目　錄

概述

1. 背景

2. 金融穩(wěn)定委員會建立全面監(jiān)管框架的方法

3. 近期事件及其對加密資產(chǎn)活動和穩(wěn)定幣監(jiān)管的影響

4. 下一步工作

附件：金融穩(wěn)定委員會-行業(yè)標準制定機構(gòu)共同工作計劃

■原文：FSB. FSB Global Regulatory Framework for Crypto-Asset Activities. 17 July 2023. https://www.fsb.org/wp-content/uploads/P170723-1.pdf.

■編譯：王逸揚，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

■審校：聶思琪，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院碩士研究生；孫麗穎，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院碩士研究生；董家杰，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

■聲明：本文編譯中經(jīng)刪節(jié)整理，僅供學(xué)術(shù)研究使用。完整內(nèi)容請參閱原文。

概 述

金融穩(wěn)定委員會（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）正在最后確定其加密資產(chǎn)活動全球監(jiān)管框架，以促進監(jiān)管和監(jiān)督方法的全面性和國際一致性。該框架包括兩套不同的建議：

（1）關(guān)于監(jiān)管、監(jiān)督和監(jiān)察加密資產(chǎn)活動和市場的高級別建議（CA建議）；

（2）經(jīng)修訂的關(guān)于監(jiān)管、監(jiān)督和監(jiān)察“全球穩(wěn)定幣”安排的高級別建議（GSC建議）

該框架基于“相同活動、相同風(fēng)險、相同監(jiān)管”（same activity, same risk, same regulation）的原則，為確保加密資產(chǎn)活動和穩(wěn)定幣受到與其所帶來的風(fēng)險相稱的、一致的、全面的監(jiān)管，同時為技術(shù)變革可能帶來的負責(zé)任的創(chuàng)新提供了堅實的基礎(chǔ)。這些建議的重點在于應(yīng)對金融穩(wěn)定風(fēng)險，并沒有全面涵蓋與加密資產(chǎn)活動有關(guān)的所有具體風(fēng)險類別。央行數(shù)字貨幣（Central Bank Digital Currencies, “CBDC”）作為數(shù)字化的中央銀行負債，不受這些建議的約束。

過去一年發(fā)生的事件凸顯了加密資產(chǎn)及相關(guān)參與者內(nèi)在的不穩(wěn)定性和結(jié)構(gòu)脆弱性。這些事件還表明，加密資產(chǎn)生態(tài)系統(tǒng)中一個關(guān)鍵服務(wù)提供商的失敗會迅速將風(fēng)險傳遞到該生態(tài)系統(tǒng)的其他部分。正如近期事件所表明的，加密資產(chǎn)市場對更廣泛金融體系的溢出效應(yīng)可能會隨著其與傳統(tǒng)金融的聯(lián)系進一步加強而增加。20國集團已要求FSB協(xié)調(diào)為加密資產(chǎn)提供一個有效的監(jiān)管、監(jiān)督和監(jiān)察框架，包括在2023年7月前完成FSB關(guān)于加密資產(chǎn)活動和所謂的全球穩(wěn)定幣（global stablecoins，GSCs）的監(jiān)督和監(jiān)管的高級別建議。此外，這些建議構(gòu)成了加密資產(chǎn)和穩(wěn)定幣的監(jiān)管和監(jiān)督框架，將被寫入2023年9月向20國集團提交的與國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）的聯(lián)合文件，該文件將通過綜合IMF在宏觀經(jīng)濟和貨幣問題上的工作以及FSB在監(jiān)督和監(jiān)管問題上的工作所得出的政策結(jié)論，支持對加密資產(chǎn)采取協(xié)調(diào)和全面的政策方法。

FSB和行業(yè)標準制定機構(gòu)（sectoral standard-setting bodies，SSBs）制定了2023年及以后的共同工作計劃。通過該計劃，它們將繼續(xù)協(xié)調(diào)各自職責(zé)范圍內(nèi)的工作，促進制定一個全面、一致的全球監(jiān)管框架，以應(yīng)對加密資產(chǎn)市場活動可能給全球各管轄區(qū)帶來的風(fēng)險，包括通過SSBs提供更詳細的指導(dǎo)、監(jiān)測和公開報告。

一、背景

加密資產(chǎn)活動具有全球性，這些活動跨越了劃分傳統(tǒng)金融活動的部門界限。FSB的核心任務(wù)是協(xié)調(diào)監(jiān)管、監(jiān)督和其他金融部門政策的制定，20國集團要求FSB促進各管轄區(qū)金融當局和SSBs之間的合作，以確保加密資產(chǎn)活動受到與其所帶來的金融穩(wěn)定風(fēng)險相稱的強有力的監(jiān)管和監(jiān)督，同時支持負責(zé)任的創(chuàng)新。

2022年10月，F(xiàn)SB以兩套獨立建議的形式發(fā)布了該框架的擬議版本，以征求公眾意見，意見征求持續(xù)至2022年12月15日。意見征求答復(fù)摘要和個別答復(fù)已單獨發(fā)布。FSB認真考慮了這些答復(fù)，并于2023年2月召開了一次外聯(lián)會議，進一步討論了對不同觀點的答復(fù)。鑒于上述考慮以及對加密資產(chǎn)市場近期事件的審查，F(xiàn)SB現(xiàn)發(fā)布建議的最終版本。

本文件：（1）描述了這兩套不同的建議如何為全球穩(wěn)定幣安排和其他加密資產(chǎn)活動的監(jiān)管、監(jiān)督和監(jiān)察建立一個框架，該框架還吸取了2022年和2023年初加密資產(chǎn)市場事件的經(jīng)驗教訓(xùn)；（2）列出了下一步工作。

FSB一直與巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）、國際清算銀行支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會（Committee on Payments and Market Infrastructures，CPMI）、國際證券委員會組織（International Organization of Securities Commissions，IOSCO）、金融行動特別工作組（Financial Action Task Force，F(xiàn)ATF）、IMF、世界銀行（World Bank）和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）緊密合作，以確保正在開展的有關(guān)加密資產(chǎn)活動和市場的監(jiān)測和監(jiān)管工作相互協(xié)調(diào)、相互支持和相互補充。

FSB的高級別建議對全球穩(wěn)定幣采取了廣泛的方法。為特定行業(yè)設(shè)計的國際標準側(cè)重于相關(guān)SSBs職權(quán)范圍內(nèi)的獨特功能。當國際行業(yè)標準適用于某一特定經(jīng)濟功能的GSC時，這些標準將處理該經(jīng)濟功能特有的風(fēng)險。因此，有關(guān)當局應(yīng)執(zhí)行這些國際標準。

為全面了解加密資產(chǎn)監(jiān)管和監(jiān)督政策措施，F(xiàn)SB和SSBs制定了一項共同工作計劃，將其已完成、正在進行和計劃開展的工作匯集在一起。SSBs正在單獨或聯(lián)合推進工作，以幫助監(jiān)管機構(gòu)在其職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)對加密資產(chǎn)和GSCs帶來的風(fēng)險，并避免該行業(yè)監(jiān)管的過度和不足。SSBs的工作至關(guān)重要，有助于在必要時推進更詳細的行業(yè)標準制定工作，并探索各SSB的任務(wù)中可能需要在適當時候開展額外分析工作或采取政策措施的獨特問題。本文件附件中的表格反映了FSB和SSBs的初步意見。

二、金融穩(wěn)定委員會建立全面監(jiān)管框架的方法

自FSB意見征求報告發(fā)布以來，各管轄區(qū)當局繼續(xù)努力加強對加密資產(chǎn)活動的監(jiān)管和監(jiān)督。一些管轄區(qū)在制定加密資產(chǎn)和穩(wěn)定幣及相關(guān)活動的監(jiān)管框架方面取得了進展。在其他一些管轄區(qū)，當局繼續(xù)對加密資產(chǎn)市場參與者適用和執(zhí)行現(xiàn)有的適用要求、法律和法規(guī)，這些參與者一直在開展不符合這些現(xiàn)有要求、法律和法規(guī)的活動。法規(guī)的制定和要求的實施，以及現(xiàn)有要求的適用和執(zhí)行都符合FSB的框架，并表明加密資產(chǎn)活動并非在無監(jiān)管的空間內(nèi)運作。除非加密資產(chǎn)服務(wù)提供商符合所有適用的監(jiān)管要求，否則不得在任何管轄區(qū)開始運營。

考慮到對公開征求意見的回應(yīng)，最終建議繼續(xù)以意見征求框架的原則為基礎(chǔ)，同時借鑒各管轄區(qū)機構(gòu)實施國際標準的經(jīng)驗，納入了一些關(guān)鍵方面。這些原則是：

（一）“相同活動、相同風(fēng)險、相同監(jiān)管”（Same activity, same risk, same regulation）

FSB的建議旨在確保監(jiān)管框架適用于全球穩(wěn)定幣和加密資產(chǎn)活動，與其可能對金融穩(wěn)定造成的風(fēng)險相稱。監(jiān)管框架還應(yīng)確保任何尋求發(fā)揮與傳統(tǒng)金融體系中同等經(jīng)濟功能的加密資產(chǎn)活動都受到相同或同等的監(jiān)管，無論加密資產(chǎn)活動的開展方式或這些活動的營銷方式如何。

（二）高級別和靈活性

FSB的建議是高級別的，為各管轄區(qū)當局提供了足夠的靈活性，使其能夠通過適用相關(guān)的現(xiàn)行法規(guī)或制定新的國內(nèi)監(jiān)管框架來實施這些建議，并適應(yīng)當前快速發(fā)展的市場。這種方法也為SSBs留出了足夠的空間，使其能夠在各自的職責(zé)范圍內(nèi)制定解決行業(yè)問題的細化標準。

（三）技術(shù)中立

FSB的建議側(cè)重于應(yīng)對與全球穩(wěn)定幣和加密資產(chǎn)活動相關(guān)的金融穩(wěn)定風(fēng)險，旨在適用于可能采用的不同技術(shù)。無論使用何種技術(shù)手段，都必須根據(jù)其經(jīng)濟功能及其帶來的風(fēng)險對加密資產(chǎn)活動進行監(jiān)管。

雖然CA建議適用于包括穩(wěn)定幣在內(nèi)的任何類型的加密資產(chǎn)活動，但那些可在多個管轄區(qū)廣泛用作支付手段和/或價值存儲的穩(wěn)定幣——GSCs——可能會對金融穩(wěn)定構(gòu)成特殊風(fēng)險。因此，針對符合GSC定義的加密資產(chǎn)活動發(fā)布了單獨的補充建議，以反映其特殊風(fēng)險和更高的監(jiān)管要求。下表說明了兩套建議分別涵蓋的監(jiān)管原則。作為對公開意見征求的回應(yīng)，每套建議的措辭都更加一致。

表1：CA和GSC建議的覆蓋范圍

三、近期事件及其對加密資產(chǎn)活動和穩(wěn)定幣監(jiān)管的影響

自2022年初以來，加密資產(chǎn)市場經(jīng)歷了重大動蕩。2022年5月，加密資產(chǎn)價格大幅下跌，表明加密資產(chǎn)市場固有的高波動性可能導(dǎo)致市場突然緊張和加密資產(chǎn)中介機構(gòu)倒閉。TerraUSD/LUNA幣的消亡和一些所謂穩(wěn)定幣的取消掛鉤也凸顯了其穩(wěn)定機制的無效性。11月，當時最大的加密資產(chǎn)交易平臺之一FTX破產(chǎn)，加密資產(chǎn)市場再次受到震動。FTX事件揭示了縱向整合業(yè)務(wù)活動可能產(chǎn)生的一系列漏洞，這些業(yè)務(wù)活動沒有在其運營的所有管轄區(qū)內(nèi)都受到充分監(jiān)管，或者不符合現(xiàn)有法規(guī)，以及因不符合現(xiàn)有要求而產(chǎn)生的風(fēng)險，包括：公司結(jié)構(gòu)、主要職能負責(zé)人和財務(wù)狀況缺乏透明度；挪用客戶資金；依賴自行發(fā)行的加密資產(chǎn)；以及與關(guān)聯(lián)實體之間的相互聯(lián)系。最近在美國，加密資產(chǎn)價格和活動的下降導(dǎo)致一家為加密資產(chǎn)客戶提供服務(wù)的銀行關(guān)閉，并可能導(dǎo)致另一家銀行倒閉。相反，一家為穩(wěn)定幣發(fā)行商提供存款服務(wù)的地區(qū)性銀行倒閉，導(dǎo)致其穩(wěn)定幣暫時取消掛鉤，因為發(fā)行商能否獲得其存款存在不確定性。

這些事件表明，加密資產(chǎn)市場與傳統(tǒng)金融體系之間存在相互聯(lián)系。雖然對傳統(tǒng)金融體系的溢出效應(yīng)有限，但加密資產(chǎn)市場的壓力事件給投資者造成了重大損失，動搖了對這些市場的信心。鑒于這一領(lǐng)域的發(fā)展速度，加密資產(chǎn)和傳統(tǒng)金融體系之間的相互聯(lián)系和可能的溢出效應(yīng)可能會顯著增加，這就更加需要具有前瞻性，必須確保通過適當和全面的監(jiān)管和監(jiān)督來應(yīng)對加密資產(chǎn)給金融穩(wěn)定帶來的風(fēng)險。

這些事件進一步突出表明，許多加密資產(chǎn)活動涉及與傳統(tǒng)金融類似的經(jīng)濟功能，應(yīng)酌情對其進行全面監(jiān)管和/或使其符合新規(guī)則或現(xiàn)有規(guī)則。大多數(shù)失敗的市場參與者，包括TerraUSD/LUNA、Celsius Network和FTX背后的參與者，都從事著與傳統(tǒng)金融類似的職能。這些職能在沒有適當治理結(jié)構(gòu)或不遵守監(jiān)管要求的情況下執(zhí)行，造成了FSB所確定的脆弱性。這些脆弱性包括流動性和期限錯配、杠桿累積、服務(wù)提供者之間復(fù)雜相互關(guān)系的產(chǎn)生，以及在沒有適當治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)管監(jiān)督或不遵守適用監(jiān)管框架的情況下，將多種職能整合到一個或多個相關(guān)實體之下。鑒于這些經(jīng)驗教訓(xùn)，F(xiàn)SB在以下三個方面加強了兩套高級別建議：

（一）保護客戶資產(chǎn)

持有或控制客戶資產(chǎn)的金融服務(wù)提供商必須確保這些資產(chǎn)與自身資產(chǎn)有效隔離。然而，據(jù)觀察，許多加密資產(chǎn)服務(wù)提供商經(jīng)常在未經(jīng)客戶同意的情況下，將自有資產(chǎn)與客戶資產(chǎn)廣泛混合。這使得這些服務(wù)提供商能夠濫用客戶資產(chǎn)，并通過重新使用混合資產(chǎn)放大杠桿和流動性轉(zhuǎn)換。當其中一些中介機構(gòu)倒閉時，客戶和投資者蒙受了巨大損失，而未能明確所有權(quán)又增加了破產(chǎn)程序的復(fù)雜性。通過指出當局應(yīng)要求加密資產(chǎn)服務(wù)提供商充分保護客戶資產(chǎn)并保護所有權(quán)，包括在破產(chǎn)時，高級別建議得到了加強。

（二）利益沖突

各種加密資產(chǎn)中介機構(gòu)兼具多種功能。在某些情況下，它們的運作方式不符合現(xiàn)行要求，現(xiàn)行要求通常要求某些職能由不同實體履行，并遵守特定的行業(yè)標準。一些實體的治理結(jié)構(gòu)不透明，并建立了復(fù)雜的關(guān)聯(lián)實體結(jié)構(gòu)，這些關(guān)聯(lián)實體經(jīng)常相互融資，導(dǎo)致嚴重的利益沖突，增加了加密資產(chǎn)市場的相互關(guān)聯(lián)性和傳染風(fēng)險。FSB加強了高級別建議，指出有關(guān)當局應(yīng)制定要求，以應(yīng)對與利益沖突相關(guān)的風(fēng)險。集多種職能和活動于一身的加密資產(chǎn)服務(wù)提供商，包括其關(guān)聯(lián)公司，必須接受或應(yīng)遵守適當?shù)谋O(jiān)管、監(jiān)督和監(jiān)察，包括酌情在法律上分離某些職能。

（三）跨境合作

加密資產(chǎn)的無國界性質(zhì)凸顯了強有力和一致的司法監(jiān)管、監(jiān)督和執(zhí)法做法的重要性。加密資產(chǎn)發(fā)行商和服務(wù)提供商可能會遷移到監(jiān)管較松的地方，以逃避監(jiān)管和監(jiān)督。這就需要采取強有力的措施來解決監(jiān)管套利問題。FSB的高級別建議加強了信息共享，包括跨越多個管轄區(qū)的活動的合規(guī)程度，特別是那些尚未實施國際標準的管轄區(qū)。

四、下一步工作

FSB和IMF將于2023年9月向20國集團提交一份聯(lián)合報告，該報告將綜合IMF關(guān)于宏觀經(jīng)濟和貨幣問題的工作（如2023年2月向20國集團提交的關(guān)于加密資產(chǎn)的宏觀金融影響的說明中所述）和FSB今天發(fā)布的關(guān)于監(jiān)督和監(jiān)管問題的工作所得出的政策結(jié)論。這將通過考慮宏觀經(jīng)濟和監(jiān)管角度，包括加密資產(chǎn)帶來的各種風(fēng)險，支持對加密資產(chǎn)采取協(xié)調(diào)和全面的政策方法。

作為這一方法的重要組成部分，F(xiàn)SB和SSBs將繼續(xù)努力提高對加密資產(chǎn)和穩(wěn)定幣活動的監(jiān)管、監(jiān)督和監(jiān)督的有效性和國際一致性。雖然高級別建議適用于所謂的去中心化金融和兼具多種功能的服務(wù)提供商，但FSB還將酌情就這些領(lǐng)域開展后續(xù)政策工作，以確定是否有必要提供更多指導(dǎo)或建議。FSB還將探討如何應(yīng)對GSCs給新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體帶來的跨境風(fēng)險，并考慮如何加強監(jiān)督和監(jiān)管協(xié)調(diào)。

SSBs將在各自的職責(zé)范圍內(nèi)繼續(xù)審查現(xiàn)有標準如何適用于加密資產(chǎn)和穩(wěn)定幣安排，并根據(jù)需要對其行業(yè)國際標準和指南進行修訂，或在必要時根據(jù)FSB的建議提供補充現(xiàn)有標準和原則的額外指南。來自SSBs的任何額外的細化指導(dǎo)都將進一步闡明全球?qū)用娴谋O(jiān)管預(yù)期，有助于根據(jù)各自的職責(zé)取得一致的結(jié)果，同時降低監(jiān)管套利的風(fēng)險。

由于許多加密資產(chǎn)活動仍在不受全面監(jiān)管的情況下運作，或在不遵守適用的管轄法規(guī)的情況下進行，F(xiàn)SB成員必須全面一致地執(zhí)行這些高級別建議和相關(guān)國際標準。管轄當局可以應(yīng)用和執(zhí)行現(xiàn)有的要求和法律，也可以制定新的或額外的監(jiān)管方法。FSB將繼續(xù)促進FSB成員之間的討論和信息共享，只要這種協(xié)調(diào)有助于對加密資產(chǎn)市場的發(fā)展做出有效的集體監(jiān)管反應(yīng)。FSB還將定期評估是否有必要就加密資產(chǎn)活動開展進一步的國際政策工作，例如支持司法執(zhí)行的方法。

FSB將在2025年底之前，對這兩套建議在各管轄區(qū)一級的執(zhí)行情況進行審查。考慮到許多加密資產(chǎn)活動是在非FSB成員管轄區(qū)內(nèi)進行、許可或注冊的，F(xiàn)SB將與SSBs和其他國際機構(gòu)一起采取措施，促進和監(jiān)測建議在FSB成員以外管轄區(qū)的有效實施，包括與有重大加密資產(chǎn)活動的管轄區(qū)接觸，以減少監(jiān)管套利的范圍。作為這項工作的一部分，F(xiàn)SB將與IMF、世界銀行和SSBs一起：

1. 與更廣泛的管轄區(qū)合作，鼓勵實施FSB的建議和國際標準，

2. 通過FSB的地區(qū)磋商小組，評估非FSB成員轄區(qū)的監(jiān)管進展和挑戰(zhàn)，以及

3. 監(jiān)測并解決與穩(wěn)定幣和其他加密資產(chǎn)相關(guān)的跨境問題。

▼▼▼附件：金融穩(wěn)定委員會-行業(yè)標準制定機構(gòu)共同工作計劃

編輯|孫麗穎