體制的轉變與極化的關系

又是一周過去，拜登政府依然沒有搞出啥大新聞，而大家集體沉迷Clubhouse，這不趕緊把極化文章更新下，好方便明天繼續CH劃水。

上篇文章說到，極化作為一個美國社會近幾十年最為重要，影響最深遠的社會/政治現象顯然是無法單用一篇文章或一種分析方式去解讀梳理的。在系列開篇文章基本系統性闡述了造成極化現象出現/發展的幾大原因之后，接下來的幾篇更新都會聚集具體的幾個方面，嘗試把問題稍微梳理的簡單易懂一點。

漸行漸遠

國會作為受到政治極化沖擊最大的權力機構，其實是最好的一個切入點。過去的一百年時間中，國會內部政治生態和制度的改革變遷，既反應了美國選民愈發極化的現實，也同時扮演了推動極化走向極端的角色。而通過解讀穿插在這幾十年風云變幻之中發揮了關鍵作用的幾次重大歷史事件（主要是選舉），能比較的好理解為何國會制度的改革變相加劇了美國政治的極化。

國會和極化

一般來說，再談政治極化對國會的影響時，幾乎所有的討論都是圍繞著眾議院所展開的。這并不是因為極化沒有對參院原有的政治生態造成極大的沖擊，事實上極化使得本就低效的參院在今天進入了立法全面癱瘓的狀態，而是因為參院從憲法設計和議事規則層面來講，并非是一個完全的多數決機制（Majoritarian System）。

相比于完全由多數黨乾綱獨斷的眾院，參院的冗長議事規則（Filibuster）雖然歷史上和今天長期被濫用，但也確實保證了參院的少數黨保有一定的權力，不至于和眾院少數黨一樣任人宰割。

Mr. Smith Goes to Washington

而基本按照多數黨意志來運作，又是由來自“小”選區議員組成的眾院，更能直接的反應政治極化給美國政壇和國會所帶來的變化。在五六十年代兩黨政治聯盟和政黨紀律松散的年代，眾議院尚能在維持多數決機制下，仍有少數黨議員積極發揮立法影響力的空間。

當然，二十世紀中葉國會能進入“黃金時代”，有戰后/冷戰的時代背景與民主黨長期獨霸國會的因素作祟。隨著時間的推進，新一輪政客的登臺加上國會自身內部制度的改革變遷，使得眾議院變成了如今的這個極化樣子。作為“人民院” （the People’s House）的眾議院，也確實能更好地比參議院展示極化現象是怎樣崛起，又如何“吞噬”國會的。（所以先講眾院，參院得專題另講）

國會權力結構的變遷

俗話說得好，天下大勢分久必合，合久必分。套用到眾議院和整個美國國會的發展史上，就會發現國會領導層，特別是眾議院議長（Speaker）一職的相對權威和權力，是一直在發生變化的。內戰后，議長的權力一度登峰造極，達到了大權獨攬說一不二的境界。而絕對的權力，自然而然地引來了外界的反感，導致了1910逼宮事件的出現，剝奪了大部分議長的權力。

隨后，眾議院進入了事實上的封建制狀態，各大委員會主席如同諸侯王一般各自為政。國會領導層缺乏約束各委員會山頭的辦法，更多只能扮演周天子/盟主調解糾紛，通過好言相勸來推動進程的角色。雖然這一時期國會立法機制運行得非常健康，但到了60年代，長期把持委員會主席崗位的南方民主黨人阻撓民權法案和自由派議程的行為，引發了作為民主黨主流的北方/自由派民主黨人強烈反彈。所以水門事件后，眾議院推動了“削藩“舉措，開始重新把權力集中在國會領導層和議長身上，削弱委員會對立法的控制權。

委員會權限的變化影響深遠

經過了二十多年的發展，議長權力在金里奇1994年引導共和黨革命（Republican Revolution）之后再登巔峰。此后的時間里，議長的權威雖稍遜1910年前的水平，但在眾院也是保持著說一不二的地位。而曾經是立法程序核心環節的各大委員會，逐漸隨著權力的集中變得可有可無，離開了權力的中心。

金里奇的重要性，得專門講

具有諷刺意味的是，早年改革者“削藩”是為了提高立法/國會效率，最終所導致的卻是政治極化徹底吞噬綁架了國會，使得立法權完全進入目前半死不活的狀態。只能說，許愿需謹慎（be careful what you wish for!）。

從“沙皇議長”到“委員會治世”

美國建國早期國會的規章制度較為松散，除了憲法規定的議長職位一直存在之外，并沒有今天的兩黨領導層這種機關存在。早期的眾院議長大部分是短期性職務，并不直接發揮政黨領袖的作用。在這一時期，議長的權力和影響力因人而異，時高時低。十九世紀美國政壇三巨頭之一亨利·克雷（Henry Clay）擔任議長期間，議長的政治能量甚至可以和當時的幾位總統比擬。而其他人擔任議長時，歷史都不會多記幾筆，高下立判。

政壇巨擎亨利·克雷

時間推進到內戰后，近代國會的生態開始成型。正是在這一時期，眾議院修訂了議事規則，廢除了眾議員通過冗長辯論（Filibuster）來阻撓法案通過的可能,正式的讓眾院成了一個制度上由多數決原則主導的機構。

眾院廢除冗長辯論后，少數黨所能使用的阻撓工具只剩下了在法定人數（Quorum）上做文章這一項。這一漏洞的來源，是立法機構開展立法工作需要滿足法定人數標準，也就是需要三分之二的議員出席。在多數黨不擁有三分之二席位的情況下，如果少數黨拒絕出席，那么立法工作就無法開展，一些少數黨反對的法案也就沒法通過。

這一拖延戰術，一度讓多數黨吃盡了苦頭。尤其是實際操作中，少數黨議員并非真正的不出席，而是在眾院議事時通過動議要求眾院清點最低人數。到點名時，明明在卻不回答，這種所謂消失的最低人數（Disappearing Quorum）讓多數黨無可奈何。直到“沙皇”瑞德上臺，這問題才被解決。

出席人數也是個學問

時勢造英雄，十九世紀末出現了兩位政治能量極大的議長，將議長的權力推向了巔峰。一時間，大權獨攬的議長被媒體拿來和同時代的帝俄沙皇作比較，因此兩人被冠名“沙皇議長”。兩人中首先出場的，是緬因州共和黨人托馬斯·瑞德（Thomas Reed），1889-1991和1895-1899六年時間里兩度出任眾院議長。

瑞德能在這一時代的一票議長中脫穎而出，靠的不僅是他上臺后強硬的手段和霸道的作風，同時還和他在出任議長前的經歷有關。前面提到，眾院在內戰后廢除了冗長議事機制，給眾院的法案辯論時間和方式施加了限制。具體到操作層面，這項工作是由眾院法規委員會（Rules Committee）來執行。在這一機制下，所有的國會法案在通過了原先的委員會審核之后，還需要經手法規委員會才能最終由全院表決。

沙皇瑞德

也就是說，法規委員會掌握了所有眾院法案的生殺大權，除了極少數達成條件極難的議會工具可以讓法案繞過法規委員會外，其余都要受到法規委員會的管控。瑞德在當選議長之前，擔任了法規委員會的主席，他也深知這一權力要害機關的重要性。所以在出任議長之后，瑞德破天荒地繼續親自兼任法規委員會的主席一職，保證了不會出現大權旁落的現象，而這一傳統，被后續的幾位議長都學了去，極大的擴充了議長的權威。

法規委員會那可就關鍵了

與此同時，瑞德還在1890年強行廢掉了少數黨通過操控法定出席人數來阻撓眾院議事的權力。在民主黨繼續玩消失的法定人數這一套時，瑞德要求眾院的書記官在少數黨議員不回答的情況下仍將其記錄為出席。經過了一番斗爭后瑞德徹底關閉了法定出席人數這一漏洞，進一步鞏固了眾院由多數黨全權主導的傳統。

1910 “反叛”

瑞德之后的另一位共和黨“沙皇“議長，伊利諾伊州的約瑟夫·加農（Joseph Cannon）則是接過了他的衣缽，把議長的權力推向了”古典時代“的巔峰。

加農在擔任議長的期間內，不僅兼任的法規委員會主席，還同時把其他委員會名額和主席分配的權力牢牢掌握在自己的手中。眾院最重要的三項權力：委員會分配，法案審核，和議程控制均被議長一人所獨享。這個時代的眾院，更像是西敏制下的內閣。議長等同于首相，大權獨攬，而委員會主席則是他的閣員部屬，因為權力和地位完全取決于議長，必須要唯唯諾諾，事事緊跟。

大權獨攬的加農

然而，物極必反，加農權力過大，引發了眾院兩黨基層成員的一直不滿。特別是加農作為一個保守派共和黨人，和同時期的進步派共和黨總統老羅斯福政見不合，時常阻撓同黨總統的立法議程，引起了黨內進步派議員的強烈不滿。

于是，在后來的進步派大佬內布拉斯加州眾議院喬治·諾里斯（George Norris）的帶領下，共和黨的部分議員在聯合了在一旁幸災樂禍正愁沒機會羞辱加農的民主黨議員發動了一場“起義”。具體的過程非常復雜，涉及到節假日（圣派特里克節）缺席和議會拉鋸，這里就不具體談了。

進步派共和黨人諾里斯

總之，結果就是，1910之后，議長被禁止同時兼任法規委員會主席，委員會分配也改由籌款委員會（Ways and Means Committee）來負責。而委員會主席的任命，則由原先的議長親自決定，改為完全按照資歷（Seniority）來決定。那位多數黨的成員在一個委員會干的時間最長，他就自動會成為委員會主席。

這樣一來，眾院議長的權力受到重挫，此后的六十多年時間里一蹶不振。反觀，從沙皇制議長淫威下獨立出來的各大委員會主席，權力大大增長。不需要向政黨本身和領導層負責的委員會事實上形成了一個個的獨立王國，委員會主席也就成了割據勢力（Committee Barons）。眾院本身完成了從沙皇議長到“委員會治世”的轉型。

羅斯福新政和保守派聯盟

1910后長達半個多世紀的“委員會治世”時代中，眾院議長和國會領導層缺乏管束委員會主席和基層議員的手段。即便是擔任了17年議長的政壇傳奇山姆·雷本（Sam Rayburn），他施展權力靠的也是勸說利誘的懷柔手段，而并非強硬的逼迫手下就范。

雷本和羅斯福

羅斯福新政開啟的第五政黨體系決定了民主黨長期在美國政壇處于絕對的主導性地位。但新政聯盟自身內部存在的意識形態分歧，決定了少數黨（共和黨）仍有在立法過程中影響政策的機會，

這一時期國會各大委員會主席，由于是純粹按資歷決定，絕大部分都是由南方民主黨人擔任。這是因為民主黨內戰后在南方長期一黨獨大，在任議員除了初選偶遇風險外，毫無連任壓力。北方民主黨人倒霉時，南方民主黨人根本不受政治大風變動的影響，一來一往資歷就遠比他們北方同僚資深許多。

羅斯福新政

意識形態層面，特別是種族問題上較為保守的南方民主黨通過對委員會的控制，直接堵死了不利于維護種族隔離制度一切法案通過國會的通道。即便是羅斯福新政早期民主黨占據國會四分之三席位的時候，大部分通過的新政舉措和項目仍要在原則上遵循南方種族隔離的制度。隨著新政規模越來越大，相當一部分南方的保守派更是開始拒絕和羅斯福政府合作，積極阻撓新的新政立法出臺。

南方保守派民主黨人的出格行為，可是惹惱了羅斯福。為了進一步推動自己的新政，羅斯福在1938年中期選舉親自出馬到南方各地拉票，支持在民主黨初選中將保守派拉下馬。然而，羅斯福本人超高的人氣，仍不足以掀翻大部分在南方根深蒂固的老牌政客。經濟復蘇的緩慢，再加上前一年羅斯福試圖擴充高院的余波，讓民主黨在1938年中期選舉中蒙受巨大損失。

FDR失敗的清黨行動

38年選舉的直接影響就是由保守派民主黨人和保守派共和黨人所組成的反新政的“保守派聯盟”（Conservative Coalition）實際上成為了國會的新主人。之后二十多年的時間內，保守派聯盟牢牢地把持著國會的控制權。盡管這一期間民主黨除了短暫四年中斷外，名義上一直掌控著國會，但美國國內有關民生議題的重大立法成就并不多。

兩黨保守派在委員會層面的串通一氣，運用他們對立法程序的高超理解，有效的阻擋了兩黨自由派勢力推動民權相關的法案和其他進步主義立法。如果說羅斯福和杜魯門的時代還有二戰作為借口，整個艾森豪威時代在溫和派共和黨總統搭民主黨國會的境況下只有《州際公路》一項重大民生有關的立法出臺，則充分說明了這一時期國會在“委員會治世”下，保守派聯盟是多么的高效。

民權法案和新時代

但是，政治周期永遠是反反復復的。委員會治世時代過于分散的權力，低效的立法進程，都讓民主黨內的自由派和改革勢力越來越不滿。而在民主黨長期把持國會的情況下，民主黨主流（既自由派）的政策理念得不到貫徹，自然會引發對舊制度的巨大反彈，他們所需要的，只是一個理由和契機。

果不其然，進入到60年代后，隨著民權運動的聲浪越來越高，反對南方種族隔離制度的美國人越來越多，國會被迫要面對必須在民權問題上有所作為的尷尬局面。作為國會多數黨的民主黨，更是被夾在了一個極其被動，腹背受敵的位置，既不能放棄傳統的南方一翼，又不能開罪影響力越來越大的北方民主黨人。

民權運動帶來的巨大社會壓力使得國會不得不采取行動

最終，在多重壓力之下，民主黨總統肯尼迪選擇了公開為民權運動站臺，正式準備向國會提交一份民權法案。但是在完成之前肯尼迪便遇刺去世，接替他的林登·約翰遜是來自德州的南方民主黨人，這讓許多人懷疑民權法案是否還有通過國會的希望。

出乎意料的是，林登·約翰遜很快證明了他推動民權法案的決心并不比他的前任差。相反，在很多問題上，約翰遜的立場要比肯尼迪還要激進，更加自由派。事實上如果沒有作為前參院多數黨領袖，立法能力在歷史上堪稱第一的約翰遜的極力推動，民權法案未必能順利躲過保守派聯盟的絞殺最終成文。

LBJ和JFK

不過，國會對民權法案的抵制，并沒有因為民主黨總統的支持而消散。有冗長辯論機制的參院先不談，法案光是通過眾院就花了九牛二虎之力。時任眾議院法規委員會主席霍華德·史密斯（Howard Smith），作為一個來自弗吉尼亞的南方民主黨人和種族隔離制度堅決擁護者，用盡了一切手段阻止民權法案通過。

而由于在委員會治世時代，法規委員會脫離了議長的控制，完全是按照委員會主席的意志在運行，史密斯的反對讓法案長期卡在委員會層面無法進入表決階段。史密斯本以為他的權威足以讓法案胎死腹中，卻沒能想到民權運動帶來的巨大社會壓力，給予了兩黨基層議員破釜沉舟的決心。

Judge Smith

在兩黨議員紛紛準備簽署“放行決議“（Discharge Petition），讓法案繞過規章委員會直接進入表決之后，為了避免被羞辱的史密斯只得無奈給法案放行，承認了自己的失敗。

插曲

這里還有一個很有意思的插曲，既史密斯在放行民權法案之后，又在最終表決前提出了一個修正案，將性別（SEX）加入到了民權法案第七章受保護的人群/類別之中。這一個小小的變動給未來幾十年美國社會帶來了巨大的意外影響，70年代興起的女權運動和21世紀的婚姻平權均在不同程度上受益于這個變動。（最近就是高院去年六月的判決）

但是，史密斯的舉動究竟是出于什么用心，學界卻一直存在著巨大的分歧。傳統的觀點認為史密斯屬于夾帶私貨，試圖通過引入兩性問題來分裂支持民權的非南方議員（因為傳統上工會反對女權），最終讓民權法案無法通過。這一觀點長期來作為學界主流，總是以一種嘲諷的目光看待史密斯這種弄巧成拙，搬起石頭砸自己的腳的行為。

女權先鋒？

然而事實可能未必那么簡單，盡管我們無法真正了解史密斯當時真正在想什么，但作為一個種族主義者的史密斯，在女權問題上卻有著十分進步的立場和歷史。在擔任國會議員期間，史密斯多次投票支持了平權修正案（Equal Rights Amendment），他也是同一時代的女權運動領袖愛麗絲·保爾（Alicee Paul）的好友兼國會政治盟友之一，長期以來一直在推動對女性權益的保護。

當然，對于史密斯來說，他關心的只會是白人女性。但種族主義和女權主義在那個年代并不是一個矛盾的事情，這種今天看來不可思議的情況比比皆是。所以說，史密斯把“性“這個詞加入民權法案，未必就不是真心的舉動。畢竟羞辱北方民主黨人的同時，還可以達成自己的政治目的，保護本州的白人女性。

如何理解法律原意？

史密斯立法意圖的模糊性，同樣還給美國法律中盛行的原教旨主義（Originalism）帶來了理論上的挑戰。既然原教旨主義講究的是判案時要揣測立法者的原始意圖，那么你怎么衡量類似史密斯和民權法案第七章的例子呢？戈薩奇大法官在去年高院六月份的判決中用的是文本主義（Textualism）的解讀方法去解決這個糾紛，那么其他時候又該怎么辦呢？

總結

不管怎么說，民權法案還是在歷經艱險后通過了眾院，在參院又經過了兩個月的冗長辯論阻撓之后，最終由林登·約翰遜簽署生效。

隨后的1964年大選中，LBJ帶領著民主黨取得了歷史性的大勝，國會自由派的勢力達到鼎盛，變相打破了保守派聯盟的枷鎖。隨后的兩年時間中，重大民生立法議題接連出臺，林登·約翰遜的偉大社會又一次的改變了美國社會的本質生態，讓自由主義在美國達到了巔峰。

劃時代的事件

然而民權法案開啟了新政聯盟的垮臺。隨后的十幾年中，民主黨失去了作為美國政壇主導政黨的地位，在1968年到1988年二十年期間僅贏了一次總統大選。但與此同時，共和黨也并沒有取代民主黨成為政壇的主導，國會仍長期被民主黨把持。

眾院牢不可破的民主黨優勢地位更是讓外界懷疑共和黨是否已經永遠在眾院層面淪為少數黨。在民權法案證明了委員會制度不再是牢不可破的鐵板之后，新的風暴的出現只是時間問題。70年代的水門事件，正是摧毀國會舊秩序的一個關鍵性事件。

萬惡之源水門事件

沒有水門事件，也不會有后來的里根，金里奇革命。

而美國政壇極化的故事，才剛剛開始。

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