從二十年演變格局

看縣域經濟新的增長點

黃征學 黨麗娟 潘彪

因勢利導形成縣域經濟新的增長點是推動區域協調發展和促進城鄉融合發展的重要舉措。 從縣域經濟20年演變格局看，中西部地區、城市群外和農產品主產區縣對全國縣域經濟增長貢獻不斷增強，成為重要增長點。 伴隨著“四個下沉”趨勢，重要增長點中將涌現一批工業大縣、農業強縣、旅游名縣，成為新的增長點。 建議強化分類指導，提升中西部縣域生產和消費功能，推動城市群都市圈縣域“內融外合”，改善縣域發展軟硬環境，加快培育各具特色的縣域經濟。

一、從過去二十年看：中西部地區、城市群外和農產品主產區縣是全國縣域經濟的重要增長點

（一）區域層面：中西部地區縣域經濟增長貢獻率增加，但東部和東北地區有所降低

中西部地區縣域經濟占比高，對全國經濟增長貢獻率增加。如，2021年新疆縣域經濟占全省GDP的71.5%，云南（63.7%）、貴州（63.4%）、河南（60.9%）、江西（55.6%）、湖南（54.8%）、內蒙古（54.0%）、山西（52.8%）均高于全國38.2%的平均水平。從2000—2010年、2010—2021年各地區縣域GDP增量占全國縣域經濟增量的比重看，中部、西部地區提高5.8%和5.3%，東部、東北地區降低2.4%和8.6%。

（二）城市群層面：城市群都市圈內縣域經濟占比高，但對縣域經濟增長貢獻率有所下降

從城市群看，前后十年相比，城市群內59.7%的縣域、城市群外71.6%的縣域經濟增長貢獻率提高。對全國縣域經濟增長貢獻率方面，城市群內縣域由78.2%降至73.8%，降低了4.4個百分點，城市群外縣域由21.8%升至26.2%。從都市圈看，前后十年相比，都市圈內58.4%的縣域、都市圈外69.2%的縣域經濟增長貢獻率提高。對全國縣域經濟增長貢獻率方面，都市圈內縣域由59.5%降至56.0%，降低了3.5個百分點，都市圈外縣域由40.5%升至44.0%。

（三）主體功能層面：農產品主產區縣對全國縣域經濟增長貢獻率增加，但城市化地區貢獻率降低趨勢凸顯

城市化地區對全國縣域經濟增長貢獻率較高但有降低趨勢。二十年來，約55.2%的城市化地區對全國縣域經濟增長貢獻率高于全國平均水平，前后十年對比看，城市化地區對全國縣域經濟增長貢獻率降低1.8%。農產品主產區縣對全國縣域經濟增長貢獻率有所提高。與前十年相比，農產品主產區縣對全國縣域經濟增長貢獻率提高1.7%。重點生態功能區縣對全國縣域經濟增長貢獻相對平穩，前后十年僅提高0.1%。

二、從未來趨勢看：“四個下沉”將成為培育縣域經濟新增長點的有生力量

（一）產業鏈、供應鏈、創新鏈下沉，夯實縣域特色優勢產業發展基礎

隨著交通物流、產業配套、市場體系等日益完善，縣域綜合競爭優勢顯現，逐步嵌入區域產業鏈、供應鏈、創新鏈體系。城市群都市圈內部分經濟強縣成為先進制造業集群的承載地，涌現出多個特色產業“冠軍縣”，如，湖南長沙縣集聚了三一重工、中聯重科等龍頭企業，河南長垣市起重機國內市場占有率超過70%。縣域內創新驅動作用不斷增強，先后分兩批建設144個國家創新型縣（市），陸續確定26個國家知識產權強縣建設示范縣和124個試點縣，大部分在城市群、都市圈范圍內。

（二）消費和市場下沉，釋放縣域內需潛力

縣域消費潛力大，吸引電商平臺、物流骨干企業加快下沉，新茶飲、新型快餐、文娛、醫美等知名品牌紛紛進駐縣城，帶動縣域消費市場規模增長。美團研究院數據顯示，2019—2023年，縣域生活服務消費訂單占全國比重從23.8%上升至30.6%，訂單量五年復合增長率超40%，高于全國平均增速。中西部地區消費規模、人均消費增長尤為顯著。高德導航大數據顯示，2023年中西部縣域的消費新位置快速增加。

（三）重大投資和重大項目下沉，匯聚縣域實體經濟金融活水

普惠小微貸款市場加速下沉，6家國有大型商業銀行網點總量持續減少趨勢下，縣域網點不減反增，2019—2022年提高7.5個百分點。政府引導基金由國家級、省級為主向地市級、區縣級為主轉變，2019—2023年新設立的政府引導基金中，區縣級基金數量占比逐年增加，分別為23.3%、36.9%、36.5%和46.7%，中西部地區數量規模明顯增加。商業銀行、創投機構、私募基金逐步下沉，帶動更多社會資本和優質產業項目導入縣域。如，河南鞏義縣引進華潤中原超級總部基地、中電裝區域總部和研發中心等一批重大項目落地，成為河南首個千億縣；湖北仙桃市引進容百科技、京科控股、華潤電力等重點能源項目，躍升為湖北首個千億縣。

（四）基礎設施和公共服務資源下沉，加速縣域人力資本積累

隨著縣域基礎設施跨越式發展、公共服務供給增量提質，縣域對勞動力吸引力與日俱增。農業農村部數據顯示，2012—2023年，返鄉入鄉創業人員累計達到1320萬人。安徽、四川、湖北、陜西、江西等中西部勞務輸出大省近五年人口回流趨勢顯著，存量人口“藍領化”、增量人口“白領化”，人力資本優勢逐步顯現。如，安徽臨泉縣2023年返鄉就業2萬余人，新登記經營主體2萬余戶，形成“本地消費、本地產業、本地人才”的正向循環。

三、從精準發力看：分類施策培育縣域經濟高質量發展新增長點

（一）統籌提升中西部縣域“產”“消”功能

支持中西部地區對標國家級經濟技術開發區和高新技術產業開發區標準，“以創促建”提升縣域功能性平臺能級，疊加設立物流樞紐、海關特殊監管區等平臺，給予更大范圍、更強力度的政策支持。建立國家和省級產業引導基金與中西部基礎較好的縣域常態化對接機制，推動創新創業投資基金向縣域戰略性新興產業集群傾斜，鼓勵設立一批特色產業子基金，支持創建國家創新型縣（市），推進特色產業鏈、供應鏈、創新鏈融合發展。支持中西部創建縣域商業“領跑縣”，完善商業網絡設施和業態，拓展餐飲、休閑、娛樂等消費新模式新場景，推廣體育賽事、美食節、傳統文化節慶等消費新熱點。

（二）分類推進群圈內外縣域“融”“合”發展

依托軌道上的城市群和都市圈建設，構建通勤圈、產業圈、生活圈，鼓勵設立雙向“飛地”，強化縣域產業配套，打造一批工業大縣、旅游名縣、商業強縣。統籌城市群和都市圈核心城市與周邊縣域重大生產力布局，探索構建融資在城市、投資在縣域，研發在城市、轉化在縣域，頭部在城市、配套在縣域的一體化發展格局。深化城市群和都市圈范圍外縣域合作，拓展人口規模和經濟腹地，抱團實現規模經濟。以交通基礎設施互聯互通為重點，以商貿物流、旅游文化等競爭性弱、地域性強的產業合作為突破口，穩步擴展合作廣度和深度。支持距離城市群和都市圈較遠的縣實施“小縣優城”城市化提升行動，全面提升綜合承載能力，加快發展縣域富民產業，促進農民群眾就近就業增收。

（三）著力提高縣域安全“功”“能”保障

探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，逐步取消農產品主產區縣農業基礎設施資金配套，鼓勵地方探索建立與農資價格上漲幅度掛鉤的動態補貼辦法，調動農產品主產區縣維護糧食安全積極性。結合國家糧食安全產業帶建設，著力建設一批基礎條件好、生產水平高、調出量大的特色現代農業產業園，推動農業生產基地向現代農產品加工基地轉變，促進一二三產業融合發展。引導重點生態功能區縣完善生態產品價值實現機制，加快發展“紅、綠、古”三色文化旅游產業，謀劃發展環境友好型和環境偏好型制造業，大力發展綠色生態有機農業，推進生態資源權益交易，把生態財富轉化為經濟財富。加強邊境縣支持幫扶，采取共建園區、產業轉移、定向援助和資金補助等多種形式，匯聚更多產業、資金和人氣，夯實維護邊疆安全的能力。

（四）加快改善縣域發展“軟”“硬”環境

優化縣域營商環境工作推進機制，加快推動政務服務標準統一，無差別全面實施市場準入負面清單制度，推動“非禁即入”普遍落實，打造市場化法治化營商環境。完善惠企政策兌現落實機制，開展清理拖欠企業賬款專項行動，建設全國一體化中小微企業公共服務平臺，有效降低縣域企業生產成本和制度性交易成本。推進縣城公共服務、環境衛生、市政公用、產業配套等設施提級擴能，支持有條件的縣域打造15分鐘生活圈，營造近悅遠來的宜居環境。依托重大科學裝置、重大研發平臺、重大項目等吸引和留住人才，支持縣域運用雙向兼職、技術入股等形式柔性引才用才，強化經濟發展智力支撐。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院）