國土空間規(guī)劃

有不少曾經(jīng)興建的工業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園，如今處于凋零、閑置狀態(tài)。

也有城市爭當交通樞紐，以期“路通財通”，但有些投入大量資金建設(shè)的高鐵站、客運站，如今客流稀疏甚至暫停運營的比比皆是。

出現(xiàn)上述情況，與地方發(fā)展定位和比較優(yōu)勢有關(guān)。如何因地制宜，精準發(fā)力，高效發(fā)展？

國土空間規(guī)劃應運而生。

從概念上看，國土空間規(guī)劃，指的是結(jié)束過去設(shè)計國土空間的多頭調(diào)查、多頭規(guī)劃、多頭管理的“九龍治水”模式，通過“多規(guī)合一”，畫好國土空間規(guī)劃“一張藍圖”，為今后各類開發(fā)、保護、建設(shè)活動提供基本依據(jù)，助力實現(xiàn)科學的統(tǒng)籌安排。

△ 圖源：圖蟲

事實上，國土空間體系和區(qū)域經(jīng)濟布局是一組相互聯(lián)系相互促進的關(guān)系。

中國國土經(jīng)濟學會理事長肖金成指出，新的國土空間規(guī)劃包含人口分布、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)建設(shè)、交通發(fā)展和生態(tài)保護等五大要素，有助于區(qū)域政策更加精準高效發(fā)力。

從2018年組建自然資源部，2019年發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，2022年推出首部國家級國土空間規(guī)劃（《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》），其后各省市自治區(qū)國土空間規(guī)劃也相繼出爐......國土空間規(guī)劃“一張圖”，從暢想、設(shè)計、協(xié)調(diào)走到了相繼落地的層面。

近期，除湖北省之外，全國所有省份、直轄市國土空間規(guī)劃均已獲國務(wù)院批復，各省市批復文中也被予以最新定位，既體現(xiàn)了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中最顯著的比較優(yōu)勢，也為今后明確發(fā)展重點和肩負的責任。

如：廣東要站在改革開放最前沿；長三角一體化要持續(xù)推進；川渝要肩負戰(zhàn)略腹地之責、抓住戰(zhàn)略腹地發(fā)展機遇；湖南、沈陽、遼寧、山東的工業(yè)轉(zhuǎn)型升級迫在眉睫......

國土空間規(guī)劃，有多重要？

早在2018年，為“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現(xiàn)山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”，自然資源部應運而生。

其中一項重要職責，就是編制國土空間規(guī)劃，對國土范圍內(nèi)的所有資源開發(fā)利用和保護活動，做出統(tǒng)籌安排。

時任中國土地勘測規(guī)劃院研究員黃小虎曾發(fā)文指出，組建自然資源部，統(tǒng)一管理國土范圍內(nèi)的自然資源，徹底終結(jié)了過去設(shè)計國土空間的多頭調(diào)查、多頭規(guī)劃、多頭管理，部門之間相互矛盾、相互掣肘、相互摩擦的局面，為市場經(jīng)濟條件下更好發(fā)揮政府作用，奠定了堅實的組織、制度基礎(chǔ)，“其重要意義，無論怎么估計都不過分”。

黃小虎解釋，2018年國家政府機構(gòu)改革之前，中國國土空間的開發(fā)利用，分屬于若干不同的部門管理，資源生態(tài)的保護又分屬于另外若干部門管理。部門分割、各自規(guī)劃，使得資源的開發(fā)利用與保護，幾乎無法作出科學的統(tǒng)籌安排。實踐中，要么是開發(fā)建設(shè)破壞了資源環(huán)境，要么是僵硬的保護措施限制、耽誤了應有的發(fā)展。

這方面的案例不勝枚舉。

△ 高鐵站閑置，成近年熱議話題之一 圖源：圖蟲

華東師范大學城市發(fā)展研究院院長曾剛在接受時代周報記者采訪時舉例，比如為了爭奪交通樞紐定位，不少城市盲目大興土木，導致機場、高鐵站重復建設(shè)、浪費十分嚴重，出現(xiàn)了不少“曬太陽工程”。

“像江蘇鹽城南洋國際機場、山東東營勝利機場運能閑置現(xiàn)象嚴重；南京市紫金山東站、南京市江浦站、云南省玉溪陽宗站、寧波東站等20多座高鐵站建成后從未投入運營。”

自然資源部組建一年后，2019年5月，《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

其后的2022年，國家級國土空間規(guī)劃（《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》）發(fā)布，以第三次全國國土調(diào)查成果為底數(shù)，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌安全和發(fā)展，指導深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，科學謀劃農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)三大空間格局等。

其后至今，各省市國土空間規(guī)劃陸續(xù)獲批，進入更具挑戰(zhàn)性的實操階段。

30個省份有了最新定位

截至目前，除湖北省之外，全國所有省份、直轄市和自治區(qū)國土空間規(guī)劃均已獲國務(wù)院批復，各省市批復文中也被予以最新定位。

△ 圖源：每日經(jīng)濟新聞 資料來源：根據(jù)國務(wù)院批復整理

時代周報記者梳理發(fā)現(xiàn)，各省市自治區(qū)的定位，既體現(xiàn)了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中最顯著的比較優(yōu)勢，也為今后明確發(fā)展重點和肩負的責任。

如沿海省市定位中，“開放”二字大都位列其中。不過最強調(diào)開放還是廣東，被賦予“改革開放的排頭兵、先行地、實驗區(qū)，向世界展示我國改革開放成就的重要窗口”的定位。

事實上，作為全國經(jīng)濟第一大省，廣東的過去、現(xiàn)在和將來，改革開放都是首要推動力和最大比較優(yōu)勢之一。香港中文大學（深圳）公共政策學院創(chuàng)始院長鄭永年曾指出，美國成為今天全球資本技術(shù)人才高地，最重要的推動因素就是開放，“而廣東是中國最開放的省份，從地理條件和制度優(yōu)勢來說，大灣區(qū)開放的條件是最好的，這里也將成為中國第三次開放新的動力”。

和粵港澳大灣區(qū)一樣，長三角三省一市也是我國經(jīng)濟最活躍、最聚集的地區(qū)之一。最新定位中，上海是“國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心”，江蘇、浙江、安徽均將“長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化”做為重要一筆，背后指向以上海為龍頭、其余三省為廣闊腹地的發(fā)展模式潛力巨大。

“長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化是新時期國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，享受長江、長三角兩大國家戰(zhàn)略的疊加效應，對于江蘇、浙江、安徽推進省內(nèi)各城市之間、省際城市之間合作十分重要，而國內(nèi)外區(qū)域發(fā)展實踐表明，與鄰近地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展是提升城市競爭力的捷徑。”

曾剛指出，一個普遍的規(guī)律是，科創(chuàng)資源往往會高度集聚于小部分城市，不過科創(chuàng)成果、研發(fā)成果的利用，恰恰必須有廣泛的腹地，大城市的研發(fā)優(yōu)勢可以與中小城市的生產(chǎn)優(yōu)勢結(jié)合，以此獲得更低的生產(chǎn)成本，同時也帶動了中小城市發(fā)展。這正是上海和周邊地區(qū)的發(fā)展關(guān)系。

“消除城市間各種要素交流障礙、建設(shè)跨地域創(chuàng)新共同體、多市聯(lián)合建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群，也就成為上海、江蘇、浙江、安徽爭做中國式現(xiàn)代化排頭兵的必然選擇。”

各有側(cè)重，也有共性

再來看各省份定位中出現(xiàn)的一些關(guān)鍵詞。

打造、升級交通“樞紐”，被寫入多地國土空間規(guī)劃，不過在國家層面批復的定位中，僅有重慶、天津兩座直轄市被定位為“國際性交通綜合樞紐城市”。

曾剛表示，重慶、天津定位為國際性交通綜合樞紐城市，是由它們位于沿海（天津）、長江黃金水道（重慶沿江）的自然地理位置以及它們直轄市的行政地位所決定的，“但這并不是說，國內(nèi)只有重慶、天津兩市擁有國際性交通綜合樞紐城市功能，上海、廣州等城市交通地位也非常突出、重要”。

有4個省份定位提到“工業(yè)”。包括“老工業(yè)基地”吉林、遼寧，經(jīng)濟大省山東是“重要的工業(yè)基地”，中部大省湖南是“工業(yè)發(fā)展的重要省份”。

為什么是上述四省？曾剛認為，壯大工業(yè)、發(fā)展實體經(jīng)濟是中央新時期經(jīng)濟工作的重點之一，工業(yè)在吉林、遼寧、山東、湖南四省中地位重要，但四省工業(yè)結(jié)構(gòu)老化現(xiàn)象嚴重，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩，迫切需要加大老工業(yè)改造力度，先進制造業(yè)發(fā)展方面取得新的突破。

四川是唯一在定位中提及“戰(zhàn)略腹地”的省份。梳理發(fā)現(xiàn)，四川是國家三線建設(shè)核心區(qū)域，也是中西部經(jīng)濟總量第一大省，制造業(yè)基礎(chǔ)好，水、天然氣、礦產(chǎn)、糧食和農(nóng)產(chǎn)品等能源和糧食資源儲量大，被視為統(tǒng)籌發(fā)展和安全，以中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)強國建設(shè)、民族復興的戰(zhàn)略選擇。

曾剛補充，定位好四川，重慶等地的建設(shè)目標。有助于提升全國經(jīng)濟布局的韌性和安全性，這些區(qū)域肩負著?糧食安全、能源原材料供應、促進區(qū)域平衡發(fā)展的責任，也將更多受到國家優(yōu)惠政策傾斜、中央重點投資和知名度提升。

△ 位于四處的三峽工程 圖源：圖蟲

“戰(zhàn)略支點”意指某些地區(qū)崛起的重點、支撐點和著力點，出現(xiàn)次數(shù)不少，與相關(guān)地區(qū)自然經(jīng)濟社會優(yōu)勢條件、區(qū)域所肩負的戰(zhàn)略任務(wù)密切相關(guān)。

如：廣東和江蘇要同時打造“國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略支點”；山東是北方地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略支點；山西是支撐黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略支點；海南自貿(mào)港的任務(wù)是打造“21世紀海上絲綢之路的戰(zhàn)略支點”；廣西要打造“西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點”......

時代周報記者梳理發(fā)現(xiàn)，上述各省份的定位各有側(cè)重點，但同一區(qū)域之間也呈現(xiàn)一定的共性，背后則在于臨近省市在地理自然條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)有一定的趨同性，以及國家戰(zhàn)略需求布局。如：東南沿海多提及“開放”；東北多提及“老工業(yè)”“糧油基地”；西北地區(qū)“生態(tài)屏障”的概念頻頻出現(xiàn)......

曾剛解釋，東部沿海地區(qū)對外交流的歷史、現(xiàn)實條件優(yōu)越，是我國參與全球經(jīng)濟分工、國際競爭的重點地區(qū)，發(fā)揮便利海運的區(qū)位優(yōu)勢，強化對外開放功能，是“拉長版”的理智選擇。

西北部地區(qū)干旱少雨，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，同時還是黃河等大江大河的源頭，受西高東低地勢、高空西風帶等因素共同影響，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系到我國大片國土的生態(tài)安全，建設(shè)西方生態(tài)屏障是保證我國中東部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

東北地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，是我國糧食生產(chǎn)的“北大倉”，東北老工業(yè)基地改造不僅有助于東北地區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標，而且還有助于鞏固我國制造大國、強國地位。

值得一提的是，此番國土空間規(guī)劃廣受關(guān)注之際，一些建設(shè)性建議也陸續(xù)走進大眾視野，如：為優(yōu)勢地區(qū)優(yōu)化土地要素供給，從而提高勞動生產(chǎn)率，賦能經(jīng)濟增長；對農(nóng)業(yè)、能源和生態(tài)安全保障地區(qū)，建立相關(guān)補償機制，給與更多的轉(zhuǎn)移支付，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。

（轉(zhuǎn)載開白請?zhí)砑游⑿牛琁D：rafe0101）

撰文｜曾思怡

編輯｜ 黎廣

版式｜ 松

? 這個東北城市，離萬億再近一步？

? 萬億城市，同題競爭

讀城記工作室

用不同的視野解讀城市精神

為熱愛生活的人們展示城市多面